Sag T-561/14

European Citizens’ Initiative One of Us m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Regler for institutionerne – det europæiske borgerinitiativ – forskningspolitik – folkesundhed – udviklingssamarbejde – Unionens finansiering af aktiviteter, der indebærer destruktion af menneskelige embryoner – Kommissionens meddelelse i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning (EU) nr. 211/2011 – annullationssøgsmål – partsevne – anfægtelig retsakt – delvis afvisning – domstolsprøvelse – begrundelsespligt – åbenbart urigtigt skøn«

Sammendrag – Rettens dom (Anden Udvidede Afdeling) af 23. april 2018

1. Retslig procedure – afvisning begrundet i ufravigelige procesforudsætninger – efterprøvelse af egen drift

   (Rettens procesreglement, art. 129)

2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålskompetence – søgsmål anlagt af en enhed med navnet »European Citizens’ Initiative«, som ikke har status som juridisk person – afvisning

   (Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011)

3. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – meddelelse fra Kommissionen, som indeholder dens afgørelse om ikke at fremsætte et forslag til retsakt som reaktion på et europæisk borgerinitiativ – omfattet

   [Art. 11, stk. 4, TEU; art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 10, stk. 1,litra c)]

4. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – afslag – omfattet – betingelse

   (Art. 263 TEUF)

5. Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – pligt for Kommissionen til at træffe de specifikke foranstaltninger, som omhandles i et borgerinitiativ – foreligger ikke

   [Art. 11, stk. 4, TEU og art. 17, stk. 1-3, TEU; art. 225 TEUF, 241 TEUF og 289 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, første betragtning, art. 4 og art. 10, stk. 1, litra c)]

6. Institutionernes retsakter – præambel – bindende retsvirkning – foreligger ikke

7. Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – Kommissionens undersøgelse – pligt til særskilt at fremlægge juridiske og politiske konklusioner – foreligger ikke

   [Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, 20. betragtning og art. 10, stk. 1, litra c)]

8. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – bedømmelse af begrundelsespligten på grundlag af sagens omstændigheder

   (Art. 296, stk. 2, TEUF)

9. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – meddelelse fra Kommissionen, som indeholder dens afgørelse om ikke at fremsætte et forslag til retsakt som reaktion på et europæisk borgerinitiativ

   [Art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 10, stk. 1, litra c)]

10. Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed

    (Art. 263 TEUF og 296 TEUF)

11. Unionsborgerskab – borgerens rettigheder – indgivelse af et borgerinitiativ – forordning nr. 211/2011 – Kommissionens undersøgelse – meddelelse, som indeholder dens afgørelse om ikke at fremsætte et forslag til retsakt til EU-lovgiver – domstolsprøvelse – grænser

    [Art. 17, stk. 1, TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 211/2011, art. 10, stk. 1, litra c)]

1.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 53)

2.  Det fremgår af selve ordlyden af artikel 263, stk. 4, TEUF, at alene fysiske personer og enheder med status som juridisk person kan anlægge annullationssøgsmål i henhold til denne bestemmelse. Ikke desto mindre kan en enhed, som ikke har status som juridisk person i henhold til en medlemsstats eller en tredjestats ret, i visse særlige tilfælde alligevel betragtes som en juridisk person i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF og være berettiget til at anlægge et annullationssøgsmål på baggrund af denne bestemmelse. Dette er bl.a. tilfældet, når Unionen og dens institutioner i sine retsakter eller sine handlinger behandler den omhandlede enhed som et særskilt subjekt, der kan besidde særlige rettigheder eller være underlagt forpligtelser eller begrænsninger.

   Følgelig skal et søgsmål anlagt af en enhed med navnet »European Citizens’ Initiative«, som ikke er en juridisk person i henhold til en medlemsstats eller en tredjestats ret, og som ikke er blevet behandlet som værende et særskilt subjekt, afvises. I denne henseende fremgår det ikke af forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, at denne tillægger et europæisk borgerinitiativ status som juridisk person ved at behandle det som et særskilt subjekt. En sådan enhed kan ikke optræde som part i retssager ved Unionens retsinstanser.

   (jf. præmis 58-63)

3.  Et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan anvendes på alle retsakter, som institutionerne vedtager, uanset deres karakter eller form, og som har retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling.

   Dette er tilfældet hvad angår en meddelelse vedtaget i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, hvorved Kommissionen endeligt beslutter ikke at fremsætte et forslag til retsakt som reaktion på et europæisk borgerinitiativ. Denne meddelelse fastsætter nemlig Kommissionens endelige stillingtagen, idet sidstnævnte besluttede ikke at fremsætte et forslag til retsakt som reaktion på det pågældende europæiske borgerinitiativ og mere generelt ikke at træffe foranstaltninger som reaktion på dette. Desuden udgør denne meddelelse afslutningen af den specifikke procedure, som initiativtagerne til initiativet indledte og gennemførte på grundlag af forordning nr. 211/2011, og vedtagelsen heraf udgør en pligt for Kommissionen. Henset til disse omstændigheder har den anfægtede meddelelse bindende retsvirkninger, som kan berøre initiativtagernes interesser igennem en væsentlig ændring af deres retsstilling.

   I øvrigt skal borgernes ret i medfør af artikel 11, stk. 4, TEU styrke unionsborgerskabet og skabe øget demokrati i den måde, hvorpå Unionen fungerer, idet det endelige mål er at opmuntre alle borgere til at deltage i det demokratiske liv og gøre Unionen mere tilgængelig. Den omstændighed, at Kommissionen ikke underkastede dens afslag på for EU-lovgiver at fremsætte et forslag til retsakt, der er formuleret i meddelelsen, jf. artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011, domstolsprøvelse, underminerer opfyldelsen af dette mål, for så vidt som risikoen for vilkårlighed fra Kommissionens side vil kunne hæmme brugen af mekanismen vedrørende et europæisk borgerinitiativ, ligeledes under hensyn til de vidtgående procedurer og betingelser, som mekanismen er underlagt.

   (jf. præmis 68, 71, 77 og 93)

4.  Hvad angår fastsættelsen af, om der foreligger en retsakt, der kan være genstand for et annullationssøgsmål, forholder det sig således, at når en retsakt fra Kommissionen har karakter af et afslag, skal den bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på. Navnlig er et afslag en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede, kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse. Imidlertid forholder det sig anderledes, når Kommissionen træffer sin afgørelse under en procedure, som er præcist fastlagt i en EU-forordning, og hvorunder Kommissionen er forpligtet til at træffe afgørelse vedrørende en ansøgning, som en privat har indgivet i medfør af denne forordning.

   (jf. præmis 85 og 86)

5.  Kommissionen er ikke forpligtet til at træffe de specifikke foranstaltninger, som foreslås i et europæisk borgerinitiativ. Den lovgivningsmæssige initiativret, som Kommissionen har ifølge artikel 17, stk. 2, TEU og artikel 289 TEUF, indebærer nemlig, at det i princippet tilkommer Kommissionen at beslutte, om den skal fremlægge et forslag til en retsakt og i givet fald at fastlægge dets genstand, formål og indhold. Den monopollignende initiativret på lovgivningsområdet, som traktaterne giver Kommissionen, hænger sammen med dennes opgave i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU, der er at fremme Unionens almene interesser såvel som den uafhængighed, som Kommissionen sikres i henhold til artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU, i forbindelse med udøvelsen af dens opgaver.

   Denne monopollignende tilstand berøres ikke af retten til at tage initiativ til et europæisk borgerinitiativ som fastsat i artikel 11, stk. 4, TEU. I denne henseende bekræftes Unionens forfatningsgivers intention om ikke at give mekanismen vedrørende et europæisk borgerinitiativ en lovgivningsmæssig initiativret i første betragtning til forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, der i det væsentlige sidestiller den ret, der tilskrives et europæisk borgerinitiativ, med den, der gives Europa-Parlamentet i artikel 225 TEUF og Rådet i artikel 241 TEUF. En anmodning fra Europa-Parlamentet eller Rådet tvinger imidlertid ikke Kommissionen til at fremsætte et forslag til en EU-retsakt. Unionens forfatningsgivers intention bekræftes ligeledes af selve ordlyden af artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011. En sådan konklusion berøres i øvrigt ikke af den procedure for registrering af et europæisk borgerinitiativ, som er fastsat i nævnte forordnings artikel 4.

   Eftersom formålet med mekanismen vedrørende et europæisk borgerinitiativ er at opfordre Kommissionen til, inden for dens beføjelser, at forelægge et forslag til en retsakt, berører det forhold at lade denne råde over et betydeligt skøn i forbindelse med udøvelsen af dens beføjelser med hensyn til lovgivningsinitiativer, ikke det nævnte formål.

   (jf. præmis 109-111, 113, 114, 116 og 124)

6.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 128)

7.  For så vidt som den forpligtelse til særskilt at drage Kommissionens juridiske og politiske konklusioner vedrørende et europæisk borgerinitiativ, der er omtalt i 20. betragtning til forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, ikke gentages i selve artikel 10, stk. 1, litra c), i den nævnte forordning, er det indholdet af denne, der bør have forrang. Heraf følger, at Kommissionen ikke er underlagt en sådan forpligtelse i forbindelse med udarbejdelsen af den i denne bestemmelse omhandlede meddelelse. Selv hvis det antages, at Kommissionen har en sådan juridisk forpligtelse, kan tilsidesættelsen af denne forpligtelse, idet den er rent formel, under alle omstændigheder ikke medføre, at den meddelelse, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011, annulleres.

   (jf. præmis 130 og 131)

8.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 141, 142, 144 og 145)

9.  For så vidt som en meddelelse vedtaget i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer udgør en retsakt, der kan være genstand for et annullationssøgsmål, er den underlagt den i artikel 296 TEUF fastsatte begrundelsespligt og skal derfor gøre det muligt for initiativtagerne til et europæisk borgerinitiativ at afgøre, om den er behæftet med mangler, og for Unionens retsinstanser at udøve deres prøvelsesret. Kommissionen skal bl.a. angive de juridiske, politiske eller andre grunde, der førte til, at den besluttede ikke at følge op på de forslag til retsakter, som blev fremsat i det pågældende europæiske borgerinitiativ. Kommissionens forpligtelse til i den meddelelse, der er vedtaget i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011, at angive grundene til, at den har valgt at træffe eller ikke at træffe foranstaltninger som reaktion på et europæisk borgerinitiativ, er et specifikt udtryk for den begrundelsespligt, der gælder inden for rammerne af den nævnte bestemmelse.

   (jf. præmis 143 og 147)

10.  Jf. afgørelsens tekst.

    (jf. præmis 146)

11.  En meddelelse vedtaget i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 211/2011 om borgerinitiativer, der indeholder den endelige afgørelse truffet af Kommissionen om ikke at fremsætte et forslag til retsakt til EU-lovgiver, skal undergives en begrænset prøvelse ved Unionens retsinstanser med henblik på – ud over, om den nævnte afgørelse er tilstrækkelig begrundet – bl.a. at efterprøve, om den er behæftet med åbenbart urigtige skøn. Kommissionen skal nemlig i forbindelse med udøvelsen af dens beføjelser med hensyn til lovgivningsinitiativer indrømmes vide skønsbeføjelser, for så vidt som den ved udøvelsen heraf i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU skal fremme Unionens almene interesser, idet den eventuelt skal foretage vanskelige afvejninger af modstående interesser. Heraf følger, at Kommissionen skal indrømmes vide skønsbeføjelser med hensyn til at vælge at træffe eller ikke at træffe foranstaltninger som reaktion på et europæisk borgerinitiativ.

    (jf. præmis 169 og 170)