Sag C-719/19

FS

mod

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (Nederlandene))

Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. juni 2021

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – direktiv 2004/38/EF – unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – artikel 15 – ophør af en unionsborgers midlertidige ophold på værtsmedlemsstatens område – udsendelsesafgørelse – unionsborgerens fysiske udrejse af dette område – tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelsen – artikel 6 – nævnte unionsborgers mulighed for at få opholdsret på ny ved sin tilbagevenden til nævnte område«

1. Unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38 – begrænsninger i retten til indrejse og ophold af andre grunde end hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed – gennemførelse af en udsendelsesafgørelse, der er truffet på grundlag af dette direktivs artikel 15, stk. 1 – den af nævnte afgørelse omfattede unionsborger udrejser alene fysisk af værtsmedlemsstatens område inden for fristen for vedkommendes frivillige udrejse – ikke omfattet – den pågældende statsborgers mulighed for at få opholdsret på ny ved sin tilbagevenden til nævnte område – betingelser – krav om fysisk udrejse af nævnte område og krav om reelt og faktisk ophør af opholdet på dette område – den forelæggende rets efterprøvelse

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 6, stk. 1, og art. 15, stk. 1)

   (jf. præmis 69-82 og domskonkl.)

2. Unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38 – begrænsninger i retten til indrejse og ophold af andre grunde end hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed – gennemførelse af en udsendelsesafgørelse, der er truffet på grundlag af dette direktivs artikel 15, stk. 1 – den forelæggende rets bedømmelse af, om udsendelsesafgørelsen er gennemført – forhold, der skal tages i betragtning – samtlige de konkrete omstændigheder, der kendetegner den pågældende unionsborgers specifikke situation – manglende gennemførelse af en sådan udsendelsesafgørelse – konsekvenser – ingen forpligtelse for den pågældende medlemsstat til at træffe en ny udsendelsesafgørelse på grundlag af de samme faktiske omstændigheder

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, art. 6, stk. 1, og art. 15, stk. 1)

   (jf. præmis 89-93 og 95-100 samt domskonkl.)

Resumé

En unionsborger, som er omfattet af en udsendelsesafgørelse, får først på ny ret til ophold på værtsmedlemsstatens område efter reelt og faktisk at have bragt sit ophold på dette område til ophør. En sådan udsendelsesafgørelse er således ikke gennemført fuldt ud, alene fordi unionsborgeren fysisk har forladt det nævnte område inden for den frist, der er fastsat for vedkommendes frivillige udrejse

Ved afgørelse af 1. juni 2018 fastslog Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for justits- og sikkerhedsanliggender, herefter »statssekretæren«), at FS, der er polsk statsborger, opholdt sig ulovligt på Nederlandenes område, idet han ikke længere opfyldte betingelserne i artikel 7 i direktiv 2004/38 ( 1 ) vedrørende ret til ophold i mere end tre måneder, og pålagde ham at forlade nederlandsk område. Ved afgørelse af 25. september 2018 (herefter »udsendelsesafgørelsen«) afslog statssekretæren den klage, som FS havde indgivet over den førnævnte afgørelse. Statssekretæren fastsatte en frist på fire uger for frivillig udrejse – der udløb den 23. oktober 2018 – hvorefter FS ville kunne udsendes på grund af hans ulovlige ophold.

FS forlod i hvert fald Nederlandene senest den 23. oktober 2018, eftersom tysk politi på denne dato anholdt ham for butikstyveri. FS erklærede, at han var bosat i Tyskland tæt ved den nederlandske grænse. FS forklarede desuden, at han på grund af sin afhængighed af marihuana dagligt rejste ind i Nederlandene for at købe dette. Den 22. november 2018 blev han pågrebet for tyveri i et supermarked i Nederlandene. Efter at FS var blevet anholdt og frihedsberøvet af politiet, blev han administrativt frihedsberøvet af statssekretæren med henblik på udsendelse til hans oprindelsesland. Denne afgørelse var begrundet i risikoen for, at FS ville unddrage sig kontrollen af udlændinge eller unddrage sig eller hindre forberedelsen af udrejsen eller udsendelsesproceduren.

Ved en dom afsagt i december 2018 frifandt rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (retten i første instans i Haag, tingstedet Groningen, Nederlandene) statssekretæren i en af FS anlagt sag til prøvelse af afgørelsen om frihedsberøvelse. FS iværksatte appel af denne dom ved den forelæggende ret, Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene). Denne ret anførte, at afgørelsen om udsendelse truffet over for FS var en udsendelsesafgørelse som omhandlet i opholdsdirektivets artikel 15 ( 2 ). Ifølge den forelæggende ret afhang lovligheden af frihedsberøvelsen af FS efter hans tilbagevenden til Nederlandene af, om han på ny havde opholdsret på tidspunktet for denne frihedsberøvelse. Domstolen blev derfor anmodet om at udtale sig om de omstændigheder, hvorunder en unionsborger, der er omfattet af en udsendelsesafgørelse, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, på ny kan påberåbe sig opholdsret i værtsmedlemsstaten.

Ved sin dom, der blev afsagt af Store Afdeling, fastslog Domstolen, at en afgørelse om udsendelse af en unionsborger fra værtsmedlemsstatens område, der er truffet på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, med henvisning til, at den pågældende unionsborger ikke længere har ret til midlertidigt ophold på dette område i henhold til dette direktiv, ikke er gennemført fuldt ud, alene fordi den pågældende unionsborger fysisk har forladt det nævnte område inden for den frist, der i udsendelsesafgørelsen er fastsat for vedkommendes frivillige udrejse. Domstolen fastslog desuden, at for på ny at opnå ret til ophold på samme område i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, skal en unionsborger, der er omfattet af en sådan udsendelsesafgørelse, ikke alene fysisk have forladt værtsmedlemsstatens område, men ligeledes reelt og faktisk have bragt sit ophold på dette område til ophør, således at det i forbindelse med dennes tilbagevenden til værtsmedlemsstatens område ikke kan antages, at den pågældendes ophold i realiteten er en fortsættelse af vedkommendes tidligere ophold på samme område.

Domstolens bemærkninger

Domstolen nåede til denne konklusion ved for det første at undersøge, om alene en unionsborgers fysiske udrejse af værtsmedlemsstaten er tilstrækkelig til, at en udsendelsesafgørelse, der er truffet over for den pågældende i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, kan anses for at være blevet gennemført fuldt ud. I denne henseende bemærkede Domstolen, at de tidsmæssige virkninger af en sådan udsendelsesafgørelse ikke fremgår af dette direktivs ordlyd. Hvad dernæst angår formålet med denne bestemmelse og den sammenhæng, hvori den indgår, samt formålet med dette direktiv bemærkede Domstolen, at værtsmedlemsstatens mulighed for at udsende en unionsborger, der ikke længere opholder sig lovligt på dens område, er i overensstemmelse med det særlige formål, der er fastsat i opholdsdirektivet, og som består i at undgå, at unionsborgere og deres familiemedlemmer bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system under deres midlertidige ophold. Domstolen bemærkede desuden, at en fortolkning, hvorefter unionsborgerens fysiske udrejse i sig selv er tilstrækkelig med henblik på gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse, ville føre til, at unionsborgeren ville kunne påberåbe sig flere på hinanden følgende midlertidige ophold i en medlemsstat for i realiteten at opholde sig dér varigt, skønt en sådan unionsborger ikke ville opfylde de betingelser for ret til tidsubegrænset ophold, der er fastsat i opholdsdirektivet. Ifølge Domstolen er en sådan fortolkning ikke i overensstemmelse med den overordnede sammenhæng i opholdsdirektivet, der har indført en gradueret ordning for så vidt angår retten til ophold i værtsmedlemsstaten, som ender med en ret til tidsubegrænset ophold.

Desuden fandt Domstolen, at indrømmelsen af en frist på mindst en måned til at gennemføre udsendelsesafgørelsen regnet fra meddelelsen heraf ( 3 ) – for så vidt som denne frist gør det muligt for unionsborgeren at forberede sin udrejse – taler til fordel for at fortolke opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, således, at gennemførelsen af en udsendelsesafgørelse sker ved, at unionsborgeren reelt og faktisk bringer sit ophold på dette område til ophør.

For det andet gav Domstolen den forelæggende ret nyttige oplysninger med henblik på, at denne på grundlag af en samlet vurdering af samtlige omstændigheder i den tvist, der var indbragt for den, kunne afgøre, om den pågældende unionsborger reelt og faktisk havde bragt sit ophold på værtsmedlemsstatens område til ophør, således at den udsendelsesafgørelse, som den pågældende var omfattet af, var blevet gennemført fuldt ud. I denne henseende fastslog Domstolen indledningsvis, at et krav om, at en unionsborger under alle omstændigheder skal udeblive fra værtsmedlemsstaten i en minimumsperiode, f.eks. på tre måneder, for på ny at kunne påberåbe sig en ret til ophold i denne medlemsstat i medfør af dette direktivs artikel 6, stk. 1, ville svare til at undergive udøvelsen af denne grundlæggende ret en begrænsning, der hverken er fastsat i traktaterne eller i dette direktiv. Varigheden af den periode, som denne person har tilbragt uden for værtsmedlemsstatens område efter udsendelsesafgørelsens vedtagelse, kan imidlertid have en vis betydning, idet jo længere den pågældende er fraværende fra værtsmedlemsstatens område, desto mere vidner det om, at dennes ophold reelt og faktisk er blevet bragt til ophør. Blandt de øvrige nyttige oplysninger fremhævede Domstolen desuden betydningen af alle de forhold, der godtgør, at den pågældende unionsborger har afbrudt tilknytningen til værtsmedlemsstaten, såsom en opsigelse af en lejekontrakt eller en flytning. Domstolen præciserede, at relevansen af sådanne forhold skal bedømmes af den kompetente nationale myndighed under hensyn til alle de konkrete omstændigheder, der kendetegner den pågældende unionsborgers specifikke situation.

Endelig præciserede Domstolen konsekvenserne af en udsendelsesafgørelses manglende gennemførelse. Domstolen bemærkede i denne forbindelse, at hvis det følger af førnævnte bedømmelse, at unionsborgeren ikke reelt og faktisk har bragt sit midlertidige ophold på værtsmedlemsstatens område til ophør, er denne medlemsstat ikke forpligtet til at træffe en ny udsendelsesafgørelse på grundlag af de samme faktiske omstændigheder, der har givet anledning til den udsendelsesafgørelse, der allerede er truffet over for denne unionsborger, men kan lægge sidstnævnte afgørelse til grund med henblik på at pålægge unionsborgeren at forlade dens område. Domstolen præciserede imidlertid, at en materiel ændring af omstændighederne, som gør det muligt for unionsborgeren at opfylde betingelserne i opholdsdirektivets artikel 7 vedrørende opholdsret i mere end tre måneder, vil fratage den udsendelsesafgørelse, som den pågældende er omfattet af, enhver virkning og, uanset den manglende gennemførelse heraf, indebære, at vedkommendes ophold på den pågældende medlemsstats område skal anses for lovligt. Hvad angår en medlemsstats mulighed for at kontrollere, om en sådan udsendelsesafgørelse er gennemført fuldt ud, til trods for de begrænsninger, der i EU-retten er fastsat for sådanne kontroller, har visse bestemmelser i opholdsdirektivet til formål at gøre det muligt for værtsmedlemsstaten at sikre, at andre medlemsstaters statsborgeres midlertidige ophold på dens område sker i overensstemmelse med dette direktiv ( 4 ). Afslutningsvis fastslog Domstolen, at en udsendelsesafgørelse truffet over for en unionsborger i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, ikke kan gøres gældende over for denne, når unionsborgeren i medfør af dette direktivs artikel 5, der fastsætter en ret til indrejse på værtsmedlemsstatens område, lejlighedsvist rejser til dette område med andre formål end at tage ophold dér.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, herefter »opholdsdirektivet«).

( 2 ) – Denne bestemmelse fastsætter bl.a., at visse procedurer i samme direktivs kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (procedurerne i artikel 30 og 31) finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

( 3 ) – Fastsat i opholdsdirektivets artikel 30, stk. 3, og tilsvarende anvendelig på en afgørelse, der træffes på grundlag af dette direktivs artikel 15.

( 4 ) – Dette er bl.a. tilfældet for opholdsdirektivets artikel 5, stk. 5, hvorefter medlemsstaten kan forpligte den berørte person til at anmelde sin tilstedeværelse på dens område inden for en rimelig frist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, idet der ved misligholdelse af denne forpligtelse, såvel som af registreringspligten, kan pålægges sanktioner, der ikke indebærer forskelsbehandling og står i rimeligt forhold til overtrædelsen.