Sag T-745/18

Covestro Deutschland AG

mod

Europa-Kommissionen

Rettens dom (Tredje Afdeling) af 6. oktober 2021

»Statsstøtte – støtteordning gennemført af Tyskland til fordel for visse elkunder med stort forbrug – netafgiftsfritagelse for perioden 2012-2013 – afgørelse, der erklærer støtteordningen uforenelig med det indre marked og ulovlig og pålægger tilbagesøgning af den udbetalte støtte – annullationssøgsmål – søgsmålsfrist – formaliteten – støttebegrebet – statsmidler – ligebehandling – berettiget forventning«

1. Annullationssøgsmål – frist – udgangspunkt – offentliggørelsesdato – dato for erhvervelse af kendskab til retsakten – subsidiært kriterium – akter, der i henhold til institutionens faste praksis, offentliggøres i EU-Tidende

   (Art. 263, stk. 6, TEUF)

   (jf. præmis 36-44)

2. Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering under hensyn til samtlige faktorer, der er relevante for den omtvistede foranstaltning, og til den sammenhæng, hvori den indgår – foranstaltning truffet af medlemsstaten i dennes egenskab af offentlig myndighed

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 50-54 og 61-63)

3. Statsstøtte – begreb – støtte hidrørende fra statsmidler – begrebet statsmidler – fritagelse for netafgifter for store energiforbrugere – kompensation for netoperatørernes indtægtstab gennem indførelse af en tillægsafgift opkrævet af slutbrugerne eller elleverandørerne – omfattet – betingelser – bidrag kan sidestilles med en skattelignende afgift – statslig kontrol med hele ordningen for opkrævning af tillægsafgiften og tildeling af de tilvejebragte midler

   (Art. 107, stk. 1, TEUF)

   (jf. præmis 85-97 og 109-148)

4. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte, der har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi – Kommissionens skønsmargen – domstolsprøvelse – grænser – bevisbyrden påhviler medlemsstaten

   [Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 107, stk. 3, litra b), TEUF]

   (jf. præmis 152-166)

5. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – vurdering på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – kriterier

   [Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 107, stk. 3, litra c), TEUF]

   (jf. præmis 169-191)

6. Statsstøtte – tilbagesøgning af ulovlig støtte – tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling – foreligger ikke

   (jf. præmis 194-210)

7. Statsstøtte – tilbagesøgning af ulovlig støtte – støtte ydet i strid med procedurereglerne i artikel 108 TEUF – eventuel berettiget forventning hos modtagerne – foreligger ikke, medmindre der er ekstraordinære omstændigheder

   (jf. præmis 213-219)

Resumé

Forbundsrepublikken Tyskland indrømmede fra og med 2011 visse store forbrugere af energi fuldstændig fritagelse for netafgifter (herefter »den omtvistede fritagelse«). De omkostninger, som fritagelsen medførte, skulle bæres af operatørerne af transmissionsnettet.

Med henblik på at kompensere for det indtægtstab, som den omtvistede fritagelse gav anledning til, indførte Bundesnetzagentur (BNetzA, herefter »forbundsagenturet«, Tyskland) ved afgørelse af 14. december 2011 (herefter »forbundsagentur-afgørelsen af 2011«) en finansieringsordning, som trådte i kraft i 2012. Ifølge ordningen skulle operatørerne af distributionsnettet opkræve en tillægsafgift af slutbrugerne eller elleverandørerne (herefter »den omtvistede tillægsafgift«), hvis beløb blev tilbageført til transmissionsnetoperatørerne.

Tillægsafgiftens størrelse blev hvert år fastsat forud af transmissionsnetoperatørerne på grundlag af en af forbundsagenturet fastlagt metode. Beløbet for 2012, som var det første år, hvor systemet blev anvendt, blev fastsat direkte af forbundsagenturet i form af faste afgifter. Da ordningen desuden ikke fandt anvendelse på omkostningerne ved den omtvistede fritagelse for 2011, skulle hver enkelt transmissions- eller distributionsnetoperatør, alt efter hvilket netniveau støttemodtagerne var tilsluttet, bære tabene ved fritagelsen for dette år.

Den omtvistede fritagelse blev senere erklæret for ugyldig ved tyske retsafgørelser og blev derfor ophævet med virkning fra den 1. januar 2014.

Ved afgørelse af 28. maj 2018 ( 1 ) (herefter »den anfægtede afgørelse«) fastslog Europa-Kommissionen efter at have modtaget en række klager, at Forbundsrepublikken Tyskland fra den 1. januar 2012 til den 31. december 2013 ulovligt havde ydet statsstøtte i form af den omtvistede fritagelse, og at støtten således havde gjort det muligt for store energiforbrugere at undgå at betale netafgifter.

Covestro Deutschland AG (herefter »sagsøgeren«) anlagde sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse. Retten fastslog, at sagen kunne antages til realitetsbehandling, men frifandt Kommissionen, idet den navnlig bekræftede, at de midler, den omtvistede tillægsafgift tilvejebragte, udgjorde statsmidler, og at der derfor forelå støtte ydet ved hjælp af statsmidler.

Rettens bemærkninger

Retten forkastede for det første den af Kommissionen rejste formalitetsindsigelse, hvorefter annullationssøgsmålet var anlagt for sent, eftersom sagsøgeren fik kendskab til den anfægtede afgørelse, før den blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende.

Retten præciserede hvad dette angår, at det følger af selve ordlyden af artikel 263, stk. 6, TEUF, at kriteriet om den dato, på hvilken sagsøgeren har fået kendskab til retsakten, som udgangspunkt for fristen til at anlægge annullationssøgsmålet er subsidiært i forhold til kriterierne om retsaktens offentliggørelse eller meddelelse. Selv om det ikke er en betingelse for den anfægtede afgørelses ikrafttrædelse, at den er offentliggjort, eftersom Kommissionens afgørelser om at afslutte en undersøgelsesprocedure vedrørende støtte efter artikel 108, stk. 2, TEUF offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, kunne sagsøgeren med føje påregne, at den anfægtede afgørelse ville blive offentliggjort, og havde ret til at betragte den dato, hvorpå afgørelsen blev offentliggjort, som udgangspunktet for søgsmålsfristen.

Hvad for det andet angik kvalifikationen af den omtvistede tillægsafgift som støtte ydet ved hjælp af statsmidler anførte Retten, at Domstolens praksis ( 2 ) med hensyn til vurderingen af, om der er tale om statslige midler, bygger på to centrale faktorer: Dels om der foreligger et obligatorisk bidrag, som skal bæres af de endelige forbrugere eller kunder, og som normalt betegnes som en »afgift« eller nærmere som en »skattelignende afgift«, dels om staten kontrollerer forvaltningen af systemet, navnlig gennem statslig kontrol med midlerne eller med de (ikke-statslige) organer, der forvalter disse.

Retten påpegede i denne henseende, at der i realiteten er tale om to elementer, som udgør dele af et alternativ. De sager, hvori Domstolen har fundet, at der var tale om statsmidler, kendetegnes nemlig af, at staten havde en eller anden form for kontrol med de pågældende midler.

Under hensyn til disse præciseringer efterprøvede Retten først, om den omtvistede tillægsafgift rent faktisk udgjorde et obligatorisk bidrag og dermed kunne sidestilles med en skattelignende afgift, og derpå, om staten kontrollerede de opkrævede midler eller de organer, der var ansvarlige for at forvalte dem.

Som led i denne efterprøvelse fastslog Retten, at den omtvistede tillægsafgift kunne tilskrives staten, idet denne konklusion ikke berørte spørgsmålet om, hvorvidt forbundsagentur-afgørelsen af 2011 kunne betragtes som en ultra vires-afgørelse i henhold til tysk ret, og spørgsmålet om de tyske domstoles annullation af afgørelsen, eftersom denne rent faktisk blev anvendt i den for sagen relevante periode.

Med hensyn til, om den omtvistede tillægsafgift var obligatorisk, påpegede Retten, at afgiften, der blev indført af en administrativ myndighed ved en lovgivningsmæssig foranstaltning, var retligt bindende over for dem, der i sidste instans skulle bære den, nærmere bestemt netbrugerne, dvs. leverandørerne selv og de slutbrugere, der var direkte tilsluttet nettet, og ikke de øvrige slutbrugere. Distributionsnetoperatørerne blev nemlig i forbundsagentur-afgørelsen af 2011 pålagt at vælte de meromkostninger, der var forbundet med den omtvistede tillægsafgift, over på de nævnte brugere, hvorfor tillægsafgiften udgjorde en skattelignende afgift og dermed indebar anvendelse af statsmidler.

Med hensyn til den statslige kontrol med forvaltningen af ordningen med en tillægsafgift fastslog Retten endvidere dels, at der var overensstemmelse mellem den omtvistede tillægsafgift og de meromkostninger, som den omtvistede fritagelse medførte, dels, at netoperatørerne blot handlede som mellemled ved gennemførelsen af en ordning, der i sin helhed blev reguleret af statslige bestemmelser. Der var følgelig statslig kontrol med ordningen med opkrævning og tildeling af den omtvistede tillægsafgift i dens helhed. Distributionsnetoperatørerne var således forpligtet til at opkræve den omtvistede tillægsafgift af netbrugerne, herunder slutbrugerne, således som forbundsagenturet havde beregnet den (for 2012) eller ifølge den af forbundsagenturet fastsatte metode (for 2013). Desuden blev indtægterne udelukkende anvendt til formålene med ordningen i henhold til de love og administrative bestemmelser, hvori det bestemtes, at indtægterne skulle udbetales til transmissionsnetoperatørerne som kompensation for de meromkostninger, som den omtvistede fritagelse havde medført.

På baggrund af det foregående konkluderede Retten, at den omtvistede tillægsafgift udgjorde en skattelignende eller en obligatorisk afgift, hvis størrelse var blevet fastsat af en offentlig myndighed (for 2012) eller ifølge en af myndigheden fastsat metode (for 2013), der forfulgte formål af almen interesse, at den var pålagt netoperatørerne efter objektive kriterier, og at den blev opkrævet af disse i henhold til regler fastsat af de nationale myndigheder, hvorfor den udgjorde en foranstaltning, der blev ydet ved hjælp af statsmidler.

( 1 ) – Afgørelse (EU) 2019/56 [om statsstøtte] SA.34045 (2013/C) (ex 2012/NN) gennemført af Tyskland til fordel for båndlastbrugere i henhold til §19 i elnetsbekendtgørelsen [af 2011] (EUT 2019, L 14, s. 1).

( 2 ) – Bl.a. Domstolens dom af 28.3.2019, Tyskland mod Kommissionen (C-405/16 P, EU:C:2019:268), og af 15.5.2019, Achema m.fl. (C-706/17, EU:C:2019:407).