Sag T-817/14,

Zoofachhandel Züpke GmbH m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Ansvar uden for kontraktforhold — dyresundhed — bekæmpelse af aviær influenza — forbud mod import til EU af indfangede vilde fugle — forordning (EF) nr. 318/2007 og gennemførselsforordning (EU) nr. 139/2013 — tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af retsregler, der tillægger borgerne rettigheder — grov og åbenbar overskridelse af grænserne for skønsbeføjelsen — proportionalitet — pligt til at udvise fornøden omhu — artikel 15-17 i chartret om grundlæggende rettigheder«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 17. marts 2016

1. Ansvar uden for kontraktforhold — betingelser — ulovlighed — tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten — retsreglerne vedrørende dyresundhedsbetingelser — krav om den pågældende institutions åbenbare og grove tilsidesættelse af grænserne for dens skønsbeføjelse

   (Art. 43 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)

2. EU-ret — principper — proportionalitet — rækkevidde

   (Art. 5, stk. 4, TEU)

3. EU-ret — principper — forsigtighedsprincippet — rækkevidde

   (Art. 11 TEUF, art. 168, stk. 1, TEUF, art. 169, stk. 1 og 2, TEUF og art. 191, stk. 1 og 2, TEUF)

4. Landbrug — tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende dyresundhedsbetingelser — veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med levende dyr og animalske produkter inden for Fællesskabet — direktiv 91/496 — beskyttelsesforanstaltninger rettet mod import fra et tredjeland — begreb — Kommissionens forordninger om begrænsning af import af visse fugle til EU, uden henvisning til et specifikt tredjeland — ikke omfattet

   (Kommissionens forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013; Rådets direktiv 91/496, art. 18, stk. 1)

5. Landbrug — tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende dyresundhedsbetingelser — veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med levende dyr og animalske produkter inden for Fællesskabet — forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om indførelse af importforbud af vilde fugle, som er indfanget i naturen — begrænsning af import til fugle avlet i fangenskab i en godkendt avls- og formeringsvirksomhed — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og forsigtighedsprincippet — foreligger ikke

   (Art. 43 TEUF; Kommissionens forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013; Rådets direktiv 92/65)

6. Landbrug — tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende dyresundhedsbetingelser — veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med levende dyr og animalske produkter inden for Fællesskabet — forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om indførelse af importforbud af vilde fugle, som er indfanget i naturen — forbuddet anvendes ikke på fugle avlet i fangenskab — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet — foreligger ikke

   (Kommissionens forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013)

7. EU-ret — principper — princippet om god forvaltningsskik — pligt til at udvise behørig omhu — rækkevidde

8. Landbrug — tilnærmelse af lovgivningerne vedrørende dyresundhedsbetingelser — veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med levende dyr og animalske produkter inden for Fællesskabet — forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om indførelse af importforbud af vilde fugle, som er indfanget i naturen — uforholdsmæssig indskrænkning af retten til at oprette og drive egen virksomhed, af erhvervsfriheden og af ejendomsretten — foreligger ikke

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 15-17; Rådets forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013)

1.  Hvad angår Unionens ansvar uden for kontraktforhold skal det ifølge den første betingelse godtgøres, at den ulovlige adfærd, der lægges institutionen eller organet til last, udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Dette krav har – uanset hvilken retsstridig handling der er tale om – til formål at forhindre, at risikoen for at skulle bære de tab, de berørte virksomheder påberåber sig, hæmmer den omhandlede institutions evne til at udøve sine kompetencer fuldt ud i den almene interesse, både inden for rammerne af sin retsanordnende virksomhed eller sin virksomhed, der indebærer økonomiske afgørelser, og i forbindelse med institutionens administrative kompetence, uden at lade andre bære konsekvenserne af åbenbare og uundskyldelige tilsidesættelser.

   Hvad angår en eventuel tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af retsreglerne vedrørende dyresundhedsbetingelser, skal en sådan tilsidesættelse være baseret på en åbenbar og grov overskridelse af grænserne for den vide skønsmæssige beføjelse, som EU-lovgiver ifølge artikel 43 TEUF råder over ved udøvelsen af sine kompetencer inden for den fælles landbrugspolitik. Udførelsen af denne skønsbeføjelse medfører således, at det er nødvendigt for EU-lovgiver at forudse og vurdere den miljømæssige, videnskabelige, tekniske og økonomiske udviklings komplekse og usikre karakter. Selv om EU-institutionerne i denne forbindelse skal tage hensyn til studier og videnskabelige udtalelser, påhviler det politiske valg, som fastsættelsen af et passende beskyttelsesniveau for samfundet udgør, de nævnte institutioner og ikke videnskabsfolkene.

   (jf. præmis 41-43)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 50)

3.  Forsigtighedsprincippet udgør et generelt EU-retligt princip, der følger af artikel 11, TEUF, artikel 168, stk. 1, TEUF, artikel 169, stk. 1 og 2, TEUF og artikel 191, stk. 1 og 2, TEUF, som pålægger de kompetente myndigheder inden for de specifikke rammer for udøvelsen af de beføjelser, de er tillagt ved den relevante lovgivning, at træffe passende foranstaltninger med henblik på at komme visse potentielle risici for den offentlige sundhed, sikkerheden og miljøet i forkøbet ved at give de krav, der er forbundet med beskyttelsen af disse interesser, forrang for økonomiske interesser. Forsigtighedsprincippet indebærer således, at institutionerne, når der er videnskabelig usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, kan træffe beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en risiko, og hvilket omfang denne har, og uden at afvente, at de skadelige virkninger for sundheden har vist sig. Hvis det derudover viser sig ikke at være muligt med sikkerhed at fastslå, om, og i givet fald i hvilket omfang, den påståede risiko foreligger, som følge af, at resultaterne af de foretagne undersøgelser er utilstrækkelige, ikke er overbevisende eller er upræcise, men at sandsynligheden for en reel skade på folkesundheden varer ved, dersom risikoen indtræder, begrunder forsigtighedsprincippet restriktive foranstaltninger på betingelse af, at de ikke er forskelsbehandlende og er objektive.

   (jf. præmis 51)

4.  Forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor udgør ikke beskyttelsesforanstaltninger på grundlag af artikel 18, stk. 1, i direktiv 91/496 om fastsættelse af principperne for tilrettelæggelse af veterinærkontrollen for dyr, der føres ind i Fællesskabet fra tredjelande, men fastsætter i forhold til alle tredjelande i overensstemmelse med deres retsgrundlag almindelige dyresundhedsbestemmelser for import af dyr til EU. Retsgrundlaget for disse forordninger indeholder nemlig ikke nogen henvisning til et specifikt tredjeland, i hvilket der består en dokumenteret sundhedsrisiko.

   (jf. præmis 60 og 61)

5.  En ordning, der gør import af fugle til EU betinget af, at de kommer fra tredjelande, der er i stand til at give garantier svarende til dem, der gælder inden for EU, som omhandlet i forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor, er i overensstemmelse med de i direktiv 92/65 om dyresundhedsmæssige betingelser for samhandel med og indførsel til Fællesskabet af dyr samt sæd, æg og embryoner, der for så vidt angår disse betingelser ikke er underlagt specifikke fællesskabsbetingelser som omhandlet i bilag A, del I, til direktiv 90/425/EØF opstillede formål og forskrifter såvel som forsigtighedsprincippet uden i øvrigt at være uforholdsmæssige.

   Hvad i denne henseende angår det i forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 indeholdte krav om, at dyrene skal komme fra en godkendt avls- og formeringsvirksomhed, hvor de er avlet i fangenskab, og ikke fra det naturlige levested henset til den manglende viden om indfangede vilde fugles sundhedstilstand, må det konstateres, at dette krav koblet sammen med kravet om et effektivt veterinærsystem, er en nødvendig forudsætning for en dyresundhedsovervågning og en præventiv kontrol i oprindelsestredjelandet, der igen er en forudsætning for, at dette tredjeland overholder garantier, der svarer til dem, der gælder inden for EU, og at landet opføres på den liste over tredjelande, hvorfra import af dyr til EU er tilladt. Følgelig skal princippet om forudgående tilladelse, som er fastsat med hjemmel i retsgrundlaget for de omtalte forordninger og i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, ikke anvendes på grundlag af formodninger i forhold til de generelle sundhedsforhold i oprindelsestredjelandet, men på grundlag af, at der modtages garantier for så vidt angår dyresundhedsovervågningen af fugle avlet i en i dette land godkendt avls- og formeringsvirksomhed. Disse garantier gør det bl.a. muligt med tilstrækkelig videnskabelig sikkerhed at fastslå, hvorvidt det nævnte land er frit for sygdomme, uafhængigt af dettes geografiske placering og sådanne formodninger.

   Heraf følger det, at Kommissionen, for så vidt som et forbud mod import af indfangede vilde fugle udgør en naturlig følge af de garantier, der kræves i medfør af princippet om forudgående tilladelse for tredjelande, ved i forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 at stille krav om sådanne garantier inden for rammerne af sin vide skønsbeføjelse jf. artikel 43 TEUF ikke har begået en åbenbar fejl eller på kvalificeret vis tilsidesat proportionalitetsprincippet eller forsigtighedsprincippet. Hvad tilsvarende angår spørgsmålet om, hvorvidt den geografiske udstrækning af forbuddet mod import af indfangede vilde fugle til EU er forholdsmæssigt, ville Kommissionen alene have kunnet overskride sine skønsbeføjelser og tilsidesætte proportionalitetsprincippet ved at undlade at give tilladelse til import af sådanne fugle fra områder, der klart var frie for aviær influenza. Idet der imidlertid ikke foreligger nogen beviser, der klart og tilstrækkeligt overbevisende bekræfter, at bestemte lande eller bestemte kontinenter – navnlig Sydamerika og Oceanien – er varigt frie for aviær influenza, eller at indfangede vilde fugle som hovedregel ikke frembyder nogen risiko for spredning af virusset, skal det således konstateres, at den videnskabelige usikkerhed med hensyn til risikoen for spredning af aviær influenza i EU igennem import af indfangede vilde fugle, der kommer fra tredjelande i hele verden, fortsat er stor.

   (jf. præmis 66, 68-72, 84 og 85)

6.  Hvad angår forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor kan Kommissionen ikke kritiseres for at have truffet en åbenbart uforholdsmæssig foranstaltning ved at sondre mellem vilde fugle og fugle avlet i fangenskab. Vilde fugle adskiller sig med hensyn til risikoforebyggelse fra fugle avlet i fangenskab i det omfang det, når der er tale om de sidstnævnte fugle, således er muligt at kræve streng sundhedsmæssig kontrol lige fra fødslen, der endda kan indebære et krav om, at disse fugle opdrættes i lukkede miljøer, eller at de holdes adskilt fra fjerkræ.

   (jf. præmis 91 og 93)

7.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 107)

8.  Retten til at oprette og drive egen virksomhed, erhvervsfriheden og ejendomsretten udgør grundlæggende rettigheder, der er fastsat i artikel 15-17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Disse rettigheder er imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet. Udøvelsen af disse rettigheder kan derfor underkastes begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger faktisk opfylder de almene hensyn, som Unionen forfølger, og ikke, når henses til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der krænker selve kernen i de således sikrede rettigheder.

   Hvad angår forordning nr. 318/2007 og nr. 139/2013 om dyresundhedsmæssige betingelser for import af visse fugle til Fællesskabet samt karantænebetingelser herfor forfølger disse et legitimt almennyttigt formål, nemlig at beskytte menneskers og dyrs sundhed under hensyn til risikoen for spredning af fugleinfluenzavirusset, og er ikke åbenbart uforholdsmæssige i forhold til dette formål. De kan derfor ikke betragtes som et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der har krænket selve kernen af ejendomsretten og friheden til at drive erhvervsvirksomhed. I denne henseende kan et eventuelt fald i omsætningen eller et eventuelt tab af fortjeneste forbundet med en forskel mellem kostprisen for fugle avlet i fangenskab og fugle, som er indfanget i naturen, ikke udgøre en tilsidesættelse af selve kernen i de grundlæggende rettigheder, der i betydeligt omfang overstiger forretningsmulighederne.

   (jf. præmis 126, 128, 129 og 132)