Sag T-290/17

Edward Stavytskyi

mod

Rådet for Den Europæiske Union

Rettens dom (Sjette Afdeling) af 30. januar 2019

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opretholdelse af sagsøgerens navn på listen – begrundelsespligt – ulovlighedsindsigelse – proportionalitetsprincippet – retsgrundlag – åbenbart urigtigt skøn – princippet ne bis in idem«

1. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende personer, der har været involveret i uretmæssig tilegnelse af statsmidler – afgørelse truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og som gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne – kortfattet begrundelse tilladt – grænser – begrundelse, der ikke kan bestå af en generel og stereotyp formulering

   [Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, litra c); Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/381; Rådets forordning 2017/374]

   (jf. præmis 45-47)

2. Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende den materielle lovlighed

   (Art. 263 TEUF og 296 TEUF)

   (jf. præmis 57)

3. EU-ret – Unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – retsstat – begreb

   (Art. 2 TEU og 49 TEU)

   (jf. præmis 67 og 68)

4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende personer, der er ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler – uretmæssig tilegnelse af statsmidler – begreb – uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver, der kan underminere det institutionelle og det retlige grundlag i Ukraine og respekten for retsstatsprincippet i dette land – fortolkning i overensstemmelse med EU-traktatens mål

   [Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, art. 1, stk. 1, litra a), som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/381]

   (jf. præmis 70-72)

5. Den Europæiske Union – domstolskontrol af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statsmidler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – kontrollens rækkevidde – bevis for grundlaget for foranstaltningen – forpligtelse for Rådet til systematisk at kontrollere de beviselementer, som fremlægges af myndighederne i et tredjeland – foreligger ikke

   [Art. 6, stk. 1, første afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41 og 47 samt art. 51, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/381; Rådets forordning 2017/374]

   (jf. præmis 81-83, 86, 91, 92, 94, 95 og 129)

6. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende personer, der har været involveret i uretmæssig tilegnelse af statsmidler – karakteren af disse foranstaltninger – foranstaltninger, der udelukkende er retsbevarende – ingen strafferetlig karakter

   [Art. 21 TEU og 29 TEU; Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/381; Rådets forordning 2017/374]

   (jf. præmis 86-90)

7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statsmidler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – uretmæssig tilegnelse af statslige midler – begreb – selvstændig og ensartet fortolkning – udvidende fortolkning

   [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 48, stk. 1, og art. 49, stk. 1; Rådets afgørelse 2014/119/FUSP, som ændret ved afgørelse (FUSP) 2017/381; Rådets forordning 2017/374]

   (jf. præmis 106 og 107)

8. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – indefrysning af midler tilhørende personer, der er ansvarlige for uretmæssig tilegnelse af ukrainske statsmidler – opførelse eller opretholdelse på en liste baseret på en tidligere afgørelse fra en national myndighed – princippet ne bis in idem – anvendelsesområde – en national myndigheds afgørelse om indstilling af den forfølgning, der er iværksat over for en tiltalt – omfattet – en national myndigheds afgørelse, hvorved strafforfølgningen indstilles, men som efter national lovgivning ikke indebærer, at adgangen til strafforfølgning definitivt ophører – ikke omfattet

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)

   (jf. præmis 123, 124 og 127)

Resumé

Den 30. januar 2019 udtalte Retten sig i dommen i sagen Stavytskyi mod Rådet (sag T-290/17) om det annullationssøgsmål til prøvelse af afgørelse (FUSP) 2017/381 og gennemførelsesforordning (EU) 2017/374 ( 1 ), som var blevet anlagt af Edward Stavytskyi, der var blevet opretholdt på listen over personer, enheder og organer, som var omfattet af restriktive foranstaltninger vedtaget på baggrund af situationen i Ukraine. Sagsøgeren, der var Ukraines tidligere energiminister, havde således i flere år været omfattet af restriktive foranstaltninger vedtaget af Rådet med den begrundelse, at de ukrainske myndigheder havde gjort ham til genstand for en straffesag for uretmæssig tilegnelse af offentlige midler eller aktiver. I forbindelse med den procedure, som Rådet førte med henblik på at forlænge anvendelsen af de pågældende foranstaltninger ud over den 6. marts 2017, gjorde sagsøgeren bl.a. gældende, at den offentlige anklagemyndighed i Ukraine (herefter »den offentlige anklagemyndighed«) havde manipuleret straffesagen mod ham med det formål alene, at denne fortsat skulle versere, og at de forhold, som denne sag vedrørte, allerede var blevet behandlet af andre ukrainske myndigheder, herunder retslige, der intet ulovligt fandt.

Med henblik på at annullere de anfægtede retsakter, for så vidt som sagsøgerens navn herved var blevet opretholdt på den pågældende liste, forkastede Retten indledningsvis sagsøgerens påstand vedrørende en tilsidesættelse af begrundelsespligten, idet den bemærkede, at selv om det antages, at Rådet, når det efter flere år opretholder restriktive foranstaltninger over for én og samme person, er undergivet en øget forpligtelse til at udvise passende omhu, har denne omstændighed ingen indvirkning på den prøvelse, som Retten foretager med hensyn til begrundelsen for de anfægtede retsakter, hvorimod den kan begrunde en mere omfattende prøvelse for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et åbenbart urigtigt skøn.

Dernæst tog Retten sagsøgerens påstand om et åbenbart urigtigt skøn til følge, for så vidt som Rådet til trods for de argumenter, som sagsøgeren havde fremført, forlængede anvendelsen af de restriktive foranstaltninger over for ham uden at anmode de ukrainske myndigheder om yderligere oplysninger vedrørende iagttagelsen af princippet ne bis in idem. I denne henseende bemærkede Retten, at Rådet ganske vist havde stillet den offentlige anklagemyndighed spørgsmål med henblik bl.a. på at undersøge, om de forhold, som sagsøgeren var blevet foreholdt i forbindelse med den pågældende straffesag, allerede var blevet behandlet af ukrainske retter. Imidlertid havde sagsøgeren, efter at Rådet havde tilstillet ham en genpart af den offentlige anklagemyndigheds svar, gjort gældende, at flere ukrainske retter havde udtalt sig til hans fordel i 2008 og 2009, og at den offentlige anklagemyndighed i 2009 selv havde erkendt, at der ikke forelå noget ulovligt. Trods disse bemærkninger fra sagsøgeren havde Rådet ikke anmodet den offentlige anklagemyndighed om supplerende oplysninger og vedtaget de anfægtede retsakter. Retten fastslog ligeledes, at Rådet i lyset af de forhold, som sagsøgeren havde gjort gældende, i den foreliggende sag skulle have rettet henvendelse på ny til den offentlige anklagemyndighed. De oplysninger, som Rådet rådede over, gjorde det nemlig ikke muligt at udelukke, at den straffesag, hvorpå det havde støttet sig med henblik på opretholdelsen af de restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren, var i strid med princippet ne bis in idem. Sagsøgeren havde ikke alene henvist til afgørelser fra domstole i forvaltningsretlige og økonomiske sager, men ligeledes til en afgørelse fra den samme domstol som den, der var omhandlet i de dokumenter, som Rådet havde støttet sig på med henblik på at opretholde de restriktive foranstaltninger, der omfattede sagsøgeren.

Hvad endelig angår det nævnte princip bemærkede Retten, at det udgør et almindeligt EU-retligt princip, der finder anvendelse uafhængigt af enhver tekst, og at princippet er fastsat i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og i artikel 4 i protokol nr. 7 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, som finder anvendelse på Ukraine. Retten bemærkede ligeledes, at det fremgår af retspraksis, at det er muligt, at en afgørelse om indstilling af strafforfølgningen over for en tiltalt, der hidrører fra en myndighed, som i henhold til den pågældende nationale retsorden skal deltage i forvaltningen af strafferetsplejen, under visse betingelser kan bevirke, at tiltalen frafaldes endeligt. I et sådant tilfælde skal den pågældende persons situation efter Rettens opfattelse anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for princippet ne bis in idem, og dette gælder, selv om en sådan procedure afvikles uden medvirken af en retsinstans, og selv om den afgørelse, der træffes som afslutning på proceduren, ikke har form af en dom. Derimod finder nævnte princip ne bis in idem ikke anvendelse på en afgørelse, hvorved en myndighed i en stat efter en materiel prøvelse af en sag, som verserer for den, på et trin, før der rejses tiltale mod en person, der er mistænkt for at have begået et strafbart forhold, beslutter at indstille den indledte straffesag, såfremt denne afgørelse om indstilling efter denne stats nationale lovgivning ikke indebærer, at adgangen til strafforfølgning definitivt ophører og dermed ikke udgør en hindring for ny strafforfølgning på grund af de samme handlinger i denne stat.

Henset til disse forhold fastslog Retten, at de oplysninger, som Rådet på grundlag af besvarelsen fra den offentlige anklagemyndighed rådede over, da det vedtog de anfægtede retsakter, ikke gjorde det muligt for det at fastlægge, om den straffesag mod sagsøgeren, som udgjorde grundlaget for opretholdelsen af de restriktive foranstaltninger over for ham, var i strid med princippet ne bis in idem, eftersom Rådet ikke havde kendskab til indholdet af de afgørelser, hvortil sagsøgeren havde henvist i sine bemærkninger. Efter Rettens opfattelse er Rådet forpligtet til at sikre sig, at den straffesag, hvorpå det støtter sig med henblik på at opretholde restriktive foranstaltninger over en person, ikke er strid med princippet ne bis in idem, forudsat dog at den pågældende person for Rådet fremlægger oplysninger, der kan rejse tvivl i denne henseende. Retten bemærkede endvidere, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede retsakter havde været genstand for de pågældende restriktive foranstaltninger i flere år, og dette fortsat som følge af den samme af den offentlige anklagemyndighed førte straffesag. I en sådan sammenhæng skulle den offentlige anklagemyndighed for det første principielt have været i stand til at give Rådet alle de supplerende oplysninger, som det måtte have haft brug for, og Rådet skulle for det andet i højere grad have anset sig for at være forpligtet til at uddybe spørgsmålet om, hvorvidt de ukrainske myndigheder eventuelt havde tilsidesat et grundlæggende princip, såsom princippet ne bis in idem, til skade for sagsøgeren.

( 1 ) – Rådets afgørelse (FUSP) 2017/381 af 3.3.2017 om ændring af afgørelse 2014/119/FUSP om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT 2017, L 58, s. 34); Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2017/374 af 3.3.2017 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 208/2014 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Ukraine (EUT 2017, L 58, s. 1).