Forenede sager T-684/19 og T-704/19

Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH)

og

FGSZ Földgázszállító Zrt.

mod

Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder

Rettens dom (Anden Udvidede Afdeling) af 16. marts 2022

»Energi – forordning (EU) 2017/459 – netregel vedtaget af Kommissionen, som omfatter en »proces for ny kapacitet« – afgørelse fra ACER om godkendelse af gennemførelsen af et projekt for ny kapacitet – ulovlighedsindsigelse – Kommissionens manglende kompetence – artikel 6, stk. 11, artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 6, i forordning (EF) nr. 715/2009«

1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – afgørelse truffet af agenturet for samarbejde mellem energireguleringsmyndigheder (ACER) om godkendelse af gennemførelsen af et projekt for ny kapacitet på et net for transport af naturgas – retsakt om oprettelse af ACER, der fastsætter nationale retsmidler mod ACER’s afgørelse – annullationssøgsmål indledt til prøvelse af ACER’s afgørelse, uden at de nationale retsmidler er udtømt – afvisning

   (Art. 263, stk. 5, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/942, 34. betragtning og art. 28 og 29)

   (jf. præmis 29-32, 35-39, 41 og 42)

2. Institutionernes retsakter – tidsmæssig anvendelse – regler om proceduren – materielle bestemmelser – sondring

   (jf. præmis 33)

3. Annullationssøgsmål – søgsmål rettet mod en afgørelse fra klagenævnet ved agenturet for samarbejde mellem energireguleringsmyndigheder (ACER) – retsakt om oprettelse af ACER, der udelukker muligheden for at gøre anbringender, som ikke er blevet fremført for klagenævnet, gældende for Retten – ulovlighedsindsigelse fremsat for første gang i forbindelse med søgsmålet – antagelse til realitetsbehandling

   (Art. 263 TEUF og art. 277 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2019/942, art. 29)

   (jf. præmis 47-51)

4. Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – anfægtelige retsakter – forordning, der ikke er blevet anfægtet på grundlag af art. 263 TEUF – ulovlighedsindsigelse fremsat af en national myndighed, der ikke har åbenbar kompetence til at anlægge et annullationssøgsmål – antagelse til realitetsbehandling

   (Art. 263, stk. 4, TEUF og art. 277 TEUF; Kommissionens forordning 2017/459)

   (jf. præmis 54 og 55)

5. Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – anfægtelige retsakter – generel retsakt, der er hjemmel for den anfægtede afgørelse – kravet om en retlig forbindelse mellem den anfægtede retsakt og den omtvistede generelle retsakt

   (Art. 277 TEUF)

   (jf. præmis 58)

6. Tilnærmelse af lovgivningerne – harmoniseringsforanstaltninger – fælles regler for det indre marked for naturgas – forordning nr. 715/2009 – betingelser for adgang til naturgastransmissionsnet – Kommissionens beføjelse til at fastsætte netregler på visse områder – rækkevidde – netregel vedtaget af Kommissionen, som omfatter en proces for ny kapacitet – ulovlighed

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 715/2009, art. 6, stk. 11, første afsnit, og art. 8, stk. 6; Kommissionens forordning 2017/459, art. 22-31; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73)

   (jf. præmis 66-74, 95-97, 100, 102-105, 109, 110, 114, 119, 123-126, 128, 134 og 135)

7. Tilnærmelse af lovgivningerne – harmoniseringsforanstaltninger – fælles regler for det indre marked for naturgas – forordning nr. 715/2009 – betingelser for adgang til naturgastransmissionsnet – fastsættelse af netregler – Kommissionens forordning om fastsættelse af en netregel om kapacitetstildelingsmekanismer i gastransmissionssystemer – gennemførelse af en proces for ny kapacitet – foranstaltning, der skal sikre et velfungerende indre marked for gas – retsgrundlag – artikel 114 TEUF

   (Art. 114 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 715/2009, art. 1; Kommissionens forordning 2017/459, art. 22-31)

   (jf. præmis 83-88)

8. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – Kommissionens beføjelse til at vedtage delegerede retsakter – forpligtelse til ikke at ændre væsentlige bestemmelser i den grundlæggende retsakt – grundforordning, der giver Kommissionen beføjelse til at vedtage netregler på visse områder – netregel, der omfatter regler vedrørende et område, der ikke er omfattet af grundforordningen – ulovlighed – ændring vedrørende en væsentlig bestemmelse i grundforordningen

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 715/2009, art. 6, stk. 11, andet afsnit, art. 7, stk. 3, og art. 8, stk. 6, litra g); Kommissionens forordning 2017/459, art. 22-31; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73)

   (jf. præmis 137-141)

Resumé

I 2015 igangsatte FGSZ Földgázszállító Zrt., der er operatør af det ungarske gastransmissionsnet (herefter »FGSZ«), og dennes bulgarske, rumænske og østrigske modparter et regionalt samarbejdsprojekt med henblik på at øge energiuafhængigheden ved at indføre naturgas fra Sortehavet. Dette projekt indebar en forøgelse af ny kapacitet på to sammenkoblingspunkter, herunder det, der fandtes mellem Ungarn og Østrig (herefter »HUAT-projektet«). FGSZ og dennes østrigske modpart, Gas Connect Austria GmbH (herefter »GCA«), offentliggjorde i denne forbindelse en fælles evalueringsrapport i overensstemmelse med forordning 2017/459 om fastsættelse af en netregel om kapacitetstildelingsmekanismer i gastransmissionssystemer ( 1 ).

I henhold til samme forordning ( 2 ) fremlagde FGSZ formelt forslaget til HUAT-projektet for den ungarske reguleringsmyndighed for energi og offentlige tjenester, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (MEKH), idet denne operatør fremhævede, at den ikke støttede gennemførelsen af dette projekt. GCA fremlagde for sit vedkommende forslaget for den østrigske reguleringsmyndighed for elektricitets- og naturgassektoren, Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (E-Control).

E-Control godkendte forslaget til HUAT-projektet, mens MEKH afslog forslaget. Da de nationale reguleringsmyndigheder ikke var nået til enighed, vedtog Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER) for sit vedkommende en afgørelse om godkendelse af forslaget til HUAT-projektet (herefter »den oprindelige afgørelse«)

MEKH og FGSZ indgav begge en klage over den oprindelige afgørelse til ACER’s klagenævn. Da klagerne var blevet afslået af klagenævnet, anlagde MEKH (sag T-684/19) og FGSZ (sag T-704/19) to søgsmål ved Retten med påstand om annullation af denne afgørelse om afslag, idet MEKH ligeledes nedlagde påstand om annullation af den oprindelige afgørelse. Til støtte for søgsmålet fremsatte MEKH bl.a. en ulovlighedsindsigelse mod kapitel V i forordning 2017/459.

I sin dom fastslog Rettens Anden Udvidede Afdeling, at MEKH’s annullationssøgsmål ikke kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som det var rettet mod den oprindelige afgørelse, men tog MEKH’s ulovlighedsindsigelse til følge og annullerede følgelig ACER’s klagenævns afgørelse om afslag.

Rettens bemærkninger

Indledningsvis fastslog Retten, at MEKH’s annullationssøgsmål ikke kunne antages til realitetsbehandling, for så vidt som det er rettet mod den oprindelige afgørelse. I denne henseende bemærkede den, at spørgsmålet om, hvorvidt et annullationssøgsmål, der er anlagt af fysiske eller juridiske personer med henblik på prøvelse af ACER’s retsakter, som skal have retsvirkninger for dem, kan antages til realitetsbehandling, skal undersøges i lyset af de særlige vilkår, der er fastsat i den retsakt, hvorved dette agentur blev oprettet, dvs. forordning 2019/942 ( 3 ). I overensstemmelse med den nævnte forordning er det imidlertid kun ACER’s klagenævns afgørelse, der kan være genstand for et annullationssøgsmål for Retten ( 4 ).

Til trods for det forhold, at MEKH ikke havde fremsat en ulovlighedsindsigelse mod kapitel V i forordning 2017/459 for ACER’s klagenævn, kunne denne ulovlighedsindsigelse, som MEKH havde gjort gældende for Retten, derimod antages til realitetsbehandling. Eftersom det alene er Unionens retsinstanser, der har beføjelse til at fastslå, at en almengyldig retsakt er ulovlig ( 5 ), havde MEKH nemlig ret til at fremsætte denne indsigelse for første gang for Retten med henblik på at anfægte gyldigheden af ACER’s klagenævns afgørelse om afslag.

Hvad angår spørgsmålet, om denne ulovlighedsindsigelse kunne tages til følge, bemærkede Retten først, at forordning 2017/459, som indfører en netregel om kapacitetstildelingsmekanismer i gastransmissionssystemer, i sit kapitel V indfører en proces for ny kapacitet, hvormed transmissionssystemoperatører kan pålægges en forpligtelse til at foretage de nødvendige investeringer til etablering af ny kapacitet på nettet. Det fremgår nemlig af selve ordlyden af nævnte kapitel V ( 6 ), at der igangsættes et nyt kapacitetsprojekt, når de deri fastsatte forskellige betingelser er opfyldt, hvilket indebærer, at transmissionssystemoperatørerne er forpligtede til at foretage de nødvendige investeringer med henblik herpå.

Dernæst undersøgte Retten, om Kommissionen ved at udarbejde en netregel, der foreskriver en sådan proces for etablering af ny kapacitet, havde overskredet grænserne for den beføjelse, der er tildelt ved grundforordningen, dvs. forordning nr. 715/2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnettet ( 7 ).

Henset til den omstændighed, at Kommissionen i henhold til den nævnte grundforordning kun har beføjelse til at vedtage netregler på visse udtømmende opregnede områder og på betingelse af, at det europæiske net af transmissionssystemoperatører for gas (herefter »ENTSO«) endnu ikke har udarbejdet en sådan regel på det pågældende område ( 8 ), efterprøvede Retten for det første, om kapitel V i forordning 2017/459 kan henføres til et af de omhandlede områder.

Det følger i denne henseende af en ordlydsfortolkning af grundforordningen, at de dér opregnede områder ikke kan omfatte spørgsmålet om etablering af ny kapacitet på nettet. En kontekstuel fortolkning af den nævnte forordning afslører ligeledes en sondring mellem på den ene side de områder, på hvilke ENTSO har kompetence til at udarbejde netregler, og på den anden side rammerne for de investeringer, der er nødvendige for at etablere ny kapacitet på nettet, for hvilken ENTSO koordinerer medlemsstaternes udøvelse af deres egen kompetence. Retten bemærkede endvidere, at det er i henhold til direktiv 2009/73 om fælles regler for det indre marked for naturgas, ( 9 ) at transmissionssystemoperatørerne i givet fald er underlagt en forpligtelse til at afsætte de investeringer, der er nødvendige for at etablere en sådan ny kapacitet. Inden for disse rammer tilkommer det medlemsstaterne at sikre overholdelsen af denne forpligtelse, uden at ENTSO eller Kommissionen tillægges en normativ kompetence i denne henseende. Endelig gør ingen af begrundelserne for grundforordningen det muligt at påvise et formål, der består i at give ENTSO, og som følge deraf Kommissionen, beføjelse til at udarbejde en netregel, der udstrækker sig til spørgsmålet om investeringer, som er nødvendige for etableringen af ny kapacitet.

Eftersom kapitel V i forordning 2017/459 ikke kan henføres til et af de områder, der udtømmende er opregnet i grundforordningen, undersøgte Retten for det andet, om Kommissionen havde beføjelse til at vedtage regler om processen vedrørende ny kapacitet i henhold til andre bestemmelser i den nævnte grundforordning, som bemyndiger Kommissionen til at ændre ikke-væsentlige bestemmelser i forbindelse med vedtagelsen af en netregel ( 10 ).

I henhold til fast retspraksis er væsentlige bestemmelser i en grundlæggende retsforskrift dem, hvis vedtagelse kræver et politisk valg, som det hører under EU-lovgivers egen kompetence at træffe. I det foreliggende tilfælde havde EU-lovgiver foretaget det politiske valg at overlade gennemførelsen af reglerne om etablering af ny kapacitet til medlemsstaterne alene, idet den beføjelse, der er tillagt ENTSO og, i forlængelse heraf, Kommissionen på området for regler om kapacitetstildeling ( 11 ), kun vedrører eksisterende kapacitet på nettet. Det følger heraf, at den ændring, der er foretaget ved kapitel V, som består i at udvide denne beføjelse til at omfatte etablering af ny kapacitet, vedrører en væsentlig bestemmelse i grundforordningen.

Da Retten således konkluderede, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at indføre en proces for ny kapacitet, tog den ulovlighedsindsigelsen til følge og erklærede kapitel V i forordning 2017/459 uanvendeligt. Da ACER’s klagenævns afgørelse om afslag anvendte det nævnte kapitel, tog Retten desuden annullationssøgsmålene til følge, for så vidt som de var rettet mod denne afgørelse, ved at annullere denne afgørelse med virkning erga omnes.

( 1 ) – Artikel 26 i Kommissionens forordning (EU) 2017/459 af 16.3.2017 om fastsættelse af en netregel om kapacitetstildelingsmekanismer i gastransmissionssystemer og ophævelse af forordning (EU) nr. 984/2013 (EUT 2017, L 72, s. 1).

( 2 ) – Artikel 28, stk. 1, i forordning 2017/459.

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/942 af 5.6.2019 om oprettelse af Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (omarbejdning) (EUT 2019, L 158, s. 22).

( 4 ) – 34. betragtning til og artikel 28 og 29 i forordning 2019/942.

( 5 ) – Artikel 277 TEUF.

( 6 ) – Artikel 22, stk. 3, i forordning 2017/459.

( 7 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 715/2009 af 13.7.2009 om betingelserne for adgang til naturgastransmissionsnet og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1775/2005 (EUT 2009, L 211, s. 36) (herefter »grundforordningen«).

( 8 ) – Grundforordningens artikel 6.

( 9 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).

( 10 ) – Grundforordningens artikel 6, stk. 11, andet afsnit, og artikel 7, stk. 3.

( 11 ) – Grundforordningens artikel 8, stk. 6, litra g).