Sag C-453/20

CityRail a.s.

mod

Správa železnic, státní organizace

(anmodning om præjudiciel afgørelse
indgivet af Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 3. maj 2022

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 267 TEUF – begrebet »ret« – strukturelle og funktionelle kriterier – udøvelse af judicielle eller administrative funktioner – direktiv 2012/34/EU – artikel 55 og 56 – et enkelt nationalt tilsynsorgan for jernbanesektoren – uafhængig branchekontrolmyndighed – beføjelse til at handle ex officio – sanktionsbeføjelse – afgørelser, der kan gøres til genstand for domstolsprøvelse – afvisning af anmodningen om præjudiciel afgørelse«

Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF – begreb – fastlæggelse af strukturelle og funktionelle kriterier – Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (myndighed med ansvar for adgang til transportinfrastruktur, Den Tjekkiske Republik) – organ, som udøver funktioner, der ikke er judicielle, men administrative – ikke omfattet

(Art. 267 TEUF)

(jf. præmis 41-50, 53, 60-63, 67, 69 og 71 samt domskonkl.)

Resumé

Správa železnic, der er et offentligt organ oprettet ved lov, har til opgave at forvalte et jernbanenet og de tilhørende servicefaciliteter i Den Tjekkiske Republik. Det har udarbejdet og offentliggjort en netvejledning som omhandlet i direktiv 2012/34 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde ( 1 ), hvori navnlig redegøres for betingelserne for adgang til visse anlæg fra den 1. april 2020.

CityRail, som er en jernbanevirksomhed, anfægtede på grundlag af jernbaneloven ( 2 ) disse betingelser for myndigheden med ansvar for adgang til transportinfrastruktur (herefter »myndigheden«) ( 3 ) i dens egenskab af nationalt tilsynsorgan for jernbanesektoren med den begrundelse, at de var i strid med reglerne i direktiv 2012/34.

Da myndigheden var i tvivl om, hvorvidt disse betingelser var i overensstemmelse med direktiv 2012/34, og om betingelserne i de nationale bestemmelser, der fandt anvendelse i hovedsagen, var i overensstemmelse med samme direktiv, besluttede den at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse.

Domstolen, der var sat i Store Afdeling, afviste den anmodning om præjudiciel afgørelse, som myndigheden havde indgivet, med den begrundelse, at den inden for rammerne af tvisten i hovedsagen udøvede funktioner, der ikke var judicielle, men administrative. Følgelig kunne myndigheden ikke anses for at have karakter af en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

Domstolens bemærkninger

Domstolen indledte med at henvise til sin faste praksis på området ( 4 ), hvorefter den ved bedømmelsen af, om det pågældende organ, der forelægger en sag, er en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af EU-retten – tager en hel række forhold i betragtning, herunder bl.a., om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling og træffer afgørelse på grundlag af retsregler, samt om det er uafhængigt. Endvidere kan de nationale retter kun forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og de skal træffe afgørelse i en sag, der skal afsluttes med en retsafgørelse ( 5 ).

Om et organ har ret til at forelægge spørgsmål for Domstolen, fastlægges således på grundlag af såvel strukturelle som funktionelle kriterier. Et nationalt organ kan således være en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, når det udøver judicielle funktioner, hvorimod dette ikke er tilfældet, når det udøver andre funktioner, bl.a. af administrativ karakter. Det følger ifølge Domstolen heraf, at for at afgøre, om et nationalt organ, som ifølge lovgivningen er tillagt forskellige funktioner, må kvalificeres som en »ret« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF, er det nødvendigt at undersøge den særlige karakter af de funktioner, det udøver, i den specielle lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori det forelægger spørgsmål for Domstolen ( 6 ).

Domstolen fremhævede, at denne undersøgelse har en særlig betydning, når der er tale om administrative myndigheder, hvis uafhængighed er en direkte følge af de krav, der følger af EU-retten, som tillægger dem kompetence til sektorkontrol og markedsovervågning. Selv om disse myndigheder kan opfylde de kriterier, der er opregnet ovenfor, og som følger af Vaassen-Göbbels-dommen, er de aktiviteter, der består i sektorkontrol og markedsovervågning, hovedsageligt af administrativ karakter, for så vidt som de indebærer udøvelse af kompetencer, som er forskellige fra de kompetencer, som retsinstanser tillægges.

I Westbahn Management-dommen ( 7 ), som myndigheden havde påberåbt sig, undersøgte Domstolen, der var forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse af Schienen-Control Kommission (den østrigske jernbanekontrolkommission), kun de kriterier, der følger af Vaassen-Göbbels-dommen, og undlod således at undersøge, om dette organ inden for rammerne af den procedure, der gav anledning til denne anmodning, udøvede funktioner af judiciel karakter.

Domstolen præciserede i denne henseende, at det pågældendes organs beføjelse til at indlede procedurer ex officio og beføjelsen til, ligeledes ex officio, at pålægge sanktioner på de områder, der henhører under dets kompetence, udgør indicier for, at nævnte organ ikke udøver judicielle funktioner, men administrative funktioner. Desuden er spørgsmålet om, hvorvidt den procedure, der har givet anledning til en anmodning om præjudiciel afgørelse, er blevet indledt på initiativ af en berørt person, ikke af afgørende betydning, når denne procedure kunne være blevet indledt ex officio. Domstolen præciserede endvidere, at et organs rolle og plads i den nationale retsorden ligeledes er relevant for vurderingen af karakteren af dets funktioner.

I det foreliggende tilfælde foretog Domstolen indledningsvis i det væsentlige en undersøgelse af karakteren af et tilsynsorgan, såsom myndigheden, og dettes funktion i det forvaltnings- og tilsynssystem i forbindelse med jernbaneaktiviteter, der er indført ved direktiv 2012/34 ( 8 ).

Det følger således af de relevante bestemmelser i direktiv 2012/34 ( 9 ), at en effektiv forvaltning og en rimelig og ikke-diskriminerende anvendelse af jernbaneinfrastrukturen, som er fastsat i dette direktiv, kræver, at der oprettes en myndighed, som både har til opgave på eget initiativ at føre tilsyn med aktørerne i jernbanesektorens anvendelse af de i direktivet fastsatte regler og at optræde som klageinstans. Denne kumulation af funktioner indebærer, at når et tilsynsorgan ( 10 ) får forelagt en klage, berører denne omstændighed ikke organets kompetence til, om fornødent ex officio, at træffe passende foranstaltninger med henblik på at afhjælpe enhver overtrædelse af de gældende bestemmelser og, hvis det finder det nødvendigt, at håndhæve sine afgørelser med sanktioner, hvilket bekræfter den administrative art af dets funktioner. Desuden bestemmer direktiv 2012/34 ( 11 ), at medlemsstaterne skal sikre, at afgørelser truffet af tilsynsorganet kan prøves ved en domstol, hvilket er et yderligere indicium for den administrative karakter af sådanne afgørelser.

I lyset af ovenstående betragtninger undersøgte Domstolen derefter, om et tilsynsorgan, såsom myndigheden, på trods af den administrative karakter, som det i princippet har, i den specifikke sammenhæng med de funktioner, som det udøver inden for rammerne af hovedsagen, skal anses for en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF.

Med henblik herpå bemærkede Domstolen, at myndighedens beføjelse til, ligeledes ex officio, at indlede den sag, der havde givet anledning til den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, ligesom dens beføjelse til på eget initiativ at forfølge uregelmæssigheder, som afdækkes under denne procedure, imidlertid er særligt relevante indicier, der kunne støtte konstateringen af, at dette organ i hovedsagen ikke udøver judicielle, men administrative funktioner.

Det fremgik af de oplysninger, som myndigheden havde fremlagt, at dens afgørelser kan gøres til genstand for domstolsprøvelse. Når forvaltningsdomstolene i overensstemmelse med de regler om kompetencefordeling, der fremgår af de civile og de administrative retsplejeregler, har kompetence til at behandle en sag anlagt til prøvelse af en afgørelse truffet af myndigheden, har sidstnævnte status som sagsøgt. Det fremgår i øvrigt af den civile retsplejelov ( 12 ), at myndigheden for de civile domstole, som ifølge myndigheden bl.a. har kompetence til at påkende søgsmål til prøvelse af afgørelser, der træffes inden for rammerne af den procedure, der er omhandlet i jernbanelovens § 34e, som det var tilfældet i den foreliggende sag, har ret til at afgive indlæg uden at være part i sagen. En sådan deltagelse fra myndighedens side i en retssag, hvor dens egen afgørelse anfægtes, udgør et indicium for, at myndigheden, da den vedtog nævnte afgørelse, ikke var udenforstående i forhold til de interesser, som stod over for hinanden, og således ikke udøvede judicielle funktioner.

På baggrund af disse forhold fastslog Domstolen, at myndigheden inden for rammerne af tvisten i hovedsagen ikke udøvede funktioner af judiciel karakter, men af administrativ karakter. Den kunne dermed ikke anses for en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, hvorfor den anmodning om præjudiciel afgørelse, som myndigheden havde indgivet, skulle afvises.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34 af 21.11.2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT 2012, L 343, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2370 af 14.12.2016 (EUT 2016, L 352, s. 1, herefter »direktiv 2012/34«), artikel 3, nr. 26).

( 2 ) – § 34e i lov nr. 266/1994 om jernbaner.

( 3 ) – I Den Tjekkiske Republik er Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (myndigheden med ansvar for adgang til transportinfrastruktur) en del af statsadministrationens centrale myndigheder. Den blev oprettet ved lov nr. 320/2016 om myndigheden med ansvar for adgang til transportinfrastruktur.

( 4 ) – Jf. i denne retning dom af 30.6.1966, Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39, s. 395, herefter »Vaassen-Göbbels-dommen«).

( 5 ) – Kendelse af 26.11.1999, ANAS (C-192/98, EU:C:1999:589, præmis 21), og dom af 31.1.2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, præmis 39).

( 6 ) – Kendelse af 26.11.1999, ANAS (C-192/98, EU:C:1999:589, præmis 22 og 23), og dom af 31.1.2013, Belov (C-394/11, EU:C:2013:48, præmis 40 og 41).

( 7 ) – Dom af 22.11.2012, Westbahn Management (C-136/11, EU:C:2012:740).

( 8 ) – Artikel 55 og 56 i direktiv 2012/34 foreskriver således, at der i alle medlemsstater skal findes nationale tilsynsorganer for jernbanesektoren, fastsætter kriterierne for deres organisation og fastlægger de kompetencer, som disse organer skal tillægges.

( 9 ) – Artikel 55 og 56 i direktiv 2012/34, sammenholdt med 76. betragtning til direktivet.

( 10 ) – Oprettet i henhold til artikel 55 i direktiv 2012/34.

( 11 ) – Artikel 56, stk. 10, i direktiv 2012/34.

( 12 ) – Artikel 250c, stk. 2, i den civile retsplejelov.