(Sag T-163/18)

Gabriel Amisi Kumba

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 12. februar 2020

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler – forlængelse af opførelsen af sagsøgerens navn på listen over omfattede personer – begrundelsespligt – ret til forsvar – Rådets forpligtelse til at fremsende de nye forhold, som begrunder forlængelsen af restriktive foranstaltninger – retlig fejl – åbenbart urigtigt skøn – ejendomsret – proportionalitet – uskyldsformodning – ulovlighedsindsigelse«

1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler, der tilhører personer, der undergraver retsstatsprincippet, eller som bidrager til at udføre handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – mindstekrav

   (Art. 296 TEUF; Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, bilag II)

   (jf. præmis 32 og 34-36)

2. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler, der tilhører personer, der undergraver retsstatsprincippet, eller som bidrager til at udføre handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – pligt til i begrundelsen at identificere de individuelle og specifikke grunde til sådanne foranstaltninger – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne

   (Art. 296 TEUF; Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, bilag II)

   (jf. præmis 33 og 41-45)

3. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler, der tilhører personer, der undergraver retsstatsprincippet, eller som bidrager til at udføre handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – pligt til at meddele de individuelle og specifikke grunde til de trufne afgørelser – pligt til at give den pågældende mulighed for at fremføre sine synspunkter til den begrundelse, der lægges ham til last – rækkevidde

   [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a); Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, bilag II]

   (jf. præmis 49, 50 og 52)

4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler – ret til forsvar – efterfølgende afgørelse om opretholdelse af sagsøgerens navn på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – ingen ny begrundelse – forpligtelse for Rådet til at meddele den berørte de nye forhold, der er taget i betragtning i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger – meddelelse af nye forhold til den berørte med henblik på at indhente vedkommendes bemærkninger – foreligger ikke – tilsidesættelse af retten til forsvar

   (Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, art. 9, stk. 2, og bilag II)

   (jf. præmis 54-61, 64 og 67)

5. EU-ret – principper – ret til forsvar – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – forpligtelse for institutionerne til at meddele den berørte de nye forhold, der er taget i betragtning i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger – rækkevidde – ulovligheden af retsakten betinget af beviset for en eventuel proceduremæssig betydning af tilsidesættelsen af nævnte pligt – ingen betydning i den foreliggende sag

   (Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, bilag II)

   (jf. præmis 68-71, 73 og 76)

6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – anvendelsesområde – personer, der er involveret i planlægning, ledelse eller udførelse af handlinger, der udgør alvorlige krænkelser eller overtrædelser af menneskerettighederne – begreb – personer, der har udført de nævnte handlinger i fortiden, uanset at der ikke foreligger beviser for en aktuel involvering eller deltagelse i sådanne handlinger – omfattet – fortolkning, der støttes af muligheden for at forlænge de restriktive foranstaltninger – effektiv virkning

   [Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2016/2231 og (FUSP) 2017/2282, art. 3, stk. 2, litra b), og art. 9, stk. 2]

   (jf. præmis 81-84 og 86)

7. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – kontrollens rækkevidde – opførelse af sagsøgeren på listen i bilaget til den anfægtede afgørelse på grund af vedkommendes hverv – offentligt tilgængelige dokumenter, der attesterer, at der er begået alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – bevisværdi – princip om fri bevisbedømmelse

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, bilag II)

   (jf. præmis 93-95, 98 og 99)

8. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler, der tilhører personer, der undergraver retsstatsprincippet, eller som bidrager til at udføre handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – kriterier – hverv, der tillægger et ansvar for undertrykkelse af civilbefolkningen eller respekten for retsstaten – urigtigt skøn – foreligger ikke

   (Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2016/2231 og (FUSP) 2017/2282, bilag II)

   (jf. præmis 112-115)

9. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – indefrysning af midler, der tilhører personer, der undergraver retsstatsprincippet, eller som bidrager til at udføre handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – begrænsninger af ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

   [Art. 3, stk. 5, TEU, art. 21, stk. 2, litra b) og c), TEU, art. 29 TEU; art. 215, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1; Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2016/2231 og (FUSP) 2017/2282, art. 5, stk. 1]

   (jf. præmis 120-133)

10. EU-ret – principper – grundlæggende rettigheder – uskyldsformodning – afgørelse om indefrysning af midler truffet over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Den Demokratiske Republik Congo – forenelighed med nævnte princip – betingelser

    (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 48, stk. 1; Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/2282, art. 5, stk. 1, og art. 9)

    (jf. præmis 136-141)

11. Ulovlighedsindsigelse – rækkevidde – anfægtelige retsakter – generel retsakt, der er hjemmel for den anfægtede afgørelse – kravet om en retlig forbindelse mellem den anfægtede retsakt og den omtvistede generelle retsakt – foreligger ikke – afvisning

    [Art. 277 TEUF; afgørelse 2010/788/FUSP, art. 3, stk. 2, litra b); forordning nr. 1183/2005, art. 2b, stk. 1, litra b)]

    (jf. præmis 145 og 146)

12. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo – kontrollens rækkevidde – kontrol begrænset til de almindelige regler – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – involveret i planlægning, ledelse eller udførelse af handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – rækkevidde – overholdelse af retssikkerhedsprincippet, der kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger

    [Art. 3, stk. 5, TEU og art. 21, stk. 2, litra b) og c), TEU; art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2010/788/FUSP, art. 3, stk. 2, litra b), og (FUSP) 2016/2231, tredje og fjerde betragtning; Rådets forordning nr. 1183/2005]

    (jf. præmis 147-157)

Resumé

I dommene i sagerne Amisi Kumba mod Rådet (sag T-163/18) og Kande Mupompa mod Rådet (sag T-170/18), afsagt den 12. februar 2020, frifandt Retten Rådet for Den Europæiske Union i de annullationssøgsmål, der var anlagt af de respektive sagsøgere, dvs. den øverstbefalende for 1. forsvarsområde i den congolesiske hær (FARDC) og guvernøren i Kasaï Central, til prøvelse af de retsakter fra Rådet ( 1 ), hvorved deres navne i det væsentlige var blevet fastholdt på listen over personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo med henblik på opbygning af en varig fred i landet, og som er indeholdt i bilag II til afgørelse 2010/788 (herefter »den omtvistede liste«).

Disse domme vedrører forværringen af den politiske situation i Den Demokratiske Republik Congo som følge af den manglende udskrivelse af præsidentvalg i slutningen af 2016 og den heraf følgende forværring af sikkerhedssituationen. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i afgørelse 2010/788 havde Rådet vedtaget restriktive foranstaltninger over for personer, der var involveret i handlinger, der udgjorde alvorlige krænkelser af menneskerettighederne i Den Demokratiske Republik Congo. Idet FARDC havde deltaget i den overdrevne brug af magt og voldelige undertrykkelse af demonstrationer, der fandt sted i Kinshasa i september 2016, fik den øverstbefalende for 1. forsvarsområde i FARDC sit navn opført på den omtvistede liste med den begrundelse, at han i kraft af sine erhvervsmæssige opgaver havde været involveret i planlægning, ledelse eller udførelse af handlinger, der udgjorde alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Guvernøren i Kasaï Central fik for sit vedkommende sit navn opført på den omtvistede liste med den begrundelse, at han på grund af sine erhvervsmæssige opgaver var »ansvarlig for den uforholdsmæssige magtanvendelse, voldelige undertrykkelse og de udenretslige drab«, der blev begået af sikkerhedsstyrker i denne region fra august 2016, herunder påståede ulovlige drab i februar 2017. Ved afgørelse 2017/2282 forlængede Rådet den 11. december 2017 opførelsen af sagsøgernes navne på den omtvistede liste, idet det opretholdt den samme begrundelse for deres vedkommende. Den begrundelse, der blev anført med hensyn til guvernøren i Kasaï Central, blev efterfølgende ændret den 12. april 2018.

Til støtte for deres søgsmål gjorde sagsøgerne flere anbringender gældende vedrørende bl.a. tilsidesættelse af begrundelsespligten og retten til forsvar samt en retlig fejl.

Hvad angår tilsidesættelsen af begrundelsespligten bemærkede Retten, at begrundelsen i afgørelse 2017/2282 og gennemførelsesafgørelse 2018/569 redegjorde for de specifikke og konkrete grunde til, at opførelseskriterierne fandt anvendelse på sagsøgerne, for så vidt som en sådan begrundelse vedrørte deres hverv og deres involvering som følge af sådanne hverv i handlinger, der blev kvalificeret som alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Retten præciserede i denne forbindelse, at sagsøgerne ikke kunne være uvidende om, at de, henset til deres hverv, havde magt til direkte at påvirke FARDC-styrkerne og sikkerhedsstyrkerne i provinsen Kasaï Central, som i den pågældende begrundelse blev holdt ansvarlige for at have begået de førnævnte alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Retten konkluderede, at begrundelsen for de anfægtede retsakter således dels gjorde det muligt for sagsøgerne at anfægte gyldigheden af fastholdelsen af opførelsen af deres navne på den omtvistede liste, dels gjorde det muligt for Retten at udøve sin legalitetskontrol. Retten forkastede derfor anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten.

Hvad dernæst angik retten til forsvar fastslog Retten, at selv om forlængelsen af de foranstaltninger, der blev vedtaget over for sagsøgerne i afgørelse 2017/2282, var baseret på de samme grunde som dem, der havde begrundet vedtagelsen af de oprindelige foranstaltninger, fritog dette ikke Rådet for at overholde sagsøgernes ret til forsvar og navnlig ikke for at give dem mulighed for på behørig vis at fremsætte deres synspunkter vedrørende de forhold, der blev taget i betragtning ved vedtagelsen af de anfægtede retsakter. I denne henseende fremhævede Retten, at de restriktive foranstaltninger er præventive og pr. definition midlertidige, idet deres gyldighed altid forudsætter, at de faktiske og retlige omstændigheder, der lå til grund for deres vedtagelse, fortsat eksisterer, og at det er nødvendigt at opretholde dem for at realisere målet med dem, hvilket det tilkommer Rådet at vurdere i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de nævnte foranstaltninger ved at foretage en opdateret vurdering af situationen og ved at udarbejde en status over virkningerne af de nævnte foranstaltninger. Retten bemærkede således, at overholdelsen af retten til forsvar indebærer, at Rådet, inden det vedtager en afgørelse om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, meddeler vedkommende de forhold, på grundlag af hvilke det i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de omhandlede foranstaltninger har foretaget en opdatering af de oplysninger, der havde begrundet den oprindelige vedtagelse heraf. Henset til det oprindelige formål med de restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo, der består i at sikre et klima, der fremmer afholdelsen af valg, og bringe enhver krænkelse af menneskerettighederne til ophør, var Rådet i den foreliggende sag forpligtet til i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger, som sagsøgerne var blevet pålagt, at meddele dem de nye forhold, som det rådede over, og på grundlag af hvilke det havde opdateret oplysningerne om ikke blot deres personlige situation, men også den politiske og sikkerhedsmæssige situation i Den Demokratiske Republik Congo. Retten fastslog i denne henseende, at Rådet havde tilsidesat sagsøgernes ret til forsvar ved ikke at indhente sagsøgernes bemærkninger til disse forhold før vedtagelsen af de anfægtede retsakter.

Retten bemærkede imidlertid, at det påhviler Unionens retsinstanser, når der foreligger en uregelmæssighed, der berører retten til forsvar, på grundlag af de specifikke faktiske og retlige omstændigheder i sagen at efterprøve, om sagen ville have fået et andet udfald, i det omfang sagsøgerne havde været bedre i stand til at sikre deres forsvar, såfremt denne uregelmæssighed ikke havde foreligget. Retten konkluderede derfor, at der ikke var noget, der kunne give anledning til at antage, at de omhandlede restriktive foranstaltninger over for sagsøgerne kunne være blevet ophævet, såfremt de havde fået meddelelse om de pågældende nye forhold. På grundlag af det ovenstående forkastede Retten anbringendet om tilsidesættelse af retten til forsvar.

Endelig gjorde sagsøgerne gældende, at Rådet havde begået en retlig fejl ved at vedtage de anfægtede retsakter på grundlag af faktiske omstændigheder, der var ophørt på tidspunktet for vedtagelsen af disse retsakter, i strid med opførelseskriteriet, der brugte præsens participium og omfattede personer, der »er involveret i [...] handlinger, der udgør alvorlige krænkelser [...] af menneskerettighederne«. I denne henseende fastslog Retten, at anvendelsen af præsens participium i definitionen af kriterierne for opførelse på listen over personer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, ikke indebærer, at de omstændigheder, der ligger til grund for opførelsen af en persons eller en enheds navn på denne liste, skal være vedvarende på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om opførelse eller fastholdelse af denne opførelse, idet præsens participium i generel forstand henviser til lovdefinitioner og ikke til et bestemt tidsrum. Retten tilføjede, at der, for så vidt som Rådet i begrundelserne for opførelsen af sagsøgerne på listen havde besluttet at henvise til konkrete omstændigheder og situationer, der involverede sikkerhedsstyrkerne, som sagsøgerne var ansvarlige for, kun kunne være tale om tidligere handlinger. Retten bemærkede endelig, at denne fortolkning støttedes af artikel 9, stk. 2, i afgørelse 2010/788, som ændret ved afgørelse 2017/2282, hvorefter »[d]e restriktive foranstaltninger om nødvendigt [skal] forlænges eller ændres, hvis Rådet skønner, at deres mål ikke er nået«, hvis ikke denne bestemmelse skulle berøves sin effektive virkning. Retten forkastede derfor anbringendet om en retlig fejl og frifandt Rådet i det hele.

( 1 ) – Rådets afgørelse (FUSP) 2017/2282 af 11.12.2017 om ændring af afgørelse 2010/788/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo (EUT 2017, L 328, s. 19) samt for Alex Kande Mupompas vedkommende Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2018/569 af 12.4.2018 om gennemførelse af afgørelse 2010/788/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Den Demokratiske Republik Congo (EUT 2018, L 95, s. 21) og gennemførelsesforordning (EU) 2018/566 om gennemførelse af artikel 9 i forordning nr. 1183/2005 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod personer, der bryder våbenembargoen over for Den Demokratiske Republik Congo (EUT 2018, L 95, s. 9).