Sag T-525/20

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport
og
Danske Fragtmænd A/S

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Fjerde Udvidede Afdeling) af 13. september 2023

»Statsstøtte – postsektoren og vejgodstransport – klage indgivet af en konkurrent – kapitaltilførsel ydet af en offentlig virksomhed til sit datterselskab – afgørelse, hvorved det ved afslutningen af den foreløbige undersøgelsesfase fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – koncerns moderselskab, som to medlemsstater kontrollerer sammen – koncernens moderselskabs godkendelse af kapitaltilførslen – tilregnelse til staten«

1. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – Kommissionens forpligtelse til at indlede en kontradiktorisk procedure i tilfælde af alvorlige vanskeligheder – alvorlige vanskeligheder – begreb – objektiv karakter – bevisbyrde – omstændigheder, der godtgør, at der foreligger sådanne vanskeligheder – den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse

   (Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 4)

   (jf. præmis 19-23, 70, 96, 106 og 107)

2. Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – støtteforanstaltningen tilregnes automatisk staten – ikke omfattet

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 44 og 45)

3. Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – helhed af omstændigheder, der skal tages i betragtning – kapitaltilførsel ydet af en offentlig virksomhed til sit datterselskab – flertallet af medlemmerne af den offentlige virksomheds bestyrelse udnævnes af de offentlige myndigheder – indicier for tilregnelse, der skal tages i betragtning

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 46-69)

4. Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – helhed af omstændigheder, der skal tages i betragtning – kapitaltilførsel ydet af en offentlig virksomhed til sit datterselskab – dialogen mellem den offentlige virksomhed og de offentlige myndigheder kan vedrøre denne foranstaltning

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 73-76 og 81-85)

5. Retslig procedure – fremlæggelse af beviser – frist – for sen fremlæggelse af beviserne og yderligere beviser – betingelser – beviser, der fremlægges under sagens behandling som svar på argumenter fremført af intervenienten – formaliteten

   (Rettens procesreglement, art. 85, stk. 1)

   (jf. præmis 77-80)

6. Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – helhed af omstændigheder, der skal tages i betragtning – kapitaltilførsel ydet af en offentlig virksomhed til sit datterselskab – offentlig virksomhed, der forfølger formål af almen interesse – indicier for tilregnelse, der skal tages i betragtning

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 87-96)

7. Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – uddybning af et tidligere fremsat anbringende – formaliteten

   (Rettens procesreglement, art. 84, stk. 1)

   (jf. præmis 98-101)

8. Statsstøtte – begreb – støtte ydet af en offentlig virksomhed – statskontrolleret virksomhed – staten tilregnes støtteforanstaltningen – helhed af omstændigheder, der skal tages i betragtning – kapitaltilførsel ydet af en offentlig virksomhed til sit datterselskab – kapitaltilførsel af betydelig størrelse – indicier for tilregnelse, der skal tages i betragtning

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 102-106)

9. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – Kommissionens forpligtelse til at indlede en kontradiktorisk procedure i tilfælde af alvorlige vanskeligheder – omstændigheder, der godtgør, at der foreligger sådanne vanskeligheder – Kommissionens pligt til på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som kan være relevante, og som den ikke er blevet gjort bekendt med – foreligger ikke

   (Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 4, stk. 3 og 4)

   (jf. præmis 115-126)

10. Annullationssøgsmål – dom om annullation – rækkevidde – delvis annullation af en EU-retsakt – betingelse – elementer af den anfægtede retsakt, der kan annulleres, kan udskilles

    (Art. 264 TEUF)

    (jf. præmis 128-131)

Resumé

PostNord Logistics A/S er en vejgodstransportvirksomhed i Danmark, der er helejet af PostNord Group AB. Sidstnævnte er for sin del et datterselskab, der er helejet af PostNord AB, af hvis selskabskapital 40% ejes af Kongeriget Danmark og 60% af Kongeriget Sverige.

I slutningen af 2018 besluttede PostNord Group at foretage en kapitaltilførsel til fordel for PostNord Logistics på 115 mio. danske kroner (DKK) (ca. 15,4 mio. EUR), hvoraf den første rate blev udbetalt den 20. december 2018 (herefter »kapitaltilførslen«). Henset til beløbets størrelse forelagde PostNord Group kapitaltilførslen for PostNords bestyrelse med henblik på forudgående godkendelse.

På denne baggrund indgav ITD ( 1 ), som er en brancheorganisation for danske transport- og logistikvirksomheder, en klage til Europa-Kommissionen og gjorde bl.a. gældende, at kapitaltilførslen udgjorde ulovlig statsstøtte, som var uforenelig med det indre marked.

Kommissionen fandt bl.a., at kapitaltilførslen ikke udgjorde ikke statsstøtte, eftersom den ikke kunne tilregnes den danske og den svenske stat, og den afviste klagen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF ( 2 ).

Som led i et søgsmål anlagt af ITD og et konkurrerende selskab til PostNord Logistics annullerede Retten delvist Kommissionens afgørelse med den begrundelse, at denne institution havde begået en retlig fejl ved ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, selv om der forelå alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen af kapitaltilførslen i lyset af artikel 107 TEUF.

Rettens bemærkninger

Indgivelsen af en klage, hvorved Kommissionen oplyses om en formodet ulovlig støtte, fører til indledning af den foreløbige undersøgelsesfase, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF. Konstaterer Kommissionen efter denne foreløbige undersøgelse, at den pågældende foranstaltning ganske vist er omfattet af artikel 107, stk. 1, TEUF, men ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med det indre marked, vedtager den en afgørelse om ikke at gøre indsigelse. Såfremt der foreligger alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af den pågældende støtteforanstaltnings karakter eller dens forenelighed med det indre marked, skal den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF derimod indledes. I sidstnævnte henseende fremgår det af retspraksis, at den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse i forbindelse med den foreløbige undersøgelsesfase er et indicium for sådanne vanskeligheder.

Henset til disse principper gjorde sagsøgerne i det væsentlige gældende, at Kommissionens konklusion om, at kapitaltilførslen ikke kunne tilregnes den danske og den svenske stat, blev modsagt af omstændighederne i den foreliggende sag, hvilket godtgjorde alvorlige vanskeligheder, som nødvendiggjorde indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.

I denne henseende bemærkede Retten, at selv om kapitaltilførslens tilregnelse til den danske og den svenske stat ganske vist ikke kunne udledes af den omstændighed alene, at PostNord Group, som skulle godkende nævnte kapitaltilførsel, var en offentlig virksomhed, skulle Kommissionen dog også undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde måtte anses for at være impliceret i vedtagelsen af denne foranstaltning.

Idet Retten konstaterede, at Kommissionen havde undersøgt de danske og de svenske myndigheders involvering i kapitaltilførslen ud fra 12 forskellige elementer, fastslog den, at denne undersøgelse og Kommissionens konklusion om den manglende involvering afslørede alvorlige vanskeligheder, der medførte en forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.

Herom fastslog Retten, at sagsøgernes argumenter om, at det forhold, at udnævnelsen af 8 af de 11 medlemmer af PostNords bestyrelse henhørte under den danske og den svenske minister, hvoraf to i øvrigt var højtstående embedsmand, godtgjorde, at PostNord på tidspunktet for kapitaltilførslen havde en begrænset uafhængighedsmargen i forhold til disse medlemsstater. Den omstændighed, at Kommissionen ikke havde taget behørigt hensyn til disse organisatoriske forhold, der kunne udgøre et ikke-ubetydeligt indicium for, at kapitaltilførslen kunne tilregnes den danske og den svenske stat, godtgjorde, at denne institutions undersøgelse var ufuldstændig og utilstrækkelig, og den var følgelig et første indicium for alvorlige vanskeligheder.

Eftersom de organisatoriske forbindelser mellem en offentlig virksomhed og den stat, den ejes af, principielt ikke er tilstrækkelige til at godtgøre, at staten kan tilregnes en foranstaltning, som denne virksomhed har truffet, foretog Retten ligeledes en grundig behandling af andre oplysninger om den danske og den svenske stats involvering, som Kommissionen kunne råde over, og som bekræftede, at denne institutions undersøgelse var ufuldstændig og utilstrækkelig.

I denne henseende bemærkede Retten indledningsvis, at Kommissionen havde undladt at undersøge, om den dialog om en omstrukturering af PostNords danske virksomhed, som fandt sted mellem denne virksomhed og den danske og den svenske stat, kunne vedrøre PostNord Logistics’ virksomhed, selv om ITD havde anført dette forhold i sin klage som et indicium for den rolle med tilsyn og kontrol, som nævnte stater udøvede med den kapitaltilførsel, som PostNord havde godkendt.

Dernæst fremhævede Retten, at PostNord, som hovedsageligt leverede posttjenester på nationalt plan i Danmark og Sverige, og hvis datterselskaber i øvrigt var pålagt postbefordringspligten i disse medlemsstater, forfulgte formål af almen interesse, der henhørte under nævnte staters kompetence. Selv om dette forhold ifølge retspraksis skal godtgøre, at de danske og de svenske myndigheder var særligt opmærksomme på beslutninger truffet af PostNord, undlod Kommissionen at tage hensyn til dette forhold ved sin analyse af, om nævnte medlemsstater kunne tilregnes kapitaltilførslen som godkendt af PostNord.

Endelig fastslog Retten, at Kommissionens vurdering, hvorefter kapitaltilførslens størrelses absolutte værdi ikke kunne rejse mistanke om, at den danske og den svenske stat var impliceret i vedtagelsen af denne foranstaltning, ligeledes viste, at institutionens undersøgelse var ufuldstændig og utilstrækkelig, hvilket gælder så meget desto mere, eftersom et sådant beløb, ca. 15,4 mio. EUR, oversteg loftet for, hvornår koncerninterne kapitaltilførsler krævede PostNords godkendelse, hvilket selskabs bestyrelse var tæt knyttet til disse stater.

Eftersom sagsøgerne havde ført bevis for, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som Kommissionen ikke havde overvundet ved sin undersøgelse af kapitaltilførslen i lyset af artikel 107 TEUF, gav Retten dem medhold i søgsmålet, for så vidt som det var rettet mod den del af den anfægtede afgørelse, hvori Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der foreskrives i artikel 108, stk. 2, TEUF, konkluderede, at kapitaltilførslen ikke kunne tilregnes den danske og den svenske stat, og at den derfor ikke udgjorde statsstøtte.

( 1 ) – ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (herefter »ITD«).

( 2 ) – Kommissionens afgørelse C(2020) 3006 final af 12.5.2020 vedrørende statsstøtte SA.52489 (2018/FC) - Danmark og SA.52658 – Sverige (herefter »den anfægtede afgørelse«).