Sag T-136/15

Evropaïki Dynamiki – Proigmena Systimata Tilepikoinonion Pliroforikis kai Tilematikis AE

mod

Europa-Parlamentet

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – tilbudsindkaldelser vedrørende alle delene af en udbudsprocedure – afslag på aktindsigt – manglende individuel og konkret undersøgelse af de begærede dokumenter – undtagelse vedrørende beskyttelsen af den offentlige sikkerhed – undtagelse vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser – undtagelse vedrørende beskyttelsen af privatlivets fred – undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen – generel formodning – urimelig arbejdsbyrde«

Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 14. december 2017

1. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – grænser

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

2. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen – betingelser – konkret, faktisk og alvorligt indgreb i denne proces – rækkevidde

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, første afsnit)

3. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af forretningsmæssige interesser – anvendelsesområde – tilbud, der indgives af tilbudsgiverne i et offentligt udbud – omfattet – generel formodning for, at undtagelsen til retten til aktindsigt finder anvendelse – formodningens anvendelse på tilbud, som den ordregivende myndighed har formuleret i forbindelse med gennemførelsen af en rammekontrakt – udelukket

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, første led)

4. Den Europæiske Unions offentlige kontrakter – udbudsprocedure – afgørelse om ikke at antage et bud – begæring om aktindsigt – anvendelse af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001 og nr. 966/2012, art. 102)

5. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af forretningsmæssige interesser – anvendelsesområde – indkaldelser af tilbud, som den ordregivende myndighed har formuleret i forbindelse med gennemførelsen af en rammekontrakt – ikke omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, og nr. 966/2012, art. 102)

6. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – undersøgelse, der viser sig at være særlig byrdefuld og uhensigtsmæssig – undtagelse fra forpligtelsen til at udføre en undersøgelse – begrænset rækkevidde – bevisbyrde påhviler institutionen – forpligtelse for institutionen til at forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat begæringen

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 7, stk. 3, og art. 8, stk. 2)

7. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – undersøgelse, der viser sig at være særlig byrdefuld og uhensigtsmæssig – begreb

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 7, stk. 1 og 3, og art. 8, stk. 1 og 2)

8. EU-institutionerne – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – urimelig arbejdsbyrde – forpligtelse for institutionen til at forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat begæringen – grænser – manglende samarbejdsvilje hos den, der har fremsat begæringen

   (Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 6, stk. 3, art. 7, stk. 1 og 3, og art. 8, stk. 1 og 2)

1.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 37, 38, 47 og 48)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 58)

3.  Hvad angår offentlighedens ret til aktindsigt har Domstolen anerkendt anvendelsen af generelle formodninger på kategorier af dokumenter efter deres karakter i flere tilfælde, herunder for så vidt angår tilbudsgiveres bud i forbindelse med gennemførelsen af offentlige kontrakter. For så vidt angår indkaldelser, som en institution har fremsat over for de tilbudsgivere, den har indgået en rammekontrakt med, kan det imidlertid ikke antages, at der foreligger nogen generel formodning om, at de forretningsmæssige interesser vil lide skade, hverken under henvisning til retspraksis om aktindsigt i tilbudsgiveres bud eller mere generelt om proceduren for kontrol med statsstøtte og fusioner. De sager, som gav anledning til retspraksis om henholdsvis statsstøtte og fusioner, havde den omstændighed til fælles, at der i en specifik lovgivning, der var forskellig fra forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, fandtes regler, som helt konkret afgrænsede aktindsigt i de pågældende begærede sagsakter, henholdsvis dokumenter, både for så vidt angik personerne og selve oplysningerne.

   I denne henseende er en indkaldelse af tilbud, som en ordregivende myndighed har formuleret i forbindelse med gennemførelsen af en rammekontrakt, i modsætning til en udbudsbekendtgørelse og en bekendtgørelse om indgåede kontrakter, ikke genstand for nogen særlige bestemmelser i forordning nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget eller i forordning nr. 1268/2012 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 966/2012, som helt konkret definerer eller begrænser de oplysninger, der er indeholdt i indkaldelsen af tilbud, som den ordregivende myndighed skal eller kan meddele tilbudsgiverne eller andre ansøgere.

   Den pågældende institution kan desuden ikke gøre gældende, at en udbredelse af indkaldelserne af tilbud ville skade institutionens egne interesser, med henvisning til, at den herved ville kunne få afsløret sin køberprofil på markedet. Selv om tilbudsgiverne, som følge af en offentliggørelse af forholdet mellem opgaverne og det antal arbejdsdage, varetagelsen heraf kræver, i forbindelse med fremtidige offentlige udbud vil have adgang til den pågældende institutions beregningsteknikker, synes den omstændighed, at tilbudsgiverne kan få kendskab til den pris, som tidligere er blevet betalt for en tilsvarende ydelse, i højere grad at anspore en reel konkurrence og ikke konkurrenceforvridning.

   (jf. præmis 62-65 og 71)

4.  Forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter og forordning nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget har forskellige formål og indeholder ikke nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden, hvorfor der skal sikres en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig. Derfor bør princippet om gennemsigtighed i artikel 102 i forordning nr. 966/2012 forliges med beskyttelsen af offentlighedens interesse, virksomheders legitime forretningsmæssige interesser og den loyale konkurrence.

   (jf. præmis 67)

5.  Med henblik på, at formålet med reglerne for offentlige udbud i Den Europæiske Union, der er baseret på en ufordrejet konkurrence, virkeliggøres, skal de ordregivende myndigheder ikke afsløre oplysninger, som vedrører procedurer til indgåelse af offentlige kontrakter, hvis indhold vil kunne anvendes til at fordreje konkurrencen, enten under en verserende indgåelse af en offentlig kontrakt eller en senere indgåelse heraf. I denne henseende kan de økonomiske og tekniske oplysninger, som tilbudsgivernes bud indeholder, begrunde den pågældende EU-institutions afslag på aktindsigt i en tilbudsgivers bud. Dette gælder bl.a., når buddene hænger sammen med tilbudsgivernes specifikke knowhow.

   Det forholder sig imidlertid anderledes med hensyn til indkaldelser af tilbud, som en ordregivende myndighed har formuleret i forbindelse med gennemførelsen af en rammekontrakt. Henset til karakteren af og formålet med sådanne indkaldelser kan det ikke antages, at disse omfatter medkontrahentens egne økonomiske og tekniske oplysninger, eller at der heri redegøres for medkontrahentens specifikke knowhow. En indkaldelse af tilbud, der hidrører fra en ordregivende myndighed og ikke fra dennes medkontrahenter, indeholder almindeligvis en beskrivelse af de opgaver, som den ordregivende myndighed ønsker udført i henhold til den rammekontrakt, som denne har indgået med medkontrahenten. Det er i princippet alene i forbindelse med besvarelsen af en indkaldelse af tilbud, at medkontrahenten giver en detaljeret redegørelse for de tjenester, den har til hensigt at yde den ordregivende myndighed, den ekspertprofil, som den kan stille til rådighed, samt prisen for disse tjenester.

   (jf. præmis 68-70)

6.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 78-82)

7.  For så vidt angår en begæring om aktindsigt i dokumenter, som ville kræve, at ca. 1500 dokumenter skal uddrages manuelt af mere end 10000 dokumenter, der er fordelt i mere end 1000 registre, og som hver er på gennemsnitligt 12 sider, og som samlet udgør mindst 18000 sider, kan det konkluderes, at en individuel undersøgelse af alle de begærede dokumenter ville udgøre en særlig tung arbejdsbyrde for den pågældende institution.

   Denne administrative opgave kan således anses for at være urimelig, for så vidt som den indebærer, at flere personer i flere generaldirektorater – med henblik på inden for de strenge frister, der er fastsat i artikel 7, stk. 1 og 3, og artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, at undersøge alle de begærede dokumenter – vil skulle beskæftiges på fuld tid med undersøgelsen af de begærede dokumenter alene til interesse for den, der har fremsat begæringen. Disse personer, der er ansat af den pågældende institution med det formål at varetage opgaver i offentlighedens interesse, og som aflønnes med offentlige midler, vil således ikke længere være i stand til at gennemføre de opgaver, som de er blevet overdraget med henblik på først og fremmest at tjene offentlighedens interesse, idet dette i høj grad ville være til hinder for de pågældende tjenestegrenes tilfredsstillende funktion. Med henblik på at varetage hensynet til god forvaltningsskik kan den pågældende institution således afveje interessen i at få aktindsigt i dokumenterne mod den hermed forbundne arbejdsbyrde.

   (jf. præmis 84 og 90-92)

8.  For så vidt angår de forpligtelser, som den institution, der er blevet forelagt en begæring om aktindsigt vedrørende et stort antal dokumenter, har til at forsøge at nå frem til en løsning med den, der har fremsat begæringen, og til at overveje mulige, mindre indgribende alternativer, er det – når den, der har fremsat begæringen, ikke udviser nogen interesse i at samarbejde og uden videre afviser den pågældende institutions forslag, selv om vedkommende absolut har haft mulighed for at udpege de dokumenter, der efter dennes opfattelse er af højeste prioritet – umuligt for institutionen, inden for den strenge frist i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, at fremsætte andre konkrete forslag, hvorved den vil kunne give i det mindste delvis aktindsigt i de begærede dokumenter for at forlige hensynet til god forvaltningsskik med offentlighedens interesse i aktindsigt i de begærede dokumenter.

   Under disse omstændigheder vil den pågældende institution kunne påberåbe sig, at der er tale om en urimelig arbejdsbyrde, med henblik på at afvise at foretage en konkret og individuel undersøgelse af alle de begærede dokumenter uden at være forpligtet til i mangel af andre tænkelige muligheder i sin beslutning udførligt at redegøre for grundene til, at disse andre muligheder ligeledes vil medføre en urimelig arbejdsbyrde. Den pågældende institution kan derfor give afslag på aktindsigt i disse dokumenter i sin helhed, uden at det er nødvendigt at anmode den pågældende institution om at fremskaffe en kopi af de dokumenter, som den faktisk har undersøgt.

   (jf. præmis 100 og 102)