Sag T-628/20

Ryanair DAC

mod

Europa-Kommissionen

 Rettens dom (Tiende Udvidede Afdeling) af 19. maj 2021

»Statsstøtte – Spanien – rekapitaliseringsforanstaltninger med henblik på at støtte virksomheder, som er systemiske og strategiske for den spanske økonomi, i forbindelse med covid-19-pandemien – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte – foranstaltning til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi – foranstaltning vedrørende hele en medlemsstats økonomi – princippet om forbud mod forskelsbehandling – fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden – proportionalitet – kriterium om, at støttemodtagerne har hjemsted i Spanien – ingen afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence – artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF – begrebet »støtteordning« – begrundelsespligt«

1.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi – støtteordning vedrørende oprettelsen af fonden for støtte til solvensen i virksomheder, der er strategiske for den spanske økonomi, i forbindelse med covid-19-pandemien – finansiering forbeholdt ikke-finansielle virksomheder med hjemsted i Spanien – støtte, der er forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF – overtrædelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – foreligger ikke

[Art. 18, stk. 1, TEUF og art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]

(jf. præmis 25-27 og 51)

2.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi – støtteordning vedrørende oprettelsen af fonden for støtte til solvensen i virksomheder, der er strategiske for den spanske økonomi, i forbindelse med covid-19-pandemien – finansiering forbeholdt ikke-finansielle virksomheder med hjemsted i Spanien – bedømmelse af foreneligheden med det indre marked – kriterier – støtteordningens formål – støttens nødvendighed – støttens proportionalitet

[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]

(jf. præmis 28-52)

3.      Fri udveksling af tjenesteydelser – traktatens bestemmelser – anvendelsesområde – tjenesteydelser på transportområdet som omhandlet i artikel 58, stk. 1, TEUF – lufttransporttjenester – særlig retlig ordning

(Art. 56 TEUF, art. 58, stk. 1, TEUF og art. 100, stk. 2, TEUF)

(jf. præmis 59 og 60)

4.      Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – vurdering i forhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF – kriterier – afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence – ikke-nødvendigt kriterium

[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]

(jf. præmis 66-70)

5.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – støtteordning – begreb – bedømmelseskriterier – retlige bestemmelser om rekapitaliseringsforanstaltninger til fordel for virksomheder, som er systemiske og strategiske for den nationale økonomi – ingen yderligere nationale gennemførelsesforanstaltninger – generel og abstrakt definition af støttemodtagerne – betingelser – bevis for definitionen af støtteordningens væsentlige elementer i de akter, der er identificeret som grundlag for ordningen

[Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 108, stk. 1 og 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra d)]

(jf. præmis 75-94)

6.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens afgørelse, hvorved en statslig foranstaltning erklæres forenelig med det indre marked, uden at der indledes en formel undersøgelsesprocedure – søgsmål anlagt af de interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – fastlæggelse af sagens genstand – søgsmål med henblik på at beskytte de interesserede parters proceduremæssige rettigheder – anbringender, som kan påberåbes – et sådant anbringendes manglende selvstændige indhold i det foreliggende tilfælde

(Art. 108, stk. 2, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)

(jf. præmis 112-114)

7.      Statsstøtte – Kommissionens beslutning om ikke at gøre indsigelse om en statsstøtte – begrundelsespligt – rækkevidde – hensyntagen til sammenhængen og alle relevante retsregler på området

[Art. 107, stk. 3, litra b), TEUF og art. 296 TEUF]

(jf. præmis 117-124)

Resumé

Fonden for støtte til solvensen i strategiske spanske virksomheder, som oplevede midlertidige vanskeligheder som følge af covid-19-pandemien, er i overensstemmelse med EU-retten.

Den omhandlede foranstaltning, der tilsigter vedtagelse af rekapitaliseringsforanstaltninger og har et budget på 10 mia. EUR, er en statsstøtteordning, men er forholdsmæssig og udgør ikke forskelsbehandling.

I juli 2020 anmeldte Spanien en støtteordning vedrørende oprettelsen af fonden for støtte til solvensen i strategiske spanske virksomheder, som oplevede midlertidige vanskeligheder som følge af covid-19-pandemien, til Europa-Kommissionen. Nævnte fond kan vedtage forskellige rekapitaliseringsforanstaltninger til fordel for ikke-finansielle virksomheder, som har hjemsted og deres vigtigste centre for aktivitet i Spanien, og som anses for at være systemiske eller strategiske for den spanske økonomi (1). Nævnte støtteordnings budget, som finansieres af statens budget, er fastsat til 10 mia. EUR indtil den 30. juni 2021.

Eftersom Kommissionen fandt, at den anmeldte ordning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, vurderede den ordningen i lyset af sin meddelelse af 19. marts 2020 med overskriften »Midlertidige rammebestemmelser for statslige foranstaltninger til støtte for økonomien under det nuværende covid-19-udbrud« (2). Ved afgørelse af 31. juli 2020 erklærede Kommissionen den anmeldte ordning for forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (3). I henhold til denne bestemmelse kan støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, på visse betingelser anses for være forenelig med det indre marked.

Luftfartsselskabet Ryanair anlagde søgsmål med påstand om annullation af denne afgørelse, men Rettens Tiende Udvidede Afdeling frifandt Kommissionen. I denne forbindelse undersøgte denne afdeling, om en statsstøtteordning, som blev vedtaget for at imødegå følgerne af covid-19-pandemien, var forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF (4). Retten præciserede endvidere opdelingen mellem reglerne om statsstøtte og det princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der er fastsat i artikel 18, stk. 1, TEUF, samt begrebet »støtteordning« som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589 (5).

Rettens bemærkninger

I første række kontrollerede Retten Kommissionens afgørelse i forhold til princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet den efterprøvede, om den med den omhandlede støtteordning indførte forskellige behandling, for så vidt som den kun begunstigede virksomheder, som havde hjemsted og deres vigtigste centre for aktivitet i Spanien, var begrundet i et legitimt mål, og om den var nødvendig, egnet og forholdsmæssig til at nå dette mål. Retten undersøgte ligeledes betydningen af artikel 18, stk. 1, TEUF, som forbyder al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, inden for traktaternes anvendelsesområde med forbehold af de særlige bestemmelser, som er fastsat heri. Eftersom artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF ifølge Retten fremgår af traktaternes særlige bestemmelser, undersøgte den, om den omhandlede ordning kunne anses for være forenelig med det indre marked i medfør af denne bestemmelse.

I denne henseende bekræftede Retten for det første, at formålet med den omhandlede støtteordning opfyldte kravene i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, for så vidt som den faktisk tilsigtede at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den spanske økonomi, som var forårsaget af covid-19-pandemien. Retten tilføjede endvidere, at kriteriet om støttemodtagernes strategiske og systemiske betydning faktisk afspejlede formålet med den omhandlede støtte.

Retten fastslog for det andet, at den omhandlede ordnings begrænsning til alene ikke-finansielle virksomheder, som havde systemisk og strategisk betydning for den spanske økonomi, og som havde hjemsted og deres vigtigste centre for aktivitet på denne stats område, både var passende og nødvendig for at nå formålet med at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Spaniens økonomi. Ifølge Retten viste såvel ordningens tildelingskriterier som betingelserne for indrømmelsen af denne støtte, der bestod i den spanske stats midlertidige indtræden i de berørte virksomheders kapital, som de efterfølgende restriktioner, der var fastsat ved nævnte ordning i forhold til støttemodtagerne (6), at Spanien havde hensigt om at støtte virksomheder, der var egentligt og varigt forankret i den spanske økonomi. Denne tilgang var sammenhængende med formålet med ordningen, som tilsigtede at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den spanske økonomi med henblik på udvikling af denne økonomi på mellemlang og lang sigt.

Hvad angår støtteordningens forholdsmæssighed fastslog Retten, at Spanien ved fastsættelsen af almengyldige og multisektorielle regler for at være begunstiget, uden sondring mellem den pågældende økonomiske sektor, lovligt kunne støtte sig på tildelingskriterier, der tilsigtede at identificere virksomheder, som havde en såvel systemisk og strategisk betydning for dens økonomi som en vedvarende og stabil forbindelse med denne. Et andet tildelingskriterium, som omfattede virksomheder, der blot drev virksomhed i Spanien som tjenesteydere, ville nemlig ikke kunne sikre det behov for støttemodtagernes stabile og varige forankring i den spanske økonomi, som ligger til grund for den omhandlede støtteordning.

Henset til disse konstateringer bekræftede Retten, at formålet med den omhandlede støtteordning opfyldte kravene til den undtagelse, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og at reglerne for tildeling af støtten ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for at nå dette formål. Den nævnte ordning tilsidesatte således ikke princippet om forbud mod forskelsbehandling og artikel 18, stk. 1, TEUF.

I anden række undersøgte Retten Kommissionens afgørelse i forhold til den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, der er fastsat i henholdsvis artikel 56 TEUF og 49 TEUF. I denne henseende bemærkede Retten, at den frie udveksling af tjenesteydelser ikke som sådan finder anvendelse på transportområdet, der er underlagt en særlig retlig ordning, hvorunder forordning nr. 1008/2008 (7) henhører. Denne forordning har netop til formål, at der inden for lufttransportsektoren fastlægges betingelser for anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Når dette er sagt, havde Ryanair under alle omstændigheder ikke godtgjort, hvorledes udelukkelsen fra adgangen til de rekapitaliseringsforanstaltninger, som var omfattet af den omhandlede ordning, kunne afskrække selskabet fra at etablere sig i Spanien eller at levere tjenesteydelser fra eller til dette land.

I tredje række forkastede Retten anbringendet om, at Kommissionen havde tilsidesat sin forpligtelse til at foretage en afvejning af støttens gunstige virkninger og dens negative indvirkning på samhandelsvilkårene og på opretholdelsen af en ufordrejet konkurrence. I denne henseende bemærkede Retten, at en sådan afvejning i modsætning til, hvad der foreskrives i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, ikke er påkrævet ved artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, og at der under omstændighederne i den foreliggende sag ikke var grundlag for en sådan afvejning, idet resultatet heraf antages at være positivt.

Hvad i fjerde række angår den angiveligt urigtige kvalificering af den omhandlede foranstaltning som »støtteordning« fastslog Retten, at de bestemmelser i spansk ret, som var retsgrundlaget for den omhandlede foranstaltning (8), var almengyldige retsakter, der regulerede alle kendetegn ved den pågældende støtte. Disse bestemmelser muliggjorde faktisk i sig selv, uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger, såvel individuel tildeling af støtte til de virksomheder, der havde ansøgt herom, som en generel og abstrakt definition af støttemodtagerne. Retten fastslog følgelig, at Kommissionen uden at begå en retlig fejl kunne kvalificere den omhandlede støtte som en støtteordning i medfør af artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.

Endelig forkastede Retten anbringenderne om en angivelig tilsidesættelse af begrundelsespligten som ugrundede og fastslog, at det ikke var fornødent at undersøge, om der var sket en tilsidesættelse af de proceduremæssige rettigheder, der udledes af artikel 108, stk. 2, TEUF.

1      For at kunne være begunstiget af den omhandlede støtteordning skal de nævnte virksomheder under alle omstændigheder opfylde de øvrige kumulative tildelingskriterier, der er fastsat ved denne ordning, og således bevise: i) at de er i alvorlige vanskeligheder for at kunne forblive aktive uden midlertidig offentlig støtte; ii) at et tvungent ophør med deres aktiviteter vil have en negativ og betydelig indvirkning på aktiviteten eller beskæftigelsen på nationalt eller regionalt plan; iii) at deres levedygtighed på mellemlang og lang sigt var sikret ved en levedygtighedsplan med angivelse af den måde, hvorpå de kan overvinde vanskelighederne, og med beskrivelse af den foreslåede anvendelse af den offentlige støtte; iv) at de har fremlagt en tidsplan over tilbagebetalingen af fondens statsstøtte; v) at de ikke allerede var kriseramte den 31.12.2019; vi) at de ikke har adgang til en privat finansiering gennem banker eller de finansielle markeder, eller at omkostningerne herved ville hindre deres levedygtighed.

2      Meddelelse C/2020/1863 (EUT 2020, C 91 I, s. 1), ændret den 3.4.2020 (EUT 2020, C 112 I, s. 1), den 13.5.2020 (EUT 2020, C 164, s. 3) og den 29.6.2020 (EUT 2020, C 218, s. 3).

3      Afgørelse C(2020) 5414 final af 31.7.2020 vedrørende statsstøtte SA.57659 (2020/N) – Spanien covid-19 – Rekapitaliseringsfond.

4      I dom af 17.2.2021, Ryanair mod Kommissionen (T-238/20, EU:T:2021:91), foretog Retten en tilsvarende undersøgelse af lovligheden af en støtteordning, som Sverige havde vedtaget for at imødegå følgerne af covid-19-pandemien på det svenske marked for lufttransport (jf. PM 16/21). I dom af 14.4.2021, Ryanair mod Kommissionen (Finnair I; covid-19), (T-388/20, EU:T:2021:196), foretog Retten i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF endvidere en undersøgelse af en individuel støtteforanstaltning, som Finland havde vedtaget i forbindelse med covid-19-pandemien (jf. PM 53/21).

5      I henhold til artikel 1, litra d), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) forstås ved støtteordning »enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«.

6      Der er bl.a. tale om en forpligtelse til gennemsigtighed og indberetning af regnskaberne til de nationale myndigheder om anvendelsen af den omhandlede støtte og om et forbud mod, så længe støtten ikke er delvist eller helt tilbagebetalt, at tage uforholdsmæssigt store risici eller forfølge en aggressiv kommerciel udvidelse, som finansieres af støtten, foretage visse fusioner eller erhvervelser og at udbetale udbytte.

7      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24.9.2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3).

8      Bl.a. Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo (»BOE« núm. 185, de 6 de julio de 2020) og Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de las Empresas Estratégicas (Orden PCM/679/2020, de 23 de julio de 2020, »BOE« núm. 201, de 24 de julio de 2020).