Sag C-61/21

JP

mod

Ministre de la Transition écologique
og
Premier ministre

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour administrative d’appel de Versailles (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Versailles, Frankrig))

Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. december 2022

»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 80/779/EØF, 85/203/EØF, 96/62/EF, 1999/30/EF og 2008/50/EF – luftkvalitet – grænseværdier fastsat for mikropartikler (PM10) og nitrogendioxid (NO2) – overskridelse – luftkvalitetsplaner – skader, som er forvoldt en borger ved forringelsen af luftkvaliteten som følge af en overskridelse af disse grænseværdier – den pågældende medlemsstats erstatningsansvar – betingelser for at ifalde dette erstatningsansvar – krav om, at den tilsidesatte EU-retlige bestemmelse skal have til formål at tillægge de borgere, der har lidt skade, rettigheder – foreligger ikke«

1. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – fastlæggelse af de relevante EU-retlige elementer – omformulering af spørgsmålene

   (Art. 267 TEUF)

   (jf. præmis 34)

2. EU-ret – rettigheder tillagt borgerne – en medlemsstats tilsidesættelse – forpligtelse til at erstatte tab, som er forvoldt borgerne – betingelser – retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder – begreb – direktiver, der foreskriver dels, at medlemsstaterne skal overholde grænseværdier for forurenende stoffer i luften, dels vedtagelse af passende foranstaltninger i tilfælde af overskridelse af disse værdier – ikke omfattet – mulighed for, at direkte berørte borgere kan opnå, at der fra de kompetente nationale myndigheders side vedtages passende foranstaltninger – ingen betydning

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50, art. 13, stk. 1, og art. 23, stk. 1; Rådets direktiv 80/779, art. 3 og 7; Rådets direktiv 85/203, art. 3 og 7; Rådets direktiv 96/62, art. 7 og 8; Rådets direktiv 1999/30, art. 4, stk. 1, og art. 5, stk. 1)

   (jf. præmis 43-62 og 65 samt domskonkl.)

Resumé

I forbindelse med et søgsmål anlagt ved tribunal administratif de Cergy-Pontoise (forvaltningsdomstolen i Cergy-Pontoise, Frankrig) nedlagde JP, der bor i det bymæssige område Paris, påstand om bl.a. erstatning fra Den Franske Republik for skade som følge af forværringen af hans sundhedstilstand på grund af forringelsen af luftkvaliteten i dette byområde. Denne forringelse skyldtes overskridelser af de grænseværdier for koncentrationer af nitrogendioxid (NO2) og mikropartikler (PM10), der er fastsat i direktiv 2008/50 om luftkvaliteten ( 1 ), på grund af de franske myndigheders tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til dette direktivs artikel 13 ( 2 ) og 23 ( 3 ).

Da de sagsøgte blev frifundet, i det væsentlige med den begrundelse, at bestemmelserne i direktiv 2008/50 om luftkvaliteten, som JP havde påberåbt sig, ikke giver borgerne ret til at opnå erstatning for en eventuel skade, der er lidt som følge af forringelsen af luftkvaliteten, iværksatte JP appel af dommen ved cour administrative d’appel de Versailles (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Versailles, Frankrig).

I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fra denne sidstnævnte ret præciserede Domstolen (Store Afdeling) betingelserne for, at en medlemsstat kan ifalde ansvar for skader, som en borger lider ved en forringelse af luften som følge af en overskridelse af grænseværdierne for forurenende stoffer i luften.

Domstolens bemærkninger

Indledningsvis anførte Domstolen, at direktiv 2008/50 om luftkvaliteten, som JP havde påberåbt sig, trådte i kraft den 11. juni 2008, dvs. delvist efter de sundhedsskader, som angiveligt var blevet påført ham og var begyndt i 2003. Med henblik på at undersøge Den Franske Republiks eventuelle ansvar for de omhandlede skader fandt Domstolen det således hensigtsmæssigt ikke blot at tage hensyn til de relevante bestemmelser i dette direktiv, men ligeledes til bestemmelserne i de direktiver, der gik forud herfor ( 4 ), og som fastsatte tilsvarende krav.

Domstolen mindede herefter om, at en stat kan ifalde erstatningsansvar over for borgerne under den forudsætning, at tre kumulative betingelser er opfyldt, nemlig, at den EU-retlige bestemmelse, der er tilsidesat, har til formål at tillægge dem rettigheder, at tilsidesættelsen af denne bestemmelse er tilstrækkelig kvalificeret, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem denne tilsidesættelse og den af disse borgere lidte skade.

Hvad angår den første betingelse om, at den tilsidesatte regel skal have til formål at tillægge borgerne rettigheder, består disse rettigheder ikke blot, når de udtrykkeligt er indrømmet i EU-retlige bestemmelser, men også, når disse pålægger private, medlemsstaterne eller EU-institutionerne entydige positive eller negative forpligtelser. En medlemsstats tilsidesættelse af sådanne forpligtelser kan nemlig hindre udøvelsen af rettigheder, som stiltiende er tillagt borgerne i medfør af de omhandlede bestemmelser, og således ændre den retsstilling, som disse bestemmelser tilsigter at skabe for disse. Det er derfor, at den fulde gennemslagskraft af disse regler og beskyttelsen af de rettigheder, som disse tillægger, kræver, at borgerne har mulighed for at opnå erstatning, og dette uafhængigt af spørgsmålet, om de pågældende bestemmelser har direkte virkning, idet dette hverken er nødvendigt eller i sig selv tilstrækkeligt for at opfylde denne første betingelse.

I det foreliggende tilfælde pålagde artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50 om luftkvaliteten i lighed med de tilsvarende bestemmelser i de tidligere direktiver i det væsentlige medlemsstaterne dels en forpligtelse til at sikre, at niveauerne for bl.a. PM10 og NO2 på deres respektive områder og fra bestemte datoer ikke overskred de grænseværdier, der er fastsat i disse direktiver, dels en forpligtelse til at træffe passende foranstaltninger for at afhjælpe eventuelle overskridelser af disse værdier, bl.a. inden for rammerne af luftkvalitetsplaner. Det følger heraf, at disse bestemmelser fastsætter tilstrækkeligt klare og præcise forpligtelser med hensyn til det resultat, som medlemsstaterne skal sikre. Disse forpligtelser forfølger imidlertid et generelt formål om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet som helhed og giver ikke grundlag for at antage, at de stiltiende tillægger borgerne rettigheder, hvis tilsidesættelse kan medføre, at en medlemsstat ifalder ansvar for skader, som disse er blevet forvoldt. Den første af de tre betingelser for, at staten ifalder ansvar, hvilke betingelser er kumulative, er derfor ikke opfyldt.

Den mulighed, der er tillagt borgerne i Domstolens praksis for fra de nationale myndigheder, eller i givet fald ved de kompetente domstole, at opnå, at der vedtages en luftkvalitetsplan i tilfælde af overskridelse af de grænseværdier, der er omhandlet i direktiv 2008/50 og i de tidligere direktiver, kan ikke ændre denne konstatering. Denne mulighed, der navnlig følger af princippet om EU-rettens effektivitet – hvilken effektivitet de berørte borgere har ret til at bidrage til ved at indlede administrative eller retslige procedurer på grund af den særlige situation, de befinder sig i – indebærer ikke, at de forpligtelser, der følger af artikel 13, stk. 1, og af artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50 samt de tilsvarende bestemmelser i de tidligere direktiver, har haft til formål at tillægge de berørte parter individuelle rettigheder som omhandlet i den første af de tre ovennævnte betingelser.

Henset til samtlige disse betragtninger konkluderede Domstolen, at artikel 13, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2008/50 om luftkvaliteten samt de tilsvarende bestemmelser i de tidligere direktiver skal fortolkes således, at de ikke har til formål at tillægge borgerne individuelle rettigheder, som kan give dem ret til erstatning i forhold til en medlemsstat i henhold til princippet om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/50/EF af 21.5.2008 om luftkvaliteten og renere luft i Europa (EUT 2008, L 152, s. 1).

( 2 ) – Artikel 13, stk. 1, i dette direktiv bestemmer, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at luftens indhold af svovldioxid, PM10, bly og carbonmonoxid i deres zoner og bymæssige områder ikke overskrider grænseværdierne i bilag XI«, og at »[m]ed hensyn til nitrogendioxid og benzen må grænseværdierne i bilag XI ikke overskrides fra de datoer, der er fastsat deri«.

( 3 ) – Samme direktivs artikel 23, stk. 1, fastsætter, at »[h]vis niveauet af forurenende stoffer i luften i bestemte zoner eller bymæssige områder overskrider en grænseværdi eller en målværdi samt eventuelle relevante tolerancemargener herfor i det konkrete tilfælde, sørger medlemsstaterne for at opstille luftkvalitetsplaner for de pågældende zoner og bymæssige områder for at nå den pågældende grænseværdi eller målværdi i bilag XI og XIV«.

( 4 ) – Dvs. artikel 3 og 7 i Rådets direktiv 80/779/EØF af 15.7.1980 om grænseværdier og vejledende værdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svævestøv (EFT 1980, L 229, s. 30), artikel 3 og 7 i Rådets direktiv 85/203/EØF af 7.3.1985 om luftkvalitetsnormer for så vidt angår nitrogendioxid (EFT 1985, L 87, s. 1), artikel 7 og 8 i Rådets direktiv 96/62/EF af 27.9.1996 om vurdering og styring af luftkvalitet (EFT 1996, L 296, s. 55) samt artikel 4, stk. 1, og artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 1999/30/EF af 22.4.1999 om luftkvalitetsgrænseværdier for svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler og bly i luften (EFT 1999, L 163, s. 41).