Sag C-897/19 PPU

Straffesag

mod

I.N.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vrhovno sodišče)

Domstolens dom (Store Afdeling) af 2. april 2020

»Præjudiciel forelæggelse – den præjudicielle hasteprocedure – EØS-aftalen – forbud mod forskelsbehandling – artikel 36 – fri udveksling af tjenesteydelser – anvendelsesområde – aftale indgået mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om disse to staters associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne – aftale om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge – udlevering til et tredjeland af en islandsk statsborger – beskyttelse af en medlemsstats statsborgere mod udlevering – ingen tilsvarende beskyttelse af andre staters statsborgere – islandsk statsborger, der har opnået asyl i medfør af national ret, inden vedkommende fik islandsk statsborgerskab – begrænsning af den frie bevægelighed – begrundelse støttet på bekæmpelsen af straffrihed – proportionalitet – efterprøvelse af de garantier, som er fastsat i artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder«

1. EU-ret – principper – ligebehandling – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – forbud – anvendelsesområde – forskelsbehandling mellem statsborgere i medlemsstaterne og statsborgere i et tredjeland, der er medlem af Den Europæiske Frihandelssammenslutning – udelukket

   (Art. 18 TEUF)

   (jf. præmis 39 og 40)

2. Unionsborgerskab – traktatens bestemmelser – personelt anvendelsesområde – statsborger i et tredjeland, der er medlem af Den Europæiske Frihandelssammenslutning – udelukket

   (Art. 20 TEUF og 21 TEUF)

   (jf. præmis 39 og 41)

3. Internationale aftaler – aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde – anvendelsesområde – fri udveksling af tjenesteydelser – retlig rækkevidde, der er identisk med EU-bestemmelsernes rækkevidde – person, der er statsborger i en stat i Den Europæiske Frihandelssammenslutning, som er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, og som er indrejst i en medlemsstat for at oppebære tjenesteydelser dér – omfattet – virkning – denne statsborgers situation henhører under EU-rettens anvendelsesområde

   (Art. 56 TEUF; EØS-aftalen, art. 36)

   (jf. præmis 49, 50 og 52-54)

4. Internationale aftaler – aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde – fri udveksling af tjenesteydelser – anmodning tilstillet en medlemsstat af et tredjeland om udlevering af en statsborger i en stat i Den Europæiske Frihandelssammenslutning, der er omfattet af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, som har begivet sig til den nævnte medlemsstat for her at udøve sin ret til fri udveksling af tjenesteydelser – medlemsstaten har forbud mod at udlevere egne statsborgere – denne medlemsstats forpligtelse til at underrette EFTA-staten og til på denne stats anmodning i givet fald at overgive borgeren til denne i overensstemmelse med aftalen om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og denne EFTA-stat – betingelse

   (EØS-aftalen, art. 36; aftalen om procedurerne for overgivelse mellem Unionen og Island og Norge)

   (jf. præmis 56, 57, 59, 60, 62, 69, 70, 71 og 75-77 samt domskonkl.)

5. Internationale aftaler – aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde – fri udveksling af tjenesteydelser – anmodning tilstillet en medlemsstat af et tredjeland om udlevering af en statsborger i en stat i Den Europæiske Frihandelssammenslutning, der er omfattet af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, som har begivet sig til den nævnte medlemsstat for her at udøve sin ret til fri udveksling af tjenesteydelser – forpligtelse til at efterprøve de garantier, som er fastsat i artikel 19 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – skønselementer – indrømmelse af flygtningestatus til denne statsborger, inden vedkommende fik statsborgerskab i EFTA-staten – denne omstændigheds særligt alvorlige karakter

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 19, art. 2; EØS-aftalen, art. 36)

   (jf. præmis 63-68 og 77 samt domskonkl.)

Resumé

Når en medlemsstat skal træffe afgørelse om et tredjelands anmodning om udlevering af en statsborger i en stat i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA), der er omfattet af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), skal den efterprøve, at denne statsborger ikke risikerer at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling

Inden den efterkommer denne udleveringsanmodning, skal medlemsstaten underrette EFTA-staten herom for at give denne stat mulighed for at anmode om overgivelse af sin statsborger

I dommen i sagen Ruska Federacija (sag C-897/19 PPU), afsagt den 2. april 2020 inden for rammerne af den præjudicielle hasteprocedure, traf Domstolens Store Afdeling afgørelse om forpligtelserne for en medlemsstat, der skal tage stilling til en udleveringsanmodning til et tredjeland af en statsborger fra et land, der ikke er medlem af Den Europæiske Union, men som er medlem af Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA) og er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) ( 1 ). Domstolen fastslog, at en medlemsstat, der er blevet tilstillet en sådan anmodning, i henhold til artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) er forpligtet til indledningsvis at efterprøve, at den berørte person i tilfælde af udlevering ikke risikerer at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling. Som led i denne efterprøvelse udgør den omstændighed, at den berørte person, inden den pågældende fik statsborgerskab i den pågældende EFTA-stat, netop var blevet indrømmet asyl af denne stat på grund af den forfølgelse, der lå til grund for udleveringsanmodningen, et særligt alvorligt forhold. Domstolen fastslog endvidere, at medlemsstaten, inden den efterkommer en sådan anmodning, skal underrette EFTA-staten herom for at give denne stat mulighed for at anmode om overgivelse af sin statsborger, dog forudsat, at den nævnte EFTA-stat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge personen for handlinger begået uden for dens nationale område.

I det foreliggende tilfælde var en russisk statsborger den 20. maj 2015 blevet gjort til genstand for en international efterlysning udsendt af Interpols kontor i Moskva. Den 30. juni 2019 blev denne borger, der i mellemtiden havde fået islandsk statsborgerskab, anholdt i Kroatien på grundlag af den nævnte internationale efterlysning. Den 6. august 2019 modtog de kroatiske myndigheder en udleveringsanmodning fra Rusland. Den kroatiske ret, der skulle træffe afgørelse om udleveringen, skønnede, at de retlige betingelser for udleveringen var opfyldt, og godkendte den.

Den berørte person indbragte herefter sagen for Vrhovni sud (øverste domstol, Kroatien) med påstand om annullation af denne afgørelse. Han påberåbte sig i denne forbindelse, at der forelå en risiko for, at han i tilfælde af udlevering til Rusland ville blive udsat for tortur og umenneskelig og nedværdigende behandling, og at Island, inden han blev indrømmet islandsk statsborgerskab, havde indrømmet ham flygtningestatus netop som følge af de forfølgelser, som han var genstand for i Rusland. Han påberåbte sig ligeledes en tilsidesættelse af EU-retten efter Petruhhin-dommen ( 2 ), hvori Domstolen fastslog, at når en medlemsstat bliver tilstillet en anmodning om udlevering af en unionsborger, der befinder sig på denne stats område, er den forpligtet til at underrette denne medlemsstat og til på anmodning fra den sidstnævnte medlemsstat i givet fald at overgive borgeren til denne i overensstemmelse med rammeafgørelse 2002/584 ( 3 ), dog forudsat at den medlemsstat, hvori denne borger er statsborger, har kompetence til at retsforfølge personen for handlinger begået uden for dens nationale område.

I den foreliggende sag spurgte Vrhovni sud (øverste domstol) Domstolen, om der var grundlag for at følge fortolkningen i Petruhhin-dommen i en situation, hvor der ikke var tale om en unionsborger, men en islandsk statsborger, for så vidt som Island – som medlem af EFTA – er part i EØS-aftalen.

Indledningsvis undersøgte Domstolen for det første, om EU-retten fandt anvendelse i denne situation. Den bemærkede i denne henseende, at for så vidt som der ikke er tale om en unionsborger, som har begivet sig til en anden medlemsstat end den, hvori den pågældende er statsborger, men om en tredjelandsstatsborger, finder artikel 18 TEUF (forbud mod forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet) og artikel 21 TEUF (unionsborgernes ret til at færdes og opholde sig frit), der blev fortolket i Petruhhin-dommen, ikke anvendelse på den foreliggende sag. Den omhandlede situation hører imidlertid under EU-rettens anvendelsesområde og nærmere bestemt anvendelsesområdet for EØS-aftalen, som er en integrerende del af EU-retten som en international aftale, der er indgået af Unionen. For at nå til denne konklusion fremhævede Domstolen først Islands privilegerede forbindelser med Unionen, eftersom dette land, ud over at være medlem af Schengenområdet og være omfattet af EØS-aftalen, deltager i det fælles europæiske asylsystem og har indgået en aftale om procedurerne for overgivelse med Unionen ( 4 ). Herefter bemærkede Domstolen, at EØS-aftalens artikel 36 sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser på en måde, der i det væsentlige er identisk med artikel 56 TEUF. Endelig fastslog Domstolen, at den frie udveksling af tjenesteydelser, som er omhandlet i såvel artikel 56 TEUF som i EØS-aftalen, omfatter friheden til at rejse ind i en anden medlemsstat for at oppebære en tjenesteydelse dér, hvilket var tilfældet i den foreliggende sag, hvor den pågældende islandske statsborger ønskede at tilbringe sin ferie i Kroatien og dermed oppebære tjenesteydelser forbundet med turisme dér.

Efter at have bemærket, at chartrets bestemmelser ligeledes finder anvendelse, eftersom den pågældende situation er omfattet af EU-retten, præciserede Domstolen for det andet rækkevidden af den beskyttelse, som ydes ved chartrets artikel 19, stk. 2, hvorefter ingen må udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling. Domstolen fastslog således, at en medlemsstat, der er blevet tilstillet en udleveringsanmodning, inden den eventuelt efterkommer denne, er forpligtet til at efterprøve, om udleveringen vil udgøre et indgreb i de rettigheder, der er omhandlet i denne artikel. I dette øjemed fremhævede den, at den omstændighed, at den berørte person er blevet indrømmet asyl, udgør et særligt alvorligt forhold, der skal tages i betragtning som led i denne efterprøvelse. Dette gælder så meget desto mere, når indrømmelsen af asyl netop var støttet på den strafforfølgning, som lå til grund for udleveringsanmodningen. Da der ikke forelå konkrete omstændigheder, herunder en væsentlig udvikling i situationen i Rusland, eller oplysninger, som kunne godtgøre, at den berørte person samtidig med sin asylansøgning havde skjult, at vedkommende var genstand for strafforfølgning, skulle de islandske myndigheders beslutning om at give denne person asyl således lede Kroatien til at afvise udlevering.

For det tredje bemærkede Domstolen, at såfremt den medlemsstat, der er blevet tilstillet en udleveringsanmodning, måtte fastslå, at chartret ikke er til hinder for at efterkomme denne anmodning, bevirker nationale regler om forbud mod udlevering af nationale statsborgere, som det er tilfældet med Kroatien, en forskelsbehandling, for så vidt som de fører til, at statsborgere fra de øvrige EFTA-stater, som er omfattet af EØS-aftalen, ikke bliver indrømmet den samme beskyttelse mod udlevering. Disse regler kan således påvirke den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i EØS-aftalens artikel 36. Domstolen bemærkede dernæst, at en sådan restriktion kun er begrundet, såfremt den hviler på objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning. I det foreliggende tilfælde havde formålet om at undgå risikoen for straffrihed for personer, der befinder sig i et andet land end det, hvor personen angiveligt har begået den foreholdte lovovertrædelse, legitim karakter. Endvidere synes regler, der gør det muligt at udlevere disse personer til tredjelande, egnede til at nå dette formål. Hvad angår spørgsmålet, om en sådan restriktion var forholdsmæssig, fastslog Domstolen imidlertid, at der skulle gives forrang til udvekslingen af oplysninger med den EFTA-stat, hvor den pågældende var statsborger, med henblik på at give denne stat mulighed for at udstede en anmodning om overgivelse af sin statsborger i retsforfølgelsesøjemed. Hvad angår Island kunne en sådan overgivelse ikke ske i henhold til rammeafgørelse 2002/584, som ikke finder anvendelse, men derimod i henhold til aftalen om procedurerne for overgivelse, hvis bestemmelser ligner bestemmelserne i rammeafgørelsen meget.

Afslutningsvis fastslog Domstolen, at løsningen i Petruhhin-dommen skulle finde analog anvendelse på en islandsk statsborger, der – i forhold til det tredjeland, der har anmodet om, at den pågældende udleveres – befinder i sig en situation, der er objektivt sammenlignelig med situationen for en unionsborger, som Unionen i medfør af artikel 3, stk. 2, TEU garanterer et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer.

( 1 ) – Aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2.5.1992 (EFT 1994, L 1, s. 3).

( 2 ) – Dom af 6.9.2016, Petruhhin (sag C-182/15). Jf. ligeledes pressemeddelelse 84/2016.

( 3 ) – Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT 2002, L 190, s. 1), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26.2.2009 (EUT 2009, L 81, s. 24).

( 4 ) – Aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge (EUT 2006, L 292, s. 2), som godkendt på Den Europæiske Unions vegne ved artikel 1 i Rådets afgørelse 2014/835/EU af 27.11.2014 om indgåelse af aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge (EUT 2014, L 343, s. 1), der trådte i kraft den 1.11.2019.