Sag C-493/17

Sag anlagt af Heinrich Weiss m.fl.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverfassungsgericht)

»Præjudiciel forelæggelse – økonomisk og monetær politik – Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2015/774 – gyldighed – program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – artikel 119 TEUF og 127 TEUF – ECB’s og Det Europæiske System af Centralbankers beføjelser – fastholdelse af prisstabilitet – proportionalitet – artikel 123 TEUF – forbud mod monetær finansiering af medlemsstaterne i euroområdet«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 11. december 2018

1. Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – grænser – forelæggelse fra en national ret, som ikke tillægger Domstolens afgørelser en bindende værdi – spørgsmål om fortolkning af EU-retten eller om gyldigheden af en EU-retsakt – formaliteten

   (Art. 267 TEUF)

2. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldigheden – spørgsmål om gyldigheden af en generel EU-retsakt, med hensyn til hvilken der ikke er vedtaget gennemførelsesforanstaltninger i national ret – den nationale retsinstans behandler en reel tvist, i hvilken spørgsmålet om gyldigheden rejses under sagen – formaliteten

   (Art. 267 TEUF)

3. Præjudicielle spørgsmål – bedømmelse af gyldigheden – spørgsmål om gyldigheden af en retsakt fra Det Europæiske System af Centralbanker – retsakt vedrørende gennemførelsen af et program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – formaliteten

   (Art. 5, stk. 2, TEU; art. 267 TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

4. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – anvendelsesområde – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – omfattet

   (Art. 127, stk. 1, TEUF og art. 282, stk. 2, TEUF; art. 18, stk. 1, i erklæring nr. 4, der er knyttet til EU- og EUF-traktaten; fjerde betragtning til Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

5. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – anvendelsesområde – program til markedsoperationer iværksat af Det Europæiske System af Centralbanker – omfattet – foranstaltning, der indebærer forudsigelige og bevidst accepterede virkninger for den økonomiske politik – ingen betydning

   (Art. 119 TEUF, art. 127, stk. 1, TEUF, art. 130 TEUF og art. 282, stk. 3, TEUF)

6. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

   (Art. 5, stk. 4, TEU; art. 119, stk. 2, TEUF og art. 127, stk. 1, TEUF; fjerde og syvende betragtning til Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774 og afgørelsens art. 5)

7. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – forbud mod monetær finansiering – anvendelsesområde – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – ikke omfattet – betingelser

   (Art. 123, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

8. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – forbud mod monetær finansiering – tilsidesættelse – betingelser – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – eksistensen af garantier, der kan udelukke, at private aktører opnår sikkerhed med hensyn til ESCB’s fremtidige opkøb på de sekundære markeder af statsobligationer, som de eventuelt har købt af medlemsstaterne – ingen tilsidesættelse

   (Art. 123, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

9. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – forbud mod monetær finansiering – tilsidesættelse – betingelser – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – ingen formindskelse af medlemsstaternes tilskyndelse til at føre en sund budgetpolitik – ingen tilsidesættelse

   (Art. 123, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

10. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – forbud mod monetær finansiering – tilsidesættelse – betingelser – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – ESCB beholder opkøbte statsobligationer indtil deres udløb – ingen tilsidesættelse

    (Art. 123, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

11. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – forbud mod monetær finansiering – tilsidesættelse – betingelser – Det Europæiske System af Centralbankers (ESCB) program til opkøb af den offentlige sektors aktiver på det sekundære marked – opkøb af statsobligationer med en negativ effektiv rente – ingen tilsidesættelse

    (Art. 123, stk. 1, TEUF; art. 18, stk. 1, i erklæring nr. 4, der er knyttet til EU- og EUF-traktaten; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2015/774)

1.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 18 og 19)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 20 og 21)

3.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 23-25)

4.  Det fremgår af Domstolens praksis, at der med henblik på at fastslå, om en foranstaltning henhører under den monetære politik, hovedsagelig skal tages hensyn til denne foranstaltnings formål. De midler, som foranstaltningen anvender for at opnå disse mål, er ligeledes relevante (dom af 27.11.2012, Pringle,C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 53 og 55, og af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 46).

   Hvad for det første angår målene med afgørelse 2015/774 fremgår det af fjerde betragtning til denne afgørelse, at den tilsigter at bidrage til, at inflationen igen kommer til at ligge på et niveau under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. Det skal i denne forbindelse understreges, at traktaternes ophavsmænd har valgt at definere hovedmålet for Unionens pengepolitik, nemlig fastholdelse af prisstabiliteten, generelt og abstrakt uden at fastsætte præcist, hvordan dette mål skal konkretiseres på det kvantitative plan. Konkretiseringen af målet om fastholdelse af prisstabilitet som en fastholdelse af en inflationsrate på under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt, som ESCB har anvendt siden 2003, forekommer således ikke at være behæftet med et åbenbart urigtigt skøn eller at overskride den ramme, der er fastsat ved EUF-traktaten. Som ECB har anført, kan et sådant valg gyldigt støttes på bl.a. den manglende præcision i de instrumenter, der anvendes til at måle inflationen, eksistensen af mærkbare forskelle i inflationen inden for euroområdet og nødvendigheden af at bevare en sikkerhedsmargen for at forebygge, at der kan opstå en deflationsrisiko. Det følger heraf, at det konkrete mål, der nævnes i fjerde betragtning til afgørelse 2015/774, som ECB har gjort gældende, og som den forelæggende ret i øvrigt har anført, kan knyttes til hovedmålet med Unionens pengepolitik, således som det fremgår af artikel 127, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, TEUF. Denne konklusion drages ikke i tvivl af den omstændighed, at PSPP-programmet, som den forelæggende ret har anført, har væsentlige indvirkninger på de kommercielle bankers balancer og på finansieringsbetingelserne for medlemsstaterne i euroområdet.

   Hvad for det andet angår de midler, der anvendes inden for rammerne af afgørelse 2015/774 med henblik på at opnå målet om fastholdelse af prisstabilitet, er det ubestridt, at PSPP-programmet er baseret på opkøb af statsobligationer på de sekundære markeder. Det fremgår imidlertid klart af artikel 18, stk. 1, i protokollen om ESCB og ECB, der er indeholdt i protokollens kapitel IV, at ECB og medlemsstaternes centralbanker for at opfylde ESCB’s mål og udføre dets opgaver, således som disse følger af den primære ret, i princippet kan deltage i de finansielle markeder ved at købe og sælge pengemarkedsinstrumenter i euro. Det følger deraf, at transaktioner, der er foreskrevet ved afgørelse 2015/774, anvender et af de pengepolitiske instrumenter, som er fastsat i den primære ret (jf. analogt dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 54). På baggrund af disse forhold fremgår det, henset til målet med afgørelse 2015/774 og til de midler, der er fastsat for at nå dette mål, at en sådan afgørelse henhører under området for den monetære politik.

   (jf. præmis 53-58 og 68-70)

5.  Det skal i denne forbindelse fremhæves, at artikel 127, stk. 1, TEUF bl.a. foreskriver dels, at ESCB – uden at hovedmålsætningen om prisstabilitet derved berøres – støtter de generelle økonomiske politikker i Unionen, dels, at ESCB skal handle i overensstemmelse med principperne i artikel 119 TEUF. Det følger deraf, at traktaternes ophavsmænd i forbindelse med den institutionelle ligevægt, der er fastlagt ved bestemmelserne i afsnit VIII i EUF-traktaten, og herunder den uafhængighed, der sikres ESCB ved artikel 130 TEUF og artikel 282, stk. 3, TEUF, ikke har ønsket at foretage en fuldstændig adskillelse af den økonomiske og monetære politik. Det bemærkes i denne sammenhæng, at en foranstaltning på området for den monetære politik ikke kan sidestilles med en foranstaltning på området for den økonomiske politik, alene af den grund, at den vil kunne have indirekte virkninger, der ligeledes kunne søges opnået inden for rammerne af den økonomiske politik (jf. i denne retning dom af 27.11.2012, Pringle,C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 56, og af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 52). Den forelæggende rets opfattelse, hvorefter enhver virkning af et program til markedsoperationer, der bevidst accepteres, og som med sikkerhed kan forudses af ESCB ved fastlæggelsen af dette program, ikke kan anses for at være en »indirekte virkning« af dette, kan ikke tiltrædes.

   Mere præcist foregår overførslen af ESCB’s pengepolitiske foranstaltninger til prisudviklingen, som ECB har anført for Domstolen, bl.a. ved, at kreditgivningen i økonomien fremmes, samt ved ændringer af de økonomiske aktørers og borgernes adfærd med hensyn til investeringer, forbrug og opsparing. Derfor foranlediges ESCB nødvendigvis til – med henblik på at udøve en indflydelse på inflationsraten – at træffe foranstaltninger, som har visse virkninger på realøkonomien, som også med andre mål for øje kunne søges opnået inden for rammerne af den økonomiske politik. Navnlig gælder det, at når fastholdelsen af prisstabiliteten tvinger ESCB til at søge at øge inflationen, kan de foranstaltninger, som ESCB må vedtage med henblik på til dette formål at lette de pengepolitiske og finansielle forhold inden for euroområdet, indebære, at der handles i forhold til rentesatserne for statsobligationer, navnlig grundet den afgørende rolle, disse satser har for fastsættelsen af den rentesats, der finder anvendelse på forskellige økonomiske aktører (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 78 og 108). Hvis ESCB under disse omstændigheder blev frataget enhver mulighed for at vedtage sådanne foranstaltninger, når deres virkninger er forudsigelige og bevidst accepterede, ville dette i praksis forbyde ESCB at anvende de midler, der i medfør af traktaterne er blevet stillet til ESCB’s rådighed med henblik på at nå målene med den monetære politik, og dette kunne navnlig i sammenhæng med en økonomisk krisesituation, der indebærer en deflationsrisiko, udgøre en væsentlig hindring for gennemførelsen af den opgave, ESCB er blevet pålagt i medfør af den primære ret.

   (jf. præmis 60-62 og 65-67)

6.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 72-76, 78, 80, 85-92, 98 og 100)

7.  Hvad angår afgørelse 2015/774 bemærkes det, at det ikke inden for rammerne af PSPP-programmet er tilladt ESCB at købe obligationer direkte fra medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer, idet ESCB kun må købe indirekte på de sekundære markeder. Den intervention, som dette program fastsætter for ESCB, kan således ikke sidestilles med en foranstaltning om finansiel støtte til en medlemsstat. Artikel 123, stk. 1, TEUF pålægger imidlertid, som det fremgår af Domstolens praksis, ESCB to yderligere begrænsninger, når det vedtager et program til opkøb af obligationer udstedt af Unionens og medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer.

   ESCB kan på den ene side ikke gyldigt opkøbe obligationer på de sekundære markeder på betingelser, der i praksis vil give ESCB’s intervention en tilsvarende virkning som direkte opkøb af obligationer fra medlemsstaternes offentlige myndigheder og organer (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 97). På den anden side skal ESCB’s intervention ledsages af tilstrækkelige garantier for, at den er forenelig med forbuddet mod monetær finansiering, der følger af artikel 123 TEUF, idet det sikres, at dette program ikke kan føre til, at de berørte medlemsstater fratages tilskyndelsen til at føre en sund budgetpolitik, som denne bestemmelse har til formål at indføre (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 100-102 og 109). De garantier, som ESCB skal fastsætte, for at disse to begrænsninger overholdes, afhænger på en gang af kendetegnene ved selve det program, der påtænkes, og den økonomiske sammenhæng, som vedtagelsen og gennemførelsen af dette program indgår i. Hvis det anfægtes, at disse garantier er af en tilstrækkelig karakter, skal dette i givet fald efterprøves af Domstolen.

   (jf. præmis 104-108)

8.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 110, 111, 113, 117 og 127)

9.  Det skal bemærkes, at den omstændighed, at gennemførelsen af et program til markedsoperationer i et vist omfang letter de berørte medlemsstaters finansieringsbetingelser, ikke kan være afgørende, fordi udførelsen af den monetære politik indebærer, at der konstant skal reageres på rentesatsen og bankernes refinansieringsvilkår, hvilket nødvendigvis har konsekvenser for vilkårene for finansieringen af medlemsstaternes offentlige budgetunderskud (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 108 og 110). Selv om den omstændighed, at et sådant program kan føre til den forudsigelse, at en ikke ubetydelig del af de statsobligationer, der udstedes af en medlemsstat, i de følgende måneder sandsynligvis vil blive opkøbt af ESCB, ganske vist vil kunne lette denne medlemsstats finansieringsbetingelser, indebærer dette ikke i sig selv, at dette program er uforeneligt med artikel 123, stk. 1, TEUF. Med henblik på at undgå, at medlemsstaternes tilskyndelse til at føre en sund budgetpolitik formindskes, må vedtagelsen og iværksættelsen af et sådant program derimod ikke gyldigt skabe en vished om fremtidige opkøb af obligationer udstedt af medlemsstaterne, der som konsekvens gør det muligt for sidstnævnte at fastlægge en budgetpolitik, som ikke tager hensyn til den omstændighed, at de i tilfælde af underskud er nødsaget til at søge finansiering på markederne, eller som yder medlemsstaterne beskyttelse mod de konsekvenser, som udviklingen af deres makroøkonomiske eller budgetmæssige situation i denne forbindelse kan have (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 113 og 114).

   Det må i denne sammenhæng for det første fastslås, at det fremgår af syvende betragtning til afgørelse 2015/774, at gennemførelsen af PSPP-programmet kun er foreskrevet, indtil Styrelsesrådet kan konstatere en vedvarende justering af inflationsudviklingen, som er i overensstemmelse med dets mål om at opnå en inflation under, men tæt på 2% på mellemlangt sigt. Selv om den konkrete varighed af den forudsigelige anvendelse af PSPP-programmet flere gange er blevet forlænget, er denne forlængelse altid blevet foretaget, uden at dette princip er blevet draget i tvivl, således som det bekræftes i tredje betragtning til afgørelse 2015/2464 og femte betragtning til afgørelse 2017/100. Det følger heraf, at ESCB i sine successive afgørelser kun har fastsat opkøb af statsobligationer, i det omfang det var nødvendigt for at bevare prisstabiliteten, at ESCB jævnligt har revideret omfanget af PSPP-programmet, og at ESCB vedvarende har fastholdt programmets midlertidige karakter.

   Afgørelse 2015/774 giver således ikke medlemsstaterne mulighed for at fastlægge deres budgetpolitik uden at tage hensyn til den omstændighed, at PSPP-programmets fortsatte gennemførelse på mellemlangt sigt på ingen måde er sikret, og de er således i tilfælde af underskud nødsaget til at søge finansiering på markederne uden at kunne drage fordel af den lettelse af finansieringsbetingelserne, som gennemførelsen af PSPP-programmet kunne indebære (jf. analogt dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl.,C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 112 og 114). Det bemærkes for det andet, at afgørelse 2015/774 og retningslinjerne omfatter en række garantier med henblik på at begrænse PSPP-programmets virkninger på incitamentet til at føre en sund budgetpolitik.

   (jf. præmis 130-134, 136 og 137)

10.  Jf. afgørelsens tekst.

    (jf. præmis 146-149)

11.  Jf. afgørelsens tekst.

    (jf. præmis 153-157)