Sag T-249/20

Abdelkader SABRA

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 16. marts 2022

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler – urigtige skøn – kriteriet om fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien – formodning for tilknytning til det syriske regime – afkræftelse af formodningen«

1. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for de begrundelser, der gør sig gældende over for de berørte personer eller enheder

   [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordninger nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 36-42 og 224)

2. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien – tilknytning til det syriske regime – begreber

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, art. 27, stk. 1, art. 27, stk. 2, litra a), art. 27, stk. 3, art. 28, stk. 1, art. 28, stk. 2, litra a), og art. 28, stk. 3; Rådets forordning nr. 36/2012, som ændret ved forordning 2015/1828, 2020/211 og 2020/716, art. 15, stk. 1, litra a), art. 15, stk. 1a, litra a) og art. 15, stk. 1b]

   (jf. præmis 43 og 128)

3. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse som følge af hans egenskab af førende forretningsmand, der driver virksomhed i Syrien, og hans tilknytning til det syriske regime – offentligt tilgængelige dokumenter – bevisværdi

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelser (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordning nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 46)

4. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Syrien – omfanget af prøvelsen – vurdering af lovligheden ud fra de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen

   [Art. 263 TEUF; Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordning nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 49 og 50)

5. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – annullationssøgsmål anlagt af en fremtrædende forretningsmand, der driver virksomhed i Syrien, og som er omfattet af en afgørelse om indefrysning af midler – fordeling af bevisbyrden – afgørelse baseret på en række indicier – bevisværdi – rækkevidde

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordninger nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 53, 56, 81, 82, 85, 96, 107 og 127)

6. Retslig procedure – bevis – skriftligt bevis– bevisværdi – Unionens retsinstansers bedømmelse – kriterier

   (jf. præmis 63 og 155)

7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – formodning for støtte til det syriske regime for så vidt angår fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien – lovlighed – betingelser – afkræftelig formodning – modbevis – vidneudsagn – rækkevidde

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelser (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordninger nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 130-134, 139-142, 156-162, 164, 165, 170, 171, 182-188)

8. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – annullationssøgsmål anlagt af en person med tilknytning til det syriske regime, og som er omfattet af en afgørelse om indefrysning af midler – fordeling af bevisbyrden – afgørelse baseret på en række indicier – bevisværdi – rækkevidde

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordning nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 189, 196, 201-203, 208, 209)

9. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Syrien – afgørelse 2013/255/FUSP og forordning nr. 36/2012 – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – støtte til det syriske regime og fordele, der er draget af dette – begreb – selvstændigt retligt kriterium – opførelse på listerne på grundlag af en række præcise, konkrete og samstemmende indicier

   [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelser (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordning nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

   (jf. præmis 191 og 192)

10. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Syrien – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – annullationssøgsmål anlagt af en person, der drager fordel af den politik, som det syriske regime fører, og som er omfattet af en afgørelse om indefrysning af midler – fordeling af bevisbyrden – afgørelse baseret på en række indicier – bevisværdi – rækkevidde

    [Rådets afgørelse 2013/255/FUSP, som ændret ved afgørelser (FUSP) 2015/1836, (FUSP) 2020/212 og (FUSP) 2020/719, bilag I; Rådets forordninger nr. 36/2012, 2020/211 og 2020/716, bilag II]

    (jf. præmis 210, 214-216, 221 og 223)

Sammendrag

Sagsøgeren, Abdelkader Sabra, er en forretningsmand med syrisk og libanesisk statsborgerskab, som navnlig har økonomiske interesser inden for søfartssektoren og turistsektoren.

Hans navn var i 2020 blevet opført på listerne over de personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, som Rådet har vedtaget over for Den Syriske Arabiske Republik ( 1 ), og hans navn var fortsat opført på disse lister ( 2 ) med den begrundelse, at han ifølge Rådet var en fremtrædende forretningsmand, der driver virksomhed i Syrien, at han drog fordel af sin tilknytning til det syriske regime til at udvide sine aktiviteter inden for sektoren for fast ejendom, og at han ydede finansiel og økonomisk støtte til regimet i sin egenskab af en større magnat på søfartsområdet og havde en tæt forretningsforbindelse til Rami Makhlouf, der er regimetilhænger og fætter til Bashar Al-Assad, via sin deltagelse i selskabet Cham Holding. Rådet havde også anset Abdelkader Sabra for at være indblandet i hvidvaskning af penge og handelsvirksomhed til støtte for det syriske regime. Denne begrundelse var støttet dels på kriteriet om fremtrædende erhvervsfolk, der driver virksomhed i Syrien, som defineret i artikel 27, stk. 2, litra a), og artikel 28, stk. 2, litra a), i afgørelse 2013/255 ( 3 ), som ændret ved afgørelse 2015/1836, og i artikel 15, stk. 1a, litra a), i forordning nr. 36/2012 ( 4 ), som ændret ved forordning 2015/1828, dels på det kriterium om tilknytning til det syriske regime, der er fastsat i nævnte afgørelses artikel 27, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, samt i nævnte forordnings artikel 15, stk. 1, litra a).

Retten tog sagsøgerens annullationssøgsmål til følge og konstaterede for første gang, at formodningen for en tilknytning mellem fremtrædende erhvervsmænd og ‑kvinder i Syrien og det syriske regime var afkræftet, samtidig med at den vedrørende kriteriet om tilknytning til det syriske regime præciserede den bevisstandard, der kræves for, at det kan fastslås, at en person eller en enhed støtter eller drager fordel af dette regime.

Rettens bemærkninger

Hvad angår for det første den afkræftelige formodning for en tilknytning til det syriske regime, der anvendes på fremtrædende erhvervsmænd og ‑kvinder, der udøver deres virksomhed i Syrien, undersøgte Retten først og fremmest de beviser, som Rådet havde fremlagt med henblik på at bestemme, hvilken tilknytning der fandtes mellem sagsøgerens økonomiske aktivitet og det syriske regime. Den anførte, at de eneste oplysninger, som Rådet havde fremlagt i denne henseende ud over formodningen for en tilknytning til det syriske regime vedrørte dels den omstændighed, at selskabet Phoenicia Tourism Company, der ejes af sagsøgeren, havde indgået en kontrakt med det syriske turistministerium om gennemførelse af et turistprojekt. Dels vedrørte de den omstændighed, at selskabet Cham Holding, der ejes af Rami Makhlouf, og som sagsøgeren havde aktier i, men hvis bestyrelse han godtgjorde, at han var udtrådt af, har tilknytning til det syriske regime. Hvad angår selskabet Phoenicia Tourism Company fastslog Retten, at Rådet med henblik på at påvise tilknytningen til det syriske regime som anført i sjette betragtning til afgørelse 2015/1836 ikke kan påberåbe sig en kontrakt, selv om den er indgået med et syrisk ministerium, hvis omstændighederne omkring indgåelsen af denne kontrakt og gennemførelsen af den ikke er klare. Hvad angår Cham Holding og Rami Makhlouf fastslog Retten, at Rådet ikke havde redegjort for, hvordan sagsøgeren, når han ikke længere havde tilknytning til Cham Holding, havde opretholdt særlige forbindelser til dette selskab, og i bredere forstand til det syriske regime. Retten konkluderede, at Rådet kun havde støttet sig på formodningen for en tilknytning til det syriske regime med henblik på at fastslå en tilknytning mellem sagsøgeren og nævnte regime, og at det derfor tilkom Rådet at vurdere, om de forhold, som sagsøgeren havde anført, kunne afkræfte formodningen for en tilknytning til det syriske regime.

Hvad angår de forskellige erklæringer, som sagsøgeren havde fremsat i denne henseende, påpegede Retten, at de skal bedømmes i lyset af princippet om fri bevisførelse og princippet om fri bevisbedømmelse, således som de er fastsat i retspraksis. Hvad angår de fire vidneudsagn til fordel for sagsøgeren, som denne fremlagde, og som stammede fra tredjepersoner, konstaterede Retten, at de pågældende erklæringer udtrykkeligt var udarbejdet af ophavsmændene og henvendt til Retten til brug i den foreliggende sag, uden at det kan formodes, at disse havde aftalt at gøre dette, og at de alle samstemmende beskrev sagsøgeren som værende åbent kritisk over for det syriske regime og oplyste, at han havde ydet finansiel støtte til humanitære og civile organisationer, der hjælper syriske flygtninge. Retten anerkendte, at de objektive oplysninger i sagsakterne, der understøttede indholdet af nævnte erklæringer, i deres indhold virkede fornuftige og troværdige. Da Rådet i øvrigt ikke havde fremlagt nogen oplysninger, der kunne miskreditere indholdet af nævnte erklæringer, konkluderede Retten, at disse erklæringer beviste, at sagsøgeren havde taget afstand fra det syriske regime og havde finansieret humanitære missioner til støtte for syriske flygtninge.

Da sagsøgeren i øvrigt havde sået tvivl om udsagnet om, at han skulle have tæt tilknytning til forretningsmanden Rami Makhlouf, fastslog Retten, at det var usandsynligt, at sagsøgeren havde tilknytning til det syriske regime, således at det forekom usikkert, om sagsøgeren på grund af de restriktive foranstaltninger, der var truffet over for ham, var foranlediget til at udøve den indflydelse på det syriske regime, der var nødvendig for at øge presset på dette, så det ændrer sin undertrykkelsespolitik. Da en af en sagsøgers muligheder for at afkræfte formodningen for en tilknytning til det syriske regime er at fremlægge en række indicier for, at han ikke har indflydelse på det syriske regime, konstaterede Retten, at sagsøgeren havde afkræftet nævnte formodning, og at den første begrundelse for opførelsen af sagsøgerens navn, der hang sammen med hans status som en »fremtrædende« forretningsmand, der driver virksomhed i Syrien, således ikke var tilstrækkeligt godtgjort.

Hvad angår for det andet den anden begrundelse for opførelse vedrørende tilknytningen til det syriske regime præciserede Retten, at Rådet med henblik på at underbygge nævnte begrundelse i tilstrækkelig grad skal godtgøre, at det er på grund af tilknytningen til det syriske regime, at sagsøgeren har opnået kontrakten med det syriske turistministerium. Det kan således ikke accepteres, at alene den omstændighed, at sagsøgeren har vundet et udbud, selv om det resulterede i indgåelsen af en kontrakt med et ministerium under det syriske regime, alene er tilstrækkelig til at konkludere, at der findes en tilknytning, der gør det muligt for den berørte person at drage fordel af dette regime, som omhandlet i artikel 27, stk. 1, og artikel 28, stk. 1, i afgørelse 2013/255, som ændret ved afgørelse 2015/1836. Retten konkluderede, at Rådet ikke i tilstrækkelig grad havde godtgjort, at sagsøgeren havde draget fordel af sin tilknytning til det syriske regime til at opnå nævnte kontrakt og således at udvide sine aktiviteter til turistsektoren.

Den annullerede derfor de anfægtede retsakter, for så vidt som de angik sagsøgeren.

( 1 ) – Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2020/212 af 17.2.2020 om gennemførelse af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2020, L 43 I, s. 6) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2020/211 af 17.2.2020 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2020, L 43 I, s. 1).

( 2 ) – Rådets afgørelse (FUSP) 2020/719 af 28.5.2020 om ændring af afgørelse 2013/255/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2020, L 168, s. 66) og Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2020/716 af 28.5.2020 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 36/2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien (EUT 2020, L 168, s. 1).

( 3 ) – Rådets afgørelse 2013/255/FUSP af 31.5.2013 om restriktive foranstaltninger over for Syrien (EUT 2013, L 147, s. 14), som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2015/1836 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 75).

( 4 ) – Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18.1.2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT 2012, L 16, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EU) 2015/1828 af 12.10.2015 (EUT 2015, L 266, s. 1).