Sag T-510/17

Antonio Del Valle Ruiz m.fl.

mod

Europa-Kommissionen
og
Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen)

Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 1. juni 2022

»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunion – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – afviklingsprocedure, der finder anvendelse i tilfælde af, at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende – Afviklingsinstansens vedtagelse af en afviklingsordning for Banco Popular Español – ret til at blive hørt – delegation af beføjelser – ejendomsret – begrundelsespligt – artikel 18 og 20 samt artikel 21, stk. 1, i forordning (EU) nr. 806/2014«

1. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ret til god forvaltning – ret til at blive hørt – rækkevidde – ingen høring i forbindelse med en afviklingsprocedure af aktionærerne og kreditorerne i et kreditinstitut, der er genstand for en afviklingsforanstaltning – tilladt

   [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra a), og art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 14, stk. 2, og art. 18]

   (jf. præmis 121, 130, 147, 165, 174, 175, 422, 429 og 437)

2. EU-institutioner – udøvelse af beføjelser – delegation – tildeling af beføjelser til Kommissionen vedrørende godkendelse af en afviklingsordning vedtaget af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) – ingen delegation af selvstændig beføjelse til Afviklingsinstansen

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014)

   (jf. præmis 218 og 219)

3. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – vedtagelse af en afviklingsordning – værdiansættelser af et kreditinstitut foretaget med henblik på vedtagelsen af den nævnte ordning – tilladt

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 20)

   (jf. præmis 283 og 302)

4. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – vedtagelse af en afviklingsordning – betingelser – kreditinstitut, som er nødlidende eller forventeligt nødlidende – nævnte instituts insolvens – ingen betydning

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 18, stk. 1, litra a), og art. 18, stk. 4, litra c)]

   (jf. præmis 333 og 335)

5. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ret til god forvaltning – aktindsigt for enhver i en sag, der vedrører den pågældende – rækkevidde – Den Fælles Afviklingsinstans’ (Afviklingsinstansen) manglende fremsendelse af værdiansættelsesrapporten under den administrative procedure, som førte til vedtagelse af afviklingsordningen – tilladt

   [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra b), og art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 90, stk. 4]

   (jf. præmis 467)

6. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – rækkevidde – kreditinstitut, som er nødlidende eller forventeligt nødlidende – afviklingsordning, der fastsætter en nedskrivning og en konvertering af det nævnte instituts kapitalinstrumenter – tilladt

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014)

   (jf. præmis 495, 502, 513, 522 og 540)

Resumé

Europa-Kommissionen og Den Fælles Afviklingsinstans frifindes i det hele for så vidt angår påstandene om annullation af afviklingsordningen for Banco Popular og/eller af Kommissionens afgørelse om godkendelse af denne

Banco Popular Español, SA (herefter »Banco Popular«) var et spansk kreditinstitut underlagt direkte tilsyn af Den Europæiske Centralbank (ECB). Den 7. juni 2017 vedtog Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) en afgørelse vedrørende en afviklingsordning for Banco Popular ( 1 ) (herefter »afviklingsordningen«). Samme dag vedtog Europa-Kommissionen afgørelse 2017/1246 ( 2 ) om godkendelse af denne afviklingsordning.

Forud for vedtagelsen af afviklingsordningen blev der gennemført en værdiansættelse af Banco Popular, som omfattede to rapporter, der er vedlagt som bilag til afviklingsordningen, nemlig en første værdiansættelse (herefter »værdiansættelse 1«) af 5. juni 2017 og udarbejdet af Afviklingsinstansen og en anden værdiansættelse (herefter »værdiansættelse 2«) af 6. juni 2017 udarbejdet af en uafhængig ekspert. Denne værdiansættelse 2 havde navnlig til formål at vurdere værdien af Banco Populars aktiver og passiver og at fremlægge de elementer, der gjorde det muligt at træffe afgørelsen vedrørende de aktiver og ejerskabsinstrumenter, der skulle overføres, og dem, der gjorde det muligt for Afviklingsinstansen at afgøre, hvad der udgjorde de kommercielle vilkår med henblik på virksomhedssalgsværktøjet. Ligeledes den 6. juni 2017 foretog ECB efter høring af Afviklingsinstansen en vurdering af Banco Populars situation som nødlidende eller forventeligt nødlidende ( 3 ), hvori ECB fandt, at Banco Popular, henset til de likviditetsproblemer, som sidstnævnte stod over for, sandsynligvis ikke i nær fremtid ville være i stand til at indfri sin gæld eller andre forpligtelser ved forfald ( 4 ). Samme dag meddelte Banco Populars bestyrelse ECB, at den var nået til den konklusion, at banken var forventeligt nødlidende.

I afviklingsordningen fandt Afviklingsinstansen, at Banco Popular opfyldte betingelserne for vedtagelse af en afviklingsforanstaltning ( 5 ), dvs. at banken var nødlidende eller forventeligt nødlidende, at der ikke fandtes andre foranstaltninger, som ville kunne forhindre banken i at blive nødlidende inden for en passende tidshorisont, og at en afviklingsforanstaltning i form af et virksomhedssalgsværktøj ( 6 ) var nødvendigt ud fra almene hensyn. Afviklingsinstansen udøvede sin beføjelse til at nedskrive og konvertere Banco Populars kapitalinstrumenter ( 7 ) og bestemte, at de nye aktier, der fulgte heraf, skulle overføres til Banco Santander til en pris på 1 EUR.

Søgsmålene er blevet betegnet som »prøvesager«, idet de er repræsentative for ca. 100 sager anlagt af fysiske og juridiske personer, der var indehavere af kapitalinstrumenter i Banco Popular før afviklingen. Med søgsmålene blev der nedlagt påstand om annullation af afviklingsordningen og/eller af afgørelse 2017/1246 samt påstand om erstatning.

Ved de fem domme, der blev afsagt af Tredje Udvidede Afdeling, frifandt Retten de sagsøgte i det hele. De foreliggende sager giver for første gang Retten lejlighed til at udtale sig om lovligheden af en afgørelse om en afviklingsordning vedtaget af Afviklingsinstansen.

Rettens bemærkninger

For det første understregede Retten, at en afviklingsordning, der er vedtaget af Afviklingsinstansen, kan gøres til genstand for et søgsmål, uden at det kræves, at der ligeledes anlægges sag til prøvelse af Kommissionens afgørelse om godkendelse af denne ordning, således at en sådan ordning, når den er godkendt af Kommissionen, har retsvirkninger og udgør en retsakt, der kan gøres til genstand for et selvstændigt annullationssøgsmål.

Hvad for det andet angik omfanget af Rettens prøvelse fastslog Retten, at den, idet de afgørelser, som Afviklingsinstansen skal træffe i forbindelse med en afviklingsprocedure, er baseret på yderst komplekse økonomiske og tekniske vurderinger, udøver en begrænset kontrol. Imidlertid fastslog Retten, at Unionens retsinstanser, selv i tilfælde, der omhandler komplekse vurderinger som den vurdering, der i det foreliggende tilfælde blev foretaget af Afviklingsinstansen, ikke blot skal tage stilling til den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, samt oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en vurdering af en kompleks situation, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner.

For det tredje undersøgte Retten sagsøgernes argumenter i lyset af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

I første række bemærkede Retten, at selv om det ikke kan udelukkes, at aktionærer og kreditorer i en enhed, der er genstand for en afviklingsforanstaltning, kan påberåbe sig retten til at blive hørt i forbindelse med afviklingsproceduren, kan udøvelsen af denne ret være underlagt begrænsninger. Retten præciserede i denne henseende, at afviklingsproceduren for Banco Popular forfulgte et mål af almen interesse, nemlig målet om at sikre stabiliteten på finansmarkederne, som kan begrunde en begrænsning af retten til at blive hørt. I forbindelse med afviklingsproceduren for Banco Popular udgjorde den omstændighed, at der ikke fandtes bestemmelser om høring af den pågældende enheds aktionærer og kreditorer og den manglende høring af sagsøgerne en begrænsning af retten til at blive hørt, som var begrundet og nødvendig for at opfylde et mål af almen interesse, og som overholdt proportionalitetsprincippet. Sådanne høringer ville nemlig have bragt målene om beskyttelse af de finansielle markeders stabilitet og om kontinuiteten af enhedens kritiske funktioner samt kravene om afviklingsprocedurens hurtighed og effektivitet i fare.

I anden række fastslog Retten hvad angik ejendomsretten bl.a., at Banco Popular var nødlidende eller forventeligt nødlidende, og at der ikke forelå alternative foranstaltninger, der kunne forhindre denne situation. Afgørelsen om at nedskrive og konvertere Banco Populars egne kapitalinstrumenter i afviklingsordningen udgjorde herefter ikke et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i selve kernen af sagsøgernes ejendomsret, men skulle anses for at være en begrænsning af deres ejendomsret, der er begrundet og forholdsmæssig.

I tredje række fremhævede Retten hvad angik retten til aktindsigt, at den omstændighed dels, at Afviklingsinstansen under den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af afviklingsordningen, ikke havde fremlagt værdiansættelse 2, dels, at Afviklingsinstansen og Kommissionen ikke havde fremlagt de dokumenter, som de havde baseret sig på, ikke udgjorde en tilsidesættelse af nævnte rettighed. Visse oplysninger, som Afviklingsinstansen var i besiddelse af, og som var indeholdt i afviklingsordningen i værdiansættelse 2 samt i de dokumenter, som Afviklingsinstansen baserede sig på, var nemlig omfattet af tavshedspligten og var fortrolige. Retten fandt herefter, at sagsøgerne efter vedtagelsen af afviklingsordningen ikke havde ret til at få fremsendt alle de sagsakter, som Afviklingsinstansen baserede sig på.

For det fjerde forkastede Retten anbringendet om en ulovlighedsindsigelse, for så vidt som de relevante bestemmelser i SRM-forordningen ( 8 ) tilsidesætter principperne om delegation af beføjelser, idet den fremhævede, at det er nødvendigt, at en EU-institution, dvs. Kommissionen eller Rådet, godkender afviklingsordningen vedrørende dens skønsmæssige aspekter, for at denne kan få retsvirkninger. EU-lovgiver har således tillagt en institution det retlige og politiske ansvar for at fastlægge Unionens afviklingspolitik og derved undgå en »egentlig ansvarsforskydning« ( 9 ) uden at have delegeret en selvstændig beføjelse til Afviklingsinstansen.

Hvad for det femte angik værdiansættelse 1 og 2 anførte Retten, at Afviklingsinstansen, henset til situationens hastende karakter, kunne basere sig på værdiansættelse 2 med henblik på vedtagelse af afviklingsordningen. Visse usikkerheder og tilnærmelser er nemlig, henset til de tidsmæssige krav og de disponible oplysninger, uløseligt forbundet med enhver midlertidig værdiansættelse, og de forbehold, der er anført af en ekspert, der foretog denne værdiansættelse, kan ikke betyde, at den ikke var »rimelig, forsigtig og realistisk« ( 10 ). I øvrigt bemærkede Retten, at værdiansættelse 1, der havde til formål at afgøre, om Banco Popular var nødlidende eller forventelig nødlidende, med henblik på at fastslå, om betingelserne for at iværksætte en afviklingsprocedure eller en nedskrivning eller en konvertering af kapitalinstrumenter var opfyldt, var blevet forældet efter den vurdering af, om Banco Popular var nødlidende eller forventeligt nødlidende, som ECB foretog den 6. juni 2017.

For det sjette fandt Retten, at Afviklingsinstansen og Kommissionen ikke havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at antage, at betingelserne i SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, for vedtagelse af en afviklingsforanstaltning var opfyldt.

I første række konstaterede Retten, at enhedens insolvens ikke er en betingelse for, at det kan fastslås, at enheden er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og følgelig ikke en betingelse for vedtagelsen af en afviklingsordning. Den omstændighed, at en enhed er solvent i forhold til dens balance, indebærer nemlig ikke, at den råder over tilstrækkelige midler, dvs. disponible midler til at indfri dens gæld eller andre forpligtelser, der forfalder. Retten fastslog herefter, at Afviklingsinstansen og Kommissionen ikke anlagde et åbenbart urigtigt skøn, da de fandt, at Banco Popular var nødlidende eller forventelig nødlidende. Retten bemærkede i øvrigt, at afviklingsordningen var gyldigt vedtaget, uanset grundene til, at Banco Popular var nødlidende eller forventeligt nødlidende.

I anden række fandt Retten, at sagsøgerne ikke havde godtgjort eksistensen af alternative foranstaltninger til en afvikling, og at Afviklingsinstansen og Kommissionen ikke havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at antage, at ingen andre foranstaltninger iværksat af den private sektor eller tilsynsforanstaltninger inden for en passende tidshorisont ville kunne forhindre, at Banco Popular blev nødlidende.

I tredje række bemærkede Retten, at Afviklingsinstansen og Kommissionen ikke havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at finde, at afviklingsforanstaltningen var nødvendig og forholdsmæssig, henset til de forfulgte mål af almen interesse.

For det syvende forkastede Retten anbringendet om, at Kommissionen ikke undersøgte afviklingsordningen, inden den godkendte denne, idet Retten fremhævede, at Kommissionen udpeger en repræsentant, der er bemyndiget til at deltage i Afviklingsinstansens eksekutivmøder og plenarmøder, som permanent observatør, og at dens repræsentant har ret til at deltage i forhandlingerne og har adgang til alle dokumenter. Ved at have deltaget i flere møder med Afviklingsinstansen var Kommissionen således blevet inddraget i de forskellige faser, der gik forud for vedtagelsen af afviklingsordningen, og den havde fået kendskab til udkastene til denne ordning og havde deltaget i udarbejdelsen heraf.

For det ottende forkastede Retten anbringendet om tilsidesættelse af den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen. Retten fremhævede, at Kommissionen, da den godkendte afviklingsordningen i afgørelse 2017/1246, med henblik på at begrunde dens vedtagelse kunne begrænse sig til en begrundelse, der markerede dens tilslutning til indholdet af denne afviklingsordning og til de grunde, der var fremført af Afviklingsinstansen.

For det niende forkastede Retten argumenterne om, at salgsproceduren var ulovlig. Retten bekræftede bl.a. lovligheden af Afviklingsinstansens afgørelse om at anmode den nationale afviklingsmyndighed om kun at kontakte de institutter, der havde deltaget i den private salgsprocedure vedrørende Banco Popular. Denne myndighed har ret til navnlig at henvende sig til bestemte potentielle købere ( 11 ).

For det tiende og sidste udelukkede Retten i det foreliggende tilfælde Afviklingsinstansens og Kommissionens ansvar uden for kontraktforhold. I denne henseende bemærkede Retten, at sagsøgerne ikke havde godtgjort, at Afviklingsinstansen eller Kommissionen havde udvist en ulovlig adfærd. Det blev nemlig ikke godtgjort, at Afviklingsinstansen eller Kommissionen havde videregivet fortrolige oplysninger om gennemførelsen af en afviklingsprocedure for Banco Popular, og følgelig kunne det ikke konstateres, at disse havde tilsidesat fortrolighedsprincippet eller deres tavshedspligt.

Endvidere havde sagsøgerne ikke godtgjort nogen årsagsforbindelse mellem Afviklingsinstansens og Kommissionens ulovlige handlinger, hvis det antages, at disse kunne bevises, og likviditetskrisen i Banco Popular og dermed mellem disse ulovlige handlinger og det påberåbte tab.

( 1 ) – Afgørelse SRB/EES/2017/08 truffet på Afviklingsinstansens eksekutivmøde den 7.6.2017 om vedtagelsen af en afviklingsordning for Banco Popular Español, SA.

( 2 ) – Kommissionens afgørelse (EU) 2017/1246 af 7.6.2017 om godkendelse af afviklingsordningen for Banco Popular Español S.A. (EUT 2017, L 178, s. 15).

( 3 ) – I overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15.7.2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1, herefter »SRM-forordningen«). Denne forordnings artikel 18 omhandler afviklingsproceduren.

( 4 ) – I overensstemmelse med SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, litra a), og artikel 18, stk. 4, litra c).

( 5 ) – I overensstemmelse med SRM-forordningens artikel 18, stk. 1.

( 6 ) – I overensstemmelse med SRM-forordningens artikel 24, stk. 1, litra a).

( 7 ) – I overensstemmelse med SRM-forordningens artikel 21.

( 8 ) – SRM-forordningens artikel 18, 21, 22 og 24.

( 9 ) – Jf. dom af 13.6.1958, Meroni mod Den Høje Myndighed (9/56, EU:C:1958:7).

( 10 ) – I henhold til SRM-forordningens artikel 20, stk. 1.

( 11 ) – Ifølge artikel 39, stk. 2, andet afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15.5.2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).