Sag T-653/16

Republikken Malta

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter, som Kommissionen er i besiddelse af – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – dokumenter, der er udvekslet inden for rammerne af kontrolordningen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik – artikel 113 i forordning (EF) nr. 1224/2009 – offentlighedens aktindsigt efter en begæring indgivet af en ikke-statslig organisation – annullationssøgsmål – formaliteten – begrundelsespligt – loyalt samarbejde – valg af retsgrundlaget«

Sammendrag – Rettens dom (Niende Afdeling) af 3. maj 2018

1. Annullationssøgsmål – anbringender – søgsmål rettet mod en afgørelse fra en institution, hvorved der gives aktindsigt i dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – anbringender, der kan fremsættes af denne medlemsstat

   (Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 5)

2. Annullationssøgsmål – anbringender – tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter – tilsidesættelse af begrundelsespligten – efterprøvelse af egen drift

   (Art. 263 TEUF)

3. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – beslutning i overensstemmelse med tidligere beslutninger – en udtrykkelig begrundelse alene nødvendig, såfremt en afgørelse går videre end hidtidig praksis

   (Art. 296 TEUF)

4. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – den pågældende institutions forpligtelser i forbindelse med behandlingen af en begæring om aktindsigt – tilsidesættelse – konsekvenser i tilfælde af et positivt svar på begæringen

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 6-8)

5. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – den pågældende institutions forpligtelser i forbindelse med høring af medlemsstaten inden vedtagelse af afgørelsen – tilsidesættelse – konsekvenser

   (Art. 4, stk. 3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 4 og 5)

6. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – den pågældende institutions forpligtelser i forbindelse med høring af medlemsstaten inden vedtagelse af afgørelsen – svarfrist pålagt medlemsstaten

   (Art. 4, stk. 3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 7 og 8)

7. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der hidrører fra medlemsstater inden for rammerne af kontrolordningen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik – anvendelse af forordning nr. 1224/2009 som lex specialis i forhold til forordning nr. 1049/2001 – udelukket

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001; Rådets forordning nr. 1224/2009, art. 113, stk. 2 og 3)

8. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – rækkevidde – anvendelse på oplysningerne, der hidrører fra medlemsstater inden for rammerne af kontrolordningen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik – fuld anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 1224/2009

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4; Rådets forordning nr. 1224/2009, art. 113, stk. 2 og 3)

9. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der hidrører fra medlemsstater inden for rammerne af kontrolordningen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik – anvendelse af ophavsmandsreglen, der er fastsat i forordning nr. 1224/2009

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3; Rådets forordning nr. 1224/2009, art. 102, stk. 2, og art. 113, stk. 2-4)

10. Institutionernes retsakter – valg af retsgrundlag – kriterier – EU-retsakt, der har et dobbelt formål, eller som består af to led – henvisning til det primære eller fremherskende formål eller led – forordning om oprettelse af en EF-kontrolordning med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik – vedtagelse alene på grundlag af artikel 43 TEUF

    (Art. 43 TEUF; Rådets forordning nr. 1224/2009, art. 112 og 113)

11. Fiskeri – fælles fiskeripolitik – kontrolforanstaltninger – medlemsstaternes meddelelse af oplysninger til Kommissionen – tredjemands mulighed for adgang til oplysningerne afhængig af den pågældende medlemsstats samtykke – tilsidesættelse af grundlæggende ret til adgang til oplysninger – foreligger ikke

    (Art. 15, stk. 3, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder art. 42; Rådets forordning nr. 1224/2009, art. 113, stk. 2 og 3).

1.  Medlemsstaterne kan ved et annullationssøgsmål anfægte enhver afgørelsesretsakt, Kommissionen har udstedt, hvad enten den har karakter af retsforskrift eller er af individuel karakter, og i denne henseende påberåbe sig ethvert anbringende til støtte for deres påstande, som vedrører bl.a. tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter eller tilsidesættelse af retsregler, der er fastsat med henblik på anvendelsen af traktaterne.

   Det følger for det første heraf, at en medlemsstat ved et annullationssøgsmål kan anfægte en afgørelse, truffet af Kommissionen på grundlag af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, og som giver en fysisk eller juridisk person tilladelse til få aktindsigt i dokumenter, der er i Kommissionens besiddelse, som hidrører fra denne medlemsstat, uden at det er fornødent at identificere en særskilt afgørelse fra Kommissionen, der alene vil kunne anfægtes, for ikke at godtage denne medlemsstats indsigelse mod udbredelsen af de omhandlede dokumenter. For det andet kan en medlemsstat til støtte for et sådant søgsmål påberåbe sig ethvert anbringende, der knytter sig til et af de fire tilfælde for iværksættelse af et annullationssøgsmål, der er fastsat i artikel 263 TEUF, og navnlig ethvert anbringende, der vedrører tilsidesættelse af en processuel eller materiel regel, som den finder relevant, uden hensyntagen til, om dette anbringende er virksomt eller ej. Hvad angår formaliteten vedrørende et anbringende, der er påberåbt til prøvelse af en sådan afgørelse, skal der derfor ikke foretages en sondring af, om den regel, som hævdes tilsidesat, er fastsat i forordning nr. 1049/2001 eller i et andet retligt instrument.

   Begrænsningen af beføjelsen til at deltage i Unionens afgørelse, der er tildelt den berørte medlemsstat ved artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, kan i øvrigt ikke forbyde denne medlemsstat at nedlægge påstand om annullation af afgørelsen fra Kommissionen om at give aktindsigt i de omhandlede dokumenter og i denne henseende at påberåbe sig andre ulovligheder end dem, der vedrører tilsidesættelse af forordningens artikel 4.

   (jf. præmis 35-37 og 41)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 47 og 48)

3.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 53, 54 og 57)

4.  Intet forhindrer en institution i at gøre dokumenter offentlige, selv om den ikke er blevet forelagt en begæring i denne henseende, eller af hensyn til gennemsigtigheden og fuldstændigheden at oplyse en person, der har indgivet en begæring på grundlag af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, om dokumenter, som denne person ikke udtrykkeligt har identificeret og henvist til i sin begæring.

   På denne baggrund kan tilsidesættelsen de i artikel 6-8 i forordning nr. 1049/2001 fastsatte regler om behandlingen af begæringer om aktindsigt i dokumenter, selv om den i visse situationer ville kunne påvirke lovligheden af en afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter, ikke berøre lovligheden af en afgørelse, hvorved det gives aktindsigt i dokumenter. Hvad for det første angår artikel 6 i forordning nr. 1049/2001 anføres, at selv om en institution kan afvise en begæring, fordi den ikke er tilstrækkelig præcis, uden på forhånd at anmode den, der har indgivet begæringen, om at præcisere denne, kan en institution derimod ikke på en meningsfuld måde kritiseres for at have givet aktindsigt i dokumenter på grundlag af en begæring, der hævdes at være upræcis, uden på forhånd at anmode den, der har fremsat begæringen, om at præcisere denne. Når den, der har fremsat begæringen, ikke er blevet anmodet om at præcisere denne, kan hverken institutionen eller – så meget desto mindre – en tredjepart således på en meningsfuld måde henvise til den angiveligt vage karakter af sagsøgerens begæring. Såfremt en institution måtte være af den opfattelse, at den selv – uden at pådrage sig en uforholdsmæssig arbejdsbyrde – er i stand til identificere alle de dokumenter, der ville kunne knyttes til en begæring, selv hvis den er affattet i generelle vendinger og vedrører adskillige dokumenter, står det derfor denne institution frit for at træffe afgørelse om denne begæring uden på forhånd at anmode den, der har fremsat begæringen, om at præcisere denne og derefter i givet fald at give aktindsigt i alle de identificerede dokumenter med forbehold for, at disse dokumenter ikke er omfattet af de undtagelser, der er fastsat bl.a. i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.

   Hvad for det andet angår artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001 bemærkes, at de frister, disse bestemmelser fastsætter, alene har til formål at sikre en hurtig behandling af begæringer om aktindsigt i dokumenter og at fremskynde udbredelsen af de ønskede dokumenter, når denne udbredelse er mulig. Overskridelsen af disse frister har ikke den følge, at institutionen fratages beføjelsen til at vedtage en afgørelse og kan ikke i sig selv behæfte en afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter med en ulovlighed, som kan begrunde afgørelsens annullation. Den omstændighed, at overskridelsen af de ovennævnte frister ikke har nogen betydning, gør sig så meget desto mere gældende, når der er tale om en afgørelse, hvorved der gives aktindsigt i dokumenter, for så vidt som den, der har fremsat begæringen, under disse omstændigheder har fået medhold til trods for overskridelsen af disse frister, som kun var blevet indført til fordel for denne.

   (jf. præmis 80-83 og 85-87)

5.  Det følger af bestemmelserne i artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter på grundlag af en fortolkning i overensstemmelse med pligten til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, at de fastlægger reglerne for en institutions høring af de tredjeparter, hvorfra dokumenterne hidrører, og reglerne om deltagelse af de medlemsstater, hvorfra dokumenter vedrørende processen for vedtagelse af institutionens afgørelse om aktindsigt hidrører. Dermed regulerer nævnte bestemmelser forholdet mellem institutionen og tredjeparterne, herunder navnlig medlemsstaterne, for så vidt angår de dokumenter, der hidrører fra disse, og har til formål at beskytte nævnte tredjeparters og medlemsstaternes interesse i at modsætte sig udbredelsen af nævnte dokumenter.

   På denne baggrund vil tilsidesættelsen af bestemmelserne i artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001 samt institutionens pligt til loyalt samarbejde med en medlemsstat kunne påvirke lovligheden af en afgørelse, hvorved der gives aktindsigt i dokumenter, som hidrører fra denne medlemsstat.

   (jf. præmis 98-100)

6.  Selv om artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter pålægger institutionerne at besvare oprindelige begæringer og genfremsatte begæringer om aktindsigt inden for bestemte frister, er der ingen bestemmelser i denne forordning, som fastsætter en frist, inden for hvilken en institution bør give en medlemsstat meddelelse om, at der er fremsat en begæring om aktindsigt i dokumenter, der hidrører fra denne medlemsstat, og fremsende nævnte begæring til den. Forordning nr. 1049/2001 præciserer især ikke, hvilken svarfrist institutionen således burde give denne medlemsstat med henblik på, at denne kan give nævnte institution meddelelse om sin eventuelle indsigelse mod udbredelsen af de omhandlede dokumenter. Det følger imidlertid af pligten til loyalt samarbejde, at Kommissionen har pligt til at handle med omhu i sit forhold til den berørte medlemsstat med henblik på, at den selv kan træffe afgørelse inden for de frister, der er pålagt denne i henhold til artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001.

   (jf. præmis 106 og 107)

7.  Det følger det af selve ordlyden af artikel 113, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1224/2009 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik, at de oplysninger, der indsamles og videregives af en medlemsstat til Kommissionen inden for rammerne af denne forordning, i princippet ikke må videregives til andre end de personer, hvis opgaver gør det nødvendigt for dem at have adgang til oplysningerne, eller bruges til andre formål end dem, der er fastsat i denne forordning, medmindre den medlemsstat, der har fremsendt oplysningerne, udtrykkeligt giver sit samtykke hertil. I denne forbindelse har nævnte bestemmelser ikke sig selv til formål at regulere betingelserne for offentlighedens aktindsigt i dokumenter, der er videregivet af en medlemsstat til Kommissionen inden for rammerne af denne forordning. Disse bestemmelser har nemlig alene til formål at præcisere betingelserne for, hvornår data, der er indsamlet og videregivet af en medlemsstat inden for rammerne af nævnte forordning, kan videregives og anvendes.

   Heraf følger, at bestemmelserne i artikel 113, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1224/2009 ikke som sådan udgør en særlov, som fraviger de generelle regler om offentlighedens aktindsigt i dokumenter, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, men snarere kan sammenlignes med specifikke regler, der skal sikre en øget beskyttelse af visse oplysninger, uanset om de er personoplysninger, og uafhængigt af deres grad af fortrolighed, alene på grund af den omstændighed, at de er blevet videregivet af en medlemsstat.

   (jf. præmis 133, 138 og 139)

8.  Forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter og forordning nr. 1224/2009 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik indeholder ikke nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden. Der skal derfor sikres en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig.

   Reglerne om aktindsigt, der bl.a. findes i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, kan i denne forbindelse ikke, når de dokumenter, der er omfattet af begæringen om aktindsigt, henhører under et særligt område af EU-retten, såsom kontrolordningen med henblik på at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, anvendes og fortolkes uden hensyntagen til de særlige regler, der regulerer videregivelsen og anvendelsen af de oplysninger, der er indeholdt i disse dokumenter, som er fastsat i artikel 113, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1224/2009. Når formålet med en begæring, som er baseret på forordning nr. 1049/2001, er at få aktindsigt i dokumenter, der indeholder data som omhandlet i forordning nr. 1224/2009, gælder bestemmelserne i denne forordnings artikel 113, stk. 2 og 3, følgelig fuldt ud.

   (jf. præmis 137, 141 og 142)

9.  For så vidt angår de oplysninger, der er blevet videregivet af en medlemsstat inden for rammerne af forordning nr. 1224/2009 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik, har EU-lovgiver tilsigtet at opretholde ophavsmandsreglen i en bestemt form, som ellers i princippet var blevet afskaffet ved forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter på området for aktindsigt i dokumenter. Denne regel, i den udformning, den havde, inden forordning nr. 1049/2001 trådte i kraft, indebar, at når en institution var i besiddelse af et dokument, som var udarbejdet af en tredjemand, skulle en anmodning om aktindsigt rettes direkte til dokumentets ophavsmand.

   Heraf følger, at anvendelsen af den begrænsning, der er fastsat i artikel 113, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1224/2009, ikke er betinget af hverken en udtrykkelig forudgående viljestilkendegivelse fra den omhandlede medlemsstat, eller at denne medlemsstat skal påberåbe sig en af de i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001 eller i artikel 113, stk. 4, i forordning nr. 1224/2009 fastsatte materielle undtagelser, eller af denne medlemsstats begrundelse af en eventuel indsigelse. Forbuddet mod overførsel eller anvendelse af oplysninger kan i øvrigt ikke ophøre ved afslutningen af en administrativ undersøgelse, der er blevet iværksat i henhold til artikel 102, stk. 2, i forordning nr. 1224/2009, men ophører først, når den medlemsstat, der har videregivet den omhandlede oplysninger, udtrykkelig giver samtykke til deres overførsel eller deres anvendelse.

   (jf. præmis 147, 151 og 152)

10.  Valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage domstolskontrol, og som omfatter retsaktens formål og indhold. Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller af disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er accessorisk, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led.

    Hvad angår forordning nr. 1224/2009 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik har dette primært til formål at oprette en ordning for kontrol, inspektion og håndhævelse for at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Det materielle indhold af denne forordning vedrører hovedsageligt den fælles fiskeripolitik, idet den fastsætter regler om indsamling og udveksling af forskellige oplysninger vedrørende denne politik. Det er kun accessorisk, at forordning nr. 1224/2009 – bl.a. i artikel 112 og 113 – indeholder bestemmelser vedrørende beskyttelsen af oplysninger, og navnlig bestemmelser, der regulerer og begrænser overførslen og anvendelsen af oplysninger, der er videregivet af medlemsstaterne. På denne baggrund kunne Rådet vedtage forordning nr. 1224/2009 alene på grundlag af artikel 43 TEUF vedrørende den fælles landbrugspolitik, som omfatter den fælles fiskeripolitik.

    (jf. præmis 156-158)

11.  Selv om bestemmelserne i artikel 113, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1224/2009 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik forudsætter medlemsstatens udtrykkelige og forudgående samtykke som en absolut betingelse for offentliggørelsen af oplysninger, der er blevet fremsendt af en medlemsstat inden for rammerne af nævnte forordning, gør denne forordning det ikke umulig eller uforholdsmæssigt vanskeligt at få aktindsigt i dokumenter, der indeholder disse oplysninger. Følgelig er disse bestemmelser ikke til uforholdsmæssig skade for retten til aktindsigt i dokumenter, der er forankret dels i artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder, dels i artikel 15, stk. 3, TEUF.

    Den begrænsning i adgangen til oplysninger, der er fastsat i artikel 113, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1224/2009, finder kun anvendelse på oplysninger, der hidrører fra medlemsstaterne, og følger af EU-lovgivers vilje til at bevare ophavsmandsreglen i en bestemt form, som gør det muligt at fremsende en begæring om aktindsigt i et dokument direkte til ophavsmanden til dette dokument. Der er dermed intet til hinder for, at en person, der ønsker at få aktindsigt i et dokument, der indeholder oplysninger, som en medlemsstat har fremsendt inden for rammerne af forordning nr. 1224/2009, anmoder om dette dokument direkte hos denne medlemsstat. I et sådant tilfælde vil begæringen om aktindsigt i dokumenterne blive behandlet i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats nationale lovgivning.

    (jf. præmis 161 og 162)