Sag T-370/19

Kongeriget Spanien

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Niende Afdeling) af 23. september 2020

»Eksterne forbindelser – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – forordning (EU) 2018/1971 – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation – artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 – de regulerende myndigheder i tredjelandes deltagelse i denne sammenslutning – den regulerende myndighed i Kosovos deltagelse – begrebet tredjelande – retlig fejl«

1. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation – de regulerende myndigheder i tredjelandes deltagelse i denne sammenslutning – tredjeland – begreb – enheder, der er underlagt folkeretten, og som kan have rettigheder og forpligtelser – Kosovo – omfattet

   (Art. 212 TEUF og art. 216-218 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 2018/1971, art. 35, stk. 2)

   (jf. præmis 28-30, 35 og 36)

2. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation – de regulerende myndigheder i tredjelandes deltagelse i denne sammenslutning – »aftale med Unionen herom« – begreb – aftale indgået mellem Unionen og et andet folkeretssubjekt – aftale, der indeholder bestemmelser, der tjener som grundlag for samarbejdet mellem Unionen og det pågældende tredjeland inden for elektronisk kommunikation – stabiliserings- og associeringsaftale mellem Unionen og Kosovo – omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2; stabiliserings- og associeringsaftalen mellem Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side, art. 111)

   (jf. præmis 46-48, 53 og 54)

3. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation – de regulerende myndigheder i tredjelandes deltagelse i denne sammenslutning – samarbejdsordninger, der finder anvendelse på den nævnte deltagelse – procedure til fastlæggelse – krav om overensstemmelse med bestemmelserne i aftaler indgået med Unionen om deltagelse – Kommissionens kompetence til ensidigt at fastsætte sådanne samarbejdsordninger

   (Art. 17 TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 2018/1971, art. 35, stk. 2, andet afsnit)

   (jf. præmis 70, 72, 76, 77, 79, 81 og 82)

Resumé

I dommen i sagen Spanien mod Kommissionen (sag T-370/19), afsagt den 23. september 2020, frifandt Retten Kommissionen i et søgsmål anlagt af Kongeriget Spanien (herefter »sagsøgeren«) i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse, hvorved Kommissionen fastslog, at den nationale regulerende myndighed i Kosovo kunne deltage i organerne i Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og BEREC-kontoret (herefter »den anfægtede afgørelse«) ( 1 ).

BEREC, der blev oprettet ved forordning nr. 1211/2009 ( 2 ), har til opgave at bidrage til at udvikle og forbedre det indre marked for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og at forbedre dets funktion. I henhold til denne forordning skulle BEREC udføre sine opgaver uafhængigt i samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder og Europa-Kommissionen. Denne forordning blev ophævet ved forordning nr. 2018/1971 ( 3 ), som i artikel 35 fastsætter de nærmere bestemmelser for BEREC’s samarbejde med Unionens organer, tredjelande og internationale organisationer. Fra 2001 til 2015 undertegnede Unionen stabiliserings- og associeringsaftaler (herefter »ASA«) med landene på det vestlige Balkan, som indeholder specifikke bestemmelser om samarbejde inden for elektronisk kommunikation. Dette er bl.a. tilfældet for så vidt angår stabiliserings- og associeringsaftalen mellem Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side (herefter »ASA Kosovo«) ( 4 ). Den 18. marts 2019 vedtog Kommissionen seks afgørelser, heriblandt den anfægtede afgørelse, om de nationale tilsynsmyndigheder i de seks lande på Vestbalkans deltagelse i BEREC. Disse afgørelser blev bl.a. truffet på grundlag af artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 2018/1971.

Hvad angår Kommissionens overholdelse af samme bestemmelse bemærkede Retten for det første, at for så vidt som Kosovo, der ikke er en suveræn stat med en organisation af statslig karakter, ifølge sagsøgeren ikke er et »tredjeland«, er begrebet »tredjelande« hverken defineret i forordning 2018/1971 eller i de relevante EU-retlige bestemmelser. Retten bemærkede ligeledes, at EUF-traktaten for sit vedkommende anvender såvel udtrykkene »tredjelande« – navnlig i adskillige bestemmelser, der omhandler spørgsmål inden for de eksterne forbindelser – som »tredjestater«. Ifølge Retten har EUF-traktatens bestemmelser om »tredjelande« således til formål at åbne mulighed for at indgå internationale aftaler med »andre enheder end stater«, herunder territoriale enheder, der er omfattet af det fleksible begreb »lande«. Retten fandt i denne forbindelse, at begrebet »tredjelande« som omhandlet i EUF-traktaten med henblik på at udpege enheder, der er underlagt folkeretten, og som kan have rettigheder og forpligtelser, ikke kan have en anden betydning, når samme begreb optræder i en afledt retsakt som forordning 2018/1971. Retten konkluderede, at begrebet »tredjelande« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, ikke kan sidestilles med begrebet »tredjestater«, men har en bredere rækkevidde, der går ud over suveræne stater alene. Kosovo kan således være omfattet af begrebet »tredjeland«, uden at dette berører Unionens eller dens medlemsstaters standpunkt for så vidt angår Kosovos status som uafhængig stat.

Sagsøgeren gjorde endvidere gældende, at Kommissionen havde tilsidesat den samme bestemmelse, for så vidt som der ifølge sagsøgeren ikke forelå en »aftale« som omhandlet i denne bestemmelse med henblik på Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC. Sagsøgeren var navnlig af den opfattelse, at ASA Kosovo ikke udgjorde en sådan aftale om deltagelse i BEREC. Retten bemærkede herom, at artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 gjorde de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelandes deltagelse i organerne i BEREC afhængig af to betingelser – dels at der skal foreligge en »aftale« mellem det pågældende tredjeland og Unionen, dels at denne aftale er indgået »herom«. Efter at have konstateret, at den første af disse betingelser var opfyldt, idet ASA Kosovo uden tvivl kunne udgøre en sådan aftale som en international aftale indgået mellem to folkeretssubjekter, analyserede Retten udtrykket »herom«. Retten henviste i denne forbindelse til, at det fremgik af dette udtryk, at de pågældende aftaler skulle indeholde bestemmelser, der tjener som grundlag for samarbejdet mellem Unionen og det pågældende tredjeland på det omhandlede område – dvs. inden for elektronisk kommunikation. I det foreliggende tilfælde fandt Retten, at ASA Kosovos artikel 111, idet den udtrykkeligt henviste til at »styrke« samarbejdet mellem Unionen og Kosovo, fastsatte et sådant tæt samarbejde på flere måder. Retten præciserede navnlig, at det bl.a. er deltagelse med begrænsede rettigheder som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 2018/1971, der svarer til det tætte samarbejde, der er omhandlet i den nævnte artikel 111 i ASA Kosovo, uden dog at kunne sidestilles med en »integration« af Kosovos nationale tilsynsmyndighed i BEREC’s struktur. Retten konkluderede, at ASA Kosovos artikel 111 udgør en aftale »herom« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971.

Endelig gjorde sagsøgeren i det væsentlige gældende, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 35, stk. 2, i forordning nr. 2018/1971, for så vidt som Kommissionen i den anfægtede afgørelse ensidigt havde fastsat »samarbejdsordninger«, som omhandlet i denne bestemmelse, med henblik på den nationale tilsynsmyndighed i Kosovos deltagelse i organerne BEREC. Sagsøgeren anførte for det første, at disse bindende samarbejdsordninger skulle udarbejdes i selve aftalerne om deltagelse i BEREC, og for det andet, at Kommissionen ved at vedtage den anfægtede afgørelse havde handlet uden noget retsgrundlag. Retten bemærkede for det første, at henvisningen til udtrykket »relevante bestemmelser [i aftalerne]« i denne bestemmelse, ledsaget af udtrykket »i henhold til«, har til formål at angive, at vedtagelsen af »samarbejdsordninger« skal ske »i overensstemmelse med« bestemmelserne i disse aftaler om deltagelse. Retten fastslog således, at det ikke er juridisk nødvendigt at kræve, at en national tilsynsmyndighed i et tredjelands »adgang til deltagelse« er underlagt et krav om en særlig tilladelse udstedt inden for rammerne af en international aftale. Hvad for det andet angik Kommissionens beføjelser bemærkede Retten, at eftersom hverken forordning nr. 2018/1971 eller nogen anden EU-lovgivning udtrykkeligt har tillagt BEREC-kontoret eller et andet organ kompetence til at udarbejde de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, tilkommer denne kompetence Kommissionen. Endelig fastslog Retten, at artikel 17 TEU, som den anfægtede afgørelse navnlig var baseret på, udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag, hvilket ikke drages i tvivl af den omstændighed, at denne artikel er en generel bestemmelse.

Retten fastslog følgelig for det første, at Kommissionen havde kompetence til ensidigt i den anfægtede afgørelse at fastsætte de »samarbejdsordninger«, der finder anvendelse på de nationale myndigheder i tredjelandes deltagelse i BEREC som omhandlet i artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971. For det andet fastslog Retten, at anbringendet om, at den nævnte afgørelse savnede retsgrundlag, ikke med rette kunne gøres gældende over for Kommissionen.

( 1 ) – Kommissionens afgørelse af 18.3.2019 om Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (EUT 2019, C 115, s. 26).

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1211/2009 af 25.11.2009 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og dens støttekontor (EUT 2009, L 337, s. 1).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1971 af 11.12.2018 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Agenturet for Støtte til BEREC (BEREC-kontoret), om ændring af forordning (EU) 2015/2120 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1211/2009 (EUT 2018, L 321, s. 1).

( 4 ) – EUT 2016, L 71, s. 3