Sag C-57/16 P

ClientEarth

mod

Europa-Kommissionen

»Appel – aktindsigt i dokumenter fra EU-institutionerne – forordning (EF) nr. 1049/2001 – forordning (EF) nr. 1367/2006 – konsekvensanalyserapport, udkast til konsekvensanalyserapport og udtalelse fra udvalget for konsekvensanalyse – lovgivningsinitiativer på miljøområdet – afslag på aktindsigt – udlevering af dokumenter, hvori der er begæret aktindsigt under sagens behandling – vedvarende søgsmålsinteresse – undtagelse vedrørende beskyttelsen af en EU-institutions igangværende beslutningsproces – generel formodning«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 4. september 2018

1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – søgsmål anlagt til prøvelse af en afgørelse fra en institution, hvori der nægtes aktindsigt i dokumenter – institutionens fremsendelse af de begærede dokumenter under sagen uden tilbagetrækning af afgørelsen om afslag – bevarelse af søgsmålsinteressen

   (Art. 263, stk. 4, TEUF)

2. Appel – søgsmålsinteresse – betingelse – appel, der kan medføre en fordel for den part, som har iværksat sagen – appel, hvis formål er at anfægte en dom fra Retten om aktindsigt for i fremtiden at undgå en gentagelse af afgørelser fra institutionerne, som er behæftet med ulovlighed

   (Domstolens procesreglement, art. 149 og art. 190, stk. 1)

3. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – grænser

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)

4. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – pligt til at gøre lovgivningsdokumenter direkte tilgængelige – begrebet lovgivningsdokument – konsekvensanalyser udført af Kommissionen med henblik på vedtagelsen af lovgivningsinitiativer – omfattet

   (Art. 10, stk. 3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, 6. betragtning og art. 12, stk. 2)

5. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger – forordning nr. 1367/2006 – anvendelsesområde – konsekvensanalyser udført af Kommissionen med henblik på vedtagelse af lovgivningsinitiativer på miljøområdet – omfattet

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 1, art. 2, stk. 1, litra d), og v)]

6. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – afslag på aktindsigt i dokumenter udarbejdet i forbindelse med konsekvensanalyser foretaget af Kommissionen af en igangværende beslutningsproces på miljøområdet – mulighed for at tage udgangspunkt i den generelle formodning for anvendelse af undtagelsen til retten til aktindsigt – udelukket

   (Art. 11, stk. 2, TEU og art. 17, stk. 1-3, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, 6. betragtning og art. 4, stk. 3, afsnit 1)

7. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – anvendelsesområde – foreløbige dokumenter

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)

1.  Sagens genstand skal, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet eller i givet fald appellen med sit resultat kan bibringe parten en fordel.

   Hvad angår et søgsmål anlagt til prøvelse af Kommissionens afgørelser om afslag på aktindsigt i dokumenter, bevarer tvisten sin genstand, uanset fremsendelsen under sagen af de forskellige dokumenter, der er omfattet af begæringen om aktindsigt, når de omtvistede afgørelser ikke er blevet trukket tilbage af Kommissionen.

   (jf. præmis 43 og 45)

2.  En sagsøger kan i visse tilfælde fortsat bevare en interesse i at påstå annullation af en anfægtet retsakt og i givet fald ophævelse af en dom afsagt af Retten om forkastelse af en sådan påstand for at opnå, at den, der har udstedt den nævnte retsakt, i fremtiden foretager passende ændringer, og dermed undgå risikoen for gentagelse af den ulovlighed, hvormed den anfægtede retsakt påstås behæftet. For at en sådan interesse fortsat kan bestå, forudsættes det, at ulovligheden vil kunne gentage sig i fremtiden, uafhængigt af de særlige omstændigheder i den omhandlede sag.

   Dette er tilfældet hvad angår en appel til prøvelse af en afgørelse fra Retten, hvori sidstnævnte har fastslået, at der foreligger en generel formodning for fortrolighed hvad angår de dokumenter, der er udarbejdet i forbindelse med forberedelsen af en igangværende konsekvensanalyse, som der er anmodet om aktindsigt i, for så vidt som en sådan formodning dels på ny kan gennemføres i fremtiden af den pågældende institution i anledning af nye begæringer om aktindsigt i sådanne dokumenter og for så vidt som det dels er sandsynligt, at sagsøgeren, i sin egenskab af at være en nonprofit organisation, hvoraf en af dens opgaver er at agere til fordel for øget gennemsigtighed og legitimitet i Unionens lovgivningsproces, på ny begærer aktindsigt i dokumenter, der svarer til de omtvistede dokumenter i fremtiden, og at den pågældende institution på ny afslår denne begæring på grundlag af den nævnte generelle formodning.

   (jf. præmis 48, 53 og 54)

3.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 78-80)

4.  Det anføres i sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, at adgangen til dokumenter bør udvides i de tilfælde, hvor EU-institutionerne optræder som lovgivende myndighed. Borgernes mulighed for at kende alle oplysningerne om grundlaget for Unionens lovgivningsforanstaltninger er således en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder, der bl.a. er anerkendt i artikel 10, stk. 3, TEU. Denne handling kræver ikke alene, at borgerne råder over de omhandlede oplysninger for at kunne forstå de valg, som EU-institutionerne træffer i forbindelse med lovgivningsproceduren, men også, at de får adgang til disse oplysninger rettidigt, dvs. på et tidspunkt, der gør dem i stand til effektivt at gøre deres synspunkt gældende vedrørende disse valg.

   Det fremgår af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, der gennemfører det princip, der følger af sjette betragtning til denne forordning, at ikke alene de retsakter, der er vedtaget af EU-lovgiver, men mere generelt dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget som led i procedurer med henblik på vedtagelse af retsakter, som er bindende i eller for medlemsstaterne, skal kvalificeres som »lovgivningsdokumenter« og dermed gøres direkte tilgængelige, dog med forbehold af den nævnte forordnings artikel 4 og 9.

   De af Kommissionen udførte konsekvensanalyser med henblik på vedtagelse af lovgivningsinitiativer tilhører, henset til deres genstand og indhold, de lovgivningsdokumenter, der er anført i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Sådanne analyser udgør nemlig ifølge retningslinjerne for konsekvensanalyse et afgørende redskab med henblik på at sikre, at den nævnte institutions initiativer og EU-lovgivningen forberedes på et gennemsigtigt, fuldstændigt og afbalanceret grundlag. Det er på grundlag af disse oplysninger, at Kommissionen vil kunne vurdere hensigtsmæssigheden, nødvendigheden, karakteren og indholdet af sådanne forslag. Konsekvensanalyserapporterne indeholder nærmere bestemt en præsentation af de forskellige påtænkte strategiske valgmuligheder, en analyse af indvirkningerne af, fordelene og ulemperne ved disse valgmuligheder, samt en sammenligning af de nævnte valgmuligheder. De strategiske valg, der foretages i de lovgivningsforslag, der fremlægges af Kommissionen, understøttes af indholdet af disse analyser. Det følger heraf, at konsekvensanalyserapporterne og de dertil knyttede udtalelser fra udvalget for konsekvensanalyse i en sådan sammenhæng omfatter oplysninger af væsentlig betydning for Unionens lovgivningsproces, idet de udgør en del af grundlaget for dennes lovgivningstiltag. Selv om spørgsmålet om Kommissionens fremlæggelse af et forslag af lovgivningsmæssig karakter ikke er afklaret på tidspunktet for konsekvensanalysefasen, vil udbredelsen af disse dokumenter kunne øge gennemsigtigheden og åbenheden vedrørende lovgivningsprocessen som helhed, herunder navnlig i de forberedende faser af denne proces, og på denne måde styrke Unionens demokratiske karakter ved at give borgerne mulighed for at overvåge disse oplysninger og søge at påvirke den nævnte proces.

   Den betydning, det har for borgerne, at de får adgang til dokumenter, der er udarbejdet i forbindelse med en konsekvensanalyse, selv når Kommissionens beslutningsproces stadig er i gang, drages i øvrigt ikke i tvivl af den omstændighed, at en ansøger om aktindsigt i det foreliggende tilfælde har haft mulighed for at deltage i de offentlige høringer, som den nævnte institution havde organiseret i forbindelse med konsekvensanalyseprocedurerne, og at et vist antal af de dertil knyttede dokumenter allerede var offentligt tilgængelige på tidspunktet for vedtagelsen af en afgørelse om afslag på aktindsigt. Selv om sådanne høringer ligeledes har til formål at sikre gennemsigtighed i Kommissionens beslutningsproces og borgernes deltagelse i denne proces, erstatter de ikke sidstnævntes mulighed for efter begæring at få aktindsigt i konsekvensanalyserapporter og udtalelser fra udvalget for konsekvensanalyse.

   (jf. præmis 84, 85 og 90-94)

5.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 96-98)

6.  Hvis Kommissionen i henhold til artikel 17, stk. 1-3, TEU skal handle i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse, når den gennemfører en konsekvensanalyse, udgør konsekvensanalyseproceduren ikke en type procedure, der som sådan indeholder kendetegn, som i princippet vil være til hinder for, at der tildeles fuld gennemsigtighed. Tværtimod afvikles denne procedure med et formål om gennemsigtighed og åbenhed i Kommissionens beslutningsproces. Dette bør så meget desto mere gøre sig gældende, når den nævnte procedure indgår i en lovgivningsprocedure på miljøområdet. Gennemsigtigheden garanterer Kommissionens troværdighed i borgernes og de berørte organisationers øjne, idet legitimiteten af dens beslutningsprocedure styrkes, og bidrager dermed netop til at sikre, at denne institution opererer fuldkommen uafhængigt og i almenhedens interesse. Det er snarere manglen på information af offentligheden og debat, som kan skabe tvivl om, hvorvidt den nævnte institution udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse.

   Det kan ikke udelukkes, at tredjemand i tilfælde af udlevering af konsekvensanalyserapporter og udtalelser fra udvalget for konsekvensanalyse om disse rapporter, inden Kommissionen har truffet afgørelse om et eventuelt forslag, forsøger at udøve indflydelse eller pres på de strategiske valg, som denne institution foretager, eller at interesserede parter, der har afgivet bemærkninger i forbindelse med den offentlige høring, som den nævnte institution har organiseret i forbindelse med konsekvensanalyseproceduren, fremsætter nye bemærkninger til eller ny kritik af de af sidstnævnte påtænkte valgmuligheder eller tænkte tilfælde. EU-retten pålægger imidlertid i princippet ikke denne institution at føre vedvarende dialoger med de interesserede parter i individuelle tilfælde. Selv om artikel 11, stk. 2, TEU i denne henseende fastsætter, at EU-institutionerne skal føre en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet, indebærer denne bestemmelse imidlertid ikke, at Kommissionen er forpligtet til at besvare eventuelle bemærkninger, der er modtaget efter udleveringen af et dokument på grundlag af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, med hensyn til disses faktiske indhold og i hvert enkelt tilfælde. Desuden udgør offentlighedens eller de interesserede parters manifestationer vedrørende de trufne valg og de strategiske valgmuligheder, som Kommissionen har påtænkt i forbindelse med sine initiativer, navnlig lovgivningsinitiativerne på miljøområdet, inden denne har truffet nogen afgørelse om det planlagte initiativ, en integrerende del af EU-borgernes udøvelse af deres demokratiske rettigheder.

   Det følger heraf, at selv om Kommissionen skal kunne råde over plads til overvejelser, inden den træffer afgørelse om sine strategiske valg og de forslag, der eventuelt skal fremlægges, kan det ikke antages, at beskyttelsen af Kommissionens initiativret og bevarelsen af denne institutions evne til at udøve denne rettighed i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse, i princippet kræver, at de i forbindelse med en konsekvensanalyse udarbejdede dokumenter generelt kan forblive fortrolige, indtil den nævnte institution har truffet en sådan afgørelse.

   (jf. præmis 103, 104 og 106-109)

7.  Artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter vedrører aktindsigt i dokumenter til intern brug, som vedrører en sag, hvori den berørte EU-institution endnu ikke har truffet afgørelse. Denne bestemmelse udelukker hverken ved sin ordlyd eller den interesse, som den beskytter, muligheden for at søge aktindsigt i dokumenter, der har midlertidig karakter. Denne karakter kan ikke i sig selv generelt og uafhængigt af en individuel og konkret analyse af hvert dokument godtgøre, at der foreligger risiko for alvorlig skade for Kommissionens beslutningsproces. En sådan skade afhænger nemlig af faktorer såsom status for færdiggørelsen af det pågældende dokument, og hvor langt den omhandlede beslutningsproces er nået på tidspunktet for afslaget på aktindsigt i dette dokument, processens specifikke kontekst samt de spørgsmål, der endnu skal drøftes internt i den berørte institution.

   (jf. præmis 111)