Sag C-137/21

Europa-Parlamentet

mod

Europa-Kommissionen

Domstolens dom (Store Afdeling) af 5. september 2023

»Passivitetssøgsmål – forordning (EU) 2018/1806 – artikel 7, stk. 1, litra f) – listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser – listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav – gensidighedsprincippet – forpligtelse til at vedtage en delegeret retsakt om midlertidig suspension af visumfritagelsen i en periode på 12 måneder for statsborgere fra Amerikas Forenede Stater«

1. Passivitetssøgsmål – opfordring til institutionen – opfordring til at handle – frister – betingelser – passivitetssøgsmål anlagt efter endnu en opfordring til at handle tre år efter en første opfordring til at handle uden ophold – søgsmål anlagt for sent – foreligger ikke – antagelse til realitetsbehandling

   (Art. 265, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 27-35)

2. Passivitetssøgsmål – stillingtagen som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF, inden anlæggelsen af søgsmålet – begreb – afslag på at handle efter opfordring hertil – omfattet – antagelse til realitetsbehandling

   (Art. 265, stk. 2, TEUF)

   (jf. præmis 39-43)

3. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – Kommissionens beføjelse til at vedtage delegerede retsakter – beføjelse til at supplere en lovgivningsmæssig retsakt – omfang – grundforordning, der giver Kommissionen beføjelse til midlertidigt at suspendere statsborgere fra et tredjeland fra visumfritagelsen – Kommissionens pligt til at vedtage den ønskede delegerede retsakt – foreligger ikke

   [Europa Parlamentets og Rådets direktiv 2018/1806, art. 17, litra b), og art. 7, stk. 1, litra a), d), e), f) og h), samt bilag II]

   (jf. præmis 57-64)

4. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – Kommissionens beføjelse til at vedtage delegerede retsakter – Kommissionens skønsbeføjelse til at fuldstændiggøre reguleringen af det pågældende område – Kommissionens afslag på at vedtage en delegeret retsakt om midlertidig suspension af visumfritagelsen for statsborgere fra et tredjeland – lovlighed

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1806, art. 7, stk. 1, litra d)]

   (jf. præmis 65-70)

Resumé

I henhold til Rådets forordning (EF) nr. 2018/1806 ( 1 ), som fastlægger listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav, har Unionen opstillet princippet om fuld gensidighed på visumområdet for at forbedre troværdigheden af og sammenhængen i sin udenrigspolitik over for tredjelande ( 2 ). I denne henseende fastsætter denne forordning, at en mekanisme, der gør det muligt at gennemføre gensidighedsprincippet, skal gøre det muligt for Unionen at reagere solidarisk, hvis et af de tredjelande, der er opført på listen i bilag II til nævnte forordning, beslutter at indføre visumpligt for statsborgere fra en eller flere medlemsstater ( 3 ). Forordningen tillægger Kommissionen beføjelse til at vedtage retsakter i overensstemmelse med artikel 290 TEUF, bl.a. vedrørende midlertidig suspension af visumfritagelsen for statsborgere fra et sådant tredjeland ( 4 ).

I april 2016 forelagde Kommissionen Parlamentet og Rådet en meddelelse ( 5 ), hvori det anførtes, at problemet med manglende gensidighed fortsat bestod med hensyn til tre tredjelande, herunder Amerikas Forenede Stater, som da gjorde statsborgere fra fem medlemsstater visumpligtige. Efter at Kommissionen havde konstateret ( 6 ), at den manglende visumgensidighed kun vedrørte to tredjelande, herunder Amerikas Forenede Stater, vedtog Parlamentet i marts 2017 en beslutning ( 7 ), hvori det fandt, at Kommissionen var »retligt forpligtet til at vedtage en delegeret retsakt, der midlertidigt suspenderer visumfritagelsen for statsborgere fra tredjelande, som ikke har ophævet visumpligten for borgere i visse EU-medlemsstater«, og opfordrede Kommissionen til at vedtage en sådan retsakt. Kommissionen besvarede denne anmodning negativt i maj 2017 ( 8 ). Efter at Kommissionen havde fremlagt sin sjette følgemeddelelse i marts 2020, gentog Parlamentet sin opfordring til at handle ( 9 ), idet Amerikas Forenede Stater fortsat pålagde statsborgere fra fire medlemsstater visumpligt. Endnu en gang imødekom Kommissionen ikke denne opfordring ( 10 ).

Da Parlamentet var af den opfattelse, at artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806 pålægger Kommissionen at vedtage en delegeret retsakt, hvis betingelserne for vedtagelsen af en retsakt som fastsat i denne bestemmelse er opfyldt, anlagde det et passivitetssøgsmål mod Kommissionen i henhold til artikel 265 TEUF.

I sin dom tog Domstolen stilling til, om passivitetssøgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, dvs. dels søgsmålsfristen i sidstnævnte bestemmelse, dels begrebet stillingtagen som omhandlet i den nævnte bestemmelse i en interinstitutionel sammenhæng. Hvad angår realiteten frifandt Domstolen Kommissionen med den begrundelse, at Kommissionen ikke overskred sin skønsbeføjelse, idet den havde overholdt kriterierne i den nævnte forordning, da den fandt, at den ikke var forpligtet til at vedtage den ønskede delegerede retsakt.

Domstolens bemærkninger

For det første tog Domstolen stilling til, om søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling ( 11 ).

Den første formalitetsindsigelse vedrører den omstændighed, at sagen var anlagt for sent, idet Parlamentet har anlagt sit passivitetssøgsmål efter – ved en beslutning af oktober 2020 – at have tilsendt Kommissionen den anden opfordring til at handle, uden at have anlagt et sådant passivitetssøgsmål efter beslutningen af marts 2017. I denne forbindelse fastslog Domstolen, at spørgsmålet om, hvorvidt Parlamentet således havde overskredet den søgsmålsfrist, der er fastsat i artikel 265, stk. 2, TEUF, afhang af, om denne anden opfordring til at handle, henset til objektive elementer, der vedrører dens indhold eller dens sammenhæng, adskilte sig fra den første. I denne forbindelse havde Kommissionen i den meddelelse, der fulgte efter beslutningen af marts 2017, bl.a. fundet, at vedtagelsen af en delegeret retsakt, der midlertidigt suspenderede visumfritagelsen, »på nuværende tidspunkt« ville få negative følger og ikke ville bidrage til at nå målet om visumfritagelse for alle unionsborgere. I sin beslutning af oktober 2020 opfordrede Parlamentet Kommissionen til at tage den tre år tidligere valgte vej op til fornyet overvejelse under hensyntagen til udviklingen i mellemtiden. Domstolen bemærkede i denne forbindelse, at forskellige retlige og politiske grunde kunne have foranlediget Parlamentet til i første omgang at afstå fra at anlægge sag efter Kommissionens vedtagelse af denne meddelelse. Det fremgår i øvrigt, at Parlamentet vedtog beslutningen af oktober 2020 efter at have vurderet udviklingen i situationen siden vedtagelsen af den første opfordring til at handle. Da de opfordringer til at handle, der var indeholdt i de to beslutninger, var forskellige i forhold til såvel deres indhold som den sammenhæng, hvori de blev vedtaget, konkluderede Domstolen, at beslutningen af oktober 2020 ikke kunne have haft til formål at omgå søgsmålsfristen, der er fastsat i artikel 265, stk. 2, TEUF, og som begyndte at løbe fra opfordringen til at handle i beslutningen af marts 2017.

Hvad angår den anden formalitetsindsigelse om, at Kommissionen i sin meddelelse af december 2020 havde taget stilling, bemærkede Domstolen, at sager i henhold til artikel 265, stk. 1, TEUF kan indbringes for Domstolen med henblik på at få fastslået, at den pågældende institution har overtrådt traktaterne ved at undlade at handle. I denne henseende bemærkede Domstolen, at den omstændighed, at en institutions svar på en opfordring til at handle ikke medfører, at opfordringen fra den pågældende person efterkommes, ikke betyder, at dette svar ikke udgør en stillingtagen, hvis vedtagelse bringer passiviteten til ophør. Denne løsning kan imidlertid ikke finde anvendelse i en interinstitutionel sammenhæng i tilfælde, hvor afvisningen af passivitetssøgsmålet ville gøre det muligt for den pågældende institution at forblive passiv. Dette ville imidlertid være tilfældet, hvis den omhandlede meddelelse fra Kommissionen skulle kvalificeres som en »stillingtagen« som omhandlet i artikel 265, stk. 2, TEUF. Et afslag på at handle efter en opfordring til at handle kan således indbringes for Domstolen på grundlag af artikel 265, stk. 2, TEUF, eftersom denne afvisning, uanset hvor eksplicit den måtte være, ikke bringer passiviteten til ophør. Under disse omstændigheder og i en interinstitutionel sammenhæng skal en institutions svar, der som i det foreliggende tilfælde består af en begrundelse for, at det ifølge denne institution er hensigtsmæssigt ikke at vedtage den ønskede foranstaltning, nødvendigvis anses for at være denne institutions afvisning af at handle, og skal derfor kunne indbringes for Domstolen inden for rammerne af et søgsmål anlagt i henhold til artikel 265 TEUF.

Hvad for det andet angik Parlamentets eneste realitetsanbringende om, at Kommissionen havde tilsidesat traktaterne ved ikke i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning 2018/1806 at have vedtaget en delegeret retsakt om midlertidig suspension af visumfritagelsen for statsborgere i Amerikas Forenede Stater, bemærkede Domstolen, at ordlyden af denne bestemmelse ganske vist kunne tyde på, Kommissionen skulle være forpligtet til at vedtage en sådan retsakt, når betingelserne for dens vedtagelse er opfyldt. Denne fortolkning må imidlertid udelukkes, henset til den generelle opbygning af artikel 7, stk. 1, i forordning 2018/1806, der bl.a. er kendetegnet ved strukturen i flere etaper af den gensidighedsmekanisme, som den indfører. Det følger således af den kombinerede læsning af bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, i forordning 2018/1806 og af 17. betragtning hertil, at Kommissionen har en skønbeføjelse til at vedtage eller ikke vedtage en delegeret retsakt på grundlag af denne artikel. Kommissionen er derfor ikke forpligtet til at vedtage den pågældende delegerede retsakt efter udløbet af fristen på 24 måneder fra datoen for offentliggørelsen af den meddelelse, der er omhandlet i denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra a).

Kommissionen skal derimod tage hensyn til de tre kriterier, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning 2018/1806, med henblik på at afgøre, om visumfritagelsen for statsborgere fra det pågældende tredjeland, henset til målet om fuldstændig gensidighed, skal suspenderes, eller om der derimod er anledning til at afholde sig fra at træffe en sådan foranstaltning, henset til de interesser, der navnlig vedrører medlemsstaternes, de associerede Schengenlandes og Unionens eksterne forbindelser ( 12 ). Efter at have undersøgt disse tre kriterier nåede Domstolen til den konklusion, at Kommissionen ikke havde overskredet sin skønsbeføjelse, da den, efter opfordringen fra Parlamentet af oktober 2020 til at handle, fandt, at den ikke var forpligtet til at vedtage den omhandlede delegerede retsakt. Kommissionen frifandtes derfor.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1806 af 14.11.2018 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (kodificeret tekst) (EUT 2018, L 303, s. 39).

( 2 ) – Jf. 14. betragtning til forordning 2018/1806.

( 3 ) – Jf. 15. betragtning til forordning 2018/1806.

( 4 ) – Jf. 17. betragtning til og artikel 7, litra e), f) og h), i forordning 2018/1806. Navnlig i henhold til artikel 7:

»Hvis et tredjeland, der er opført på listen i bilag II, anvender visumpligt over for mindst én medlemsstats statsborgere, finder følgende bestemmelser anvendelse:

[...]

f) Hvis det pågældende tredjeland ikke senest inden for 24 måneder efter datoen for offentliggørelsen, jf. litra a), tredje afsnit, har ophævet visumpligten, vedtager Kommissionen en delegeret retsakt i overensstemmelse med artikel 10, der i en periode på 12 måneder midlertidigt suspenderer visumfritagelsen for statsborgere fra det pågældende tredjeland […] Med forbehold af anvendelsen af artikel 6 skal de statsborgere fra det pågældende tredjeland, der er omfattet af den delegerede retsakt, i de perioder, hvor denne suspension finder anvendelse, være i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser.

[...]«

( 5 ) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 12.4.2016, »Status og de mulige veje frem med hensyn til situationen med manglende gensidighed på visumområdet i forhold til visse tredjelande« (COM(2016) 221 final).

( 6 ) – Med sin anden følgemeddelelse af 21.12.2016.

( 7 ) – Europa-Parlamentets beslutning af 2.3.2017 om Kommissionens forpligtelser for så vidt angår visumgensidighed i henhold til artikel 1, stk. 4, i forordning (EF) nr. 539/2001 (2016/2986(RSP)) (EUT 2018, C 263, s. 2, herefter »beslutningen af marts 2017«).

( 8 ) – Med sin følgemeddelelse af 2.5.2017 (COM(2017) 227 final).

( 9 ) – Europa-Parlamentets beslutning af 22.10.2020 om Kommissionens forpligtelser for så vidt angår visumgensidighed i henhold til artikel 1, stk. 7, i forordning (EF) nr. 2018/1806 (2020/2605 (RSP)) (EUT 2021, C 404, s. 157, herefter »beslutningen af marts 2020«).

( 10 ) – Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om fastlæggelse af Kommissionens holdning efter Europa-Parlamentets beslutning af 22.10.2020 om Kommissionens forpligtelser med hensyn til visumgensidighed og status (COM(2020) 851 final) (»meddelelsen af december 2020«).

( 11 ) – Ifølge artikel 265, stk. 2, TEUF kan et passivitetssøgsmål kun antages til realitetsbehandling, hvis den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur har været opfordret til at handle. Hvis institutionen, organet, kontoret eller agenturet ikke har taget stilling inden to måneder efter denne opfordring, kan passivitetssøgsmålet anlægges inden for en frist på yderligere to måneder.

( 12 ) – Artikel 7 i forordning nr. 2018/1806 anfører følgende:

»Hvis et tredjeland, der er opført på listen i bilag II, anvender visumpligt over for mindst én medlemsstats statsborgere, finder følgende bestemmelser anvendelse:

[...]

d) Når Kommissionen overvejer de videre skridt i overensstemmelse med litra e), f) eller h), tager den højde for resultaterne af den berørte medlemsstats foranstaltninger med henblik på at sikre visumfri rejse mellem medlemsstaten og det pågældende tredjeland, de i litra b) omhandlede kontakter og konsekvenserne af suspensionen af visumfritagelsen for Unionens og dens medlemsstaters eksterne forbindelser med det pågældende tredjeland.

[...]«