Sag C-44/14

Kongeriget Spanien

mod

Europa-Parlamentet

og

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — forordning (EU) nr. 1052/2013 — passage af de ydre grænser — Eurosur-systemet — udvikling af Schengenreglernes bestemmelser — deltagelse — samarbejde med Irland og Det Forenede Kongerige — gyldighed«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 8. september 2015

1. Retligt samarbejde i straffesager – protokollen om integration af Schengenreglerne – anvendelse på Irland og Det Forenede Kongerige – grænser – ikke-deltagelse i visse bestemmelser i Schengenreglerne eller i vedtagelsen af forslag og initiativer til udbygning af disse regler vedrørende passage af de ydre grænser – mulighed for med Irland og Det Forenede Kongerige at indlede en form for begrænset samarbejde, der giver mulighed for udveksling af oplysninger om passage af de ydre grænser

   (Protokol nr. 19, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og til EUF-traktaten, art. 4 og 5; erklæring nr. 45 knyttet som bilag til slutakten om EU-traktaten; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1052/2013, art. 19; Rådets afgørelse 2000/365 og 2002/192)

2. EU-retten – fortolkning – metoder – fortolkning på grundlag af ordlyd, sammenhæng og formål

3. Den Europæiske Union – forstærket samarbejde – gennemførelse – deltagende medlemsstaters forpligtelser – forstærket samarbejde på de områder, der er omfattet af Schengenreglerne – mulighed for Irland og Det Forenede Kongerige at deltage i disse regler – følger

   (Art. 327 TEUF og 331 TEUF; protokol nr. 19 som bilag til EU-traktaten og til EUF-traktaten, art. 1, 4 og 5)

1.  Idet Irland og Det Forenede Kongerige ikke deltager i alle Schengenreglernes bestemmelser, befinder disse to medlemsstater sig i en særlig situation, som protokol (nr. 19) om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union tager hensyn til i to henseender. For det første giver denne protokols artikel 4 ret til at anmode om til enhver tid at deltage i nogle af eller alle de Schengenregler, som er gældende på tidspunktet for anmodningen om deltagelse. For det andet giver nævnte protokols artikel 5, som regulerer vedtagelse af forslag og initiativer til udbygning af disse regler, de nævnte medlemsstater mulighed for at vælge, om de ønsker at deltage eller ej i vedtagelsen af denne type foranstaltning, hvilket kun er en valgmulighed for disse medlemsstater, når denne foranstaltning ligger inden for et område under Schengenreglerne, som den pågældende medlemsstat har tiltrådt i henhold til samme protokols artikel 4, eller når den nævnte foranstaltning udgør en udbygning af et sådant område.

   Selv om Irland og Det Forenede Kongerige i henhold til Schengenprotokollens artikel 4 og afgørelse 2003/365 om anmodningen fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland om at deltage i visse bestemmelser i Schengenreglerne og 2002/192 om anmodningen fra Irland om at deltage i visse bestemmelser i Schengenreglerne, i denne forbindelse deltager i visse af disse reglers bestemmelser, omfatter denne deltagelse ikke bestemmelserne i disse regler vedrørende passage af de ydre grænser. Irland og Det Forenede Kongerige kan således først deltage i de gældende bestemmelser i Schengenreglerne på dette område, eller i vedtagelsen af forslag og initiativer til udbygning af disse regler henhørende under dette område, efter at den pågældende medlemsstat har fremsat en anmodning herom, og som Rådet derefter har accepteret i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i Schengenprotokollens artikel 4. Det følger heraf, at EU-lovgiver ikke gyldigt kan indføre en procedure, der er forskellig fra den, der er fastsat i denne protokols artikel 4, uanset om der sker en skærpelse eller lempelse af denne med henblik på at bemyndige Irlands eller Det Forenede Kongeriges deltagelse i sådanne bestemmelser eller i vedtagelsen af sådanne forslag og initiativer. På samme måde kan EU-lovgiver ikke for medlemsstaterne fastsætte muligheden for at indgå indbyrdes aftaler med en sådan virkning.

   Hvad angår artikel 19 i forordning nr. 1052/2013 om oprettelse af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur), som giver mulighed for at indlede et samarbejde om udveksling af oplysninger på grundlag af bilaterale eller multilaterale aftaler mellem Irland eller Det Forenede Kongerige og en eller flere nabomedlemsstater, kan denne bestemmelse ikke anses for at foreskrive muligheden for – for medlemsstaterne – at indgå aftaler, der giver mulighed for, at Irland og Det Forenede Kongerige kan deltage i Schengenreglernes gældende bestemmelser på området for passage af de ydre grænser. De i denne bestemmelse nævnte aftaler giver nemlig mulighed for at gennemføre en begrænset form for samarbejde mellem Irland og Det Forenede Kongerige og en eller flere nabostater, men det kan ikke medføre, at Irland og Det Forenede Kongerige bringes i en situation som er tilsvarende den, de øvrige medlemsstater befinder sig i, for så vidt som disse aftaler ikke gyldigt, for de to førstnævnte medlemslande, kan fastsætte rettigheder eller forpligtelser i lighed med dem, som er fastsat for de øvrige medlemsstater inden for Eurosur-systemet eller en væsentlig del heraf.

   I øvrigt fremgår det både af opbygningen af Schengenprotokollen, af erklæring nr. 45 ad artikel 4 i protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union og af princippet om loyalt samarbejde, at det system, der er indført ved Schengenprotokollens artikel 4 og 5, ikke kan anses for at tilsigte, at Irland og Det Forenede Kongerige forpligtes til at deltage i alle Schengenreglerne, og herved udelukke enhver form for begrænset samarbejde med disse medlemsstater. En fortolkning af nævnte artikel 4 således, at den ikke finder anvendelse på begrænsede former for samarbejde, rejser for det andet ikke tvivl om denne artikels effektive virkning, for så vidt som denne fortolkning ikke giver Irland og Det Forenede Kongerige mulighed for hverken at opnå rettigheder, som er tilsvarende de øvrige medlemsstaters rettigheder med hensyn til Schengenreglernes gældende bestemmelser, eller at deltage i vedtagelsen af forslag og initiativer til udbygning af disse regler, uden forudgående at have fået bemyndigelse til at deltage i de pågældende bestemmelser på grundlag af en enstemmig afgørelse fra Rådet vedtaget på grundlag af nævnte artikel.

   På samme måde indebærer den omstændighed, at de medlemsstater, som deltager i Schengenreglerne, ikke – når de udvikler og fordyber det forstærkede indbyrdes samarbejde, som de i henhold til Schengenprotokollens artikel 1 kan indlede – har pligt til at træffe særlige tilpasningsforanstaltninger for de øvrige medlemsstater, ikke, at EU-lovgiver er afskåret fra at godkende sådanne foranstaltninger, bl.a. ved at give mulighed for visse former for begrænset samarbejde med de sidstnævnte medlemsstater, når det skønnes hensigtsmæssigt. Den omstændighed, at indførelsen af de begrænsede former for samarbejde i øvrigt kan føre til en fragmentering af de regler, der finder anvendelse på dette område, såfremt dette måtte være tilfældet, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion, eftersom gennemførelsen af et forstærket samarbejde uundgåeligt fører til en vis fragmentering af de for medlemsstaterne gældende regler på det pågældende område. Det følger af samtlige de ovenstående betragtninger, at de begrænsede former for samarbejde ikke udgør en form for deltagelse som omhandlet i Schengenprotokollens artikel 4.

   (jf. præmis 27-33, 42, 51-53, 55, 58 og 59)

2.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 44)

3.  Det følger af både præamblen til protokollen om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union og af dennes artikel 1, at integrationen af disse regler i Den Europæiske Union bygger på de bestemmelser i traktaterne, der vedrører et forstærket samarbejde. Det fremgår imidlertid af afsnit III i EUF-traktatens sjette del og navnlig af artikel 327 TEUF, at gennemførelsen af et forstærket samarbejde er struktureret efter en sondring mellem de deltagende medlemsstater, som er bundet af de retsakter, der vedtages i henhold hertil, og de ikke-deltagende medlemsstater, som ikke er bundet heraf. Overgangen fra status som ikke-deltagende medlemsstat til deltagende medlemsstat er i almindelighed reguleret af artikel 331 TEUF og indebærer, som det er anført i denne artikel, at den pågældende medlemsstat er forpligtet til at anvende de retsakter, der allerede er vedtaget inden for rammerne af det forstærkede samarbejde.

   Inden for rammerne af det forstærkede samarbejde på de områder, der henhører under Schengenreglerne, finder Schengenprotokollens artikel 4 anvendelse i stedet for artikel 331 TEUF, og skal derfor anses for at have til formål at give Irland og Det Forenede Kongerige mulighed for at bringe sig, for så vidt angår visse af Schengenreglernes gældende bestemmelser, i en situation, som er tilsvarende den, de deltagende medlemsstater i disse regler befinder sig i, og ikke at regulere disse to medlemsstaters rettigheder og forpligtelser, når de på visse områder vælger at forblive uden for dette forstærkede samarbejde.

   (jf. præmis 47-49)