Forenede sager C-539/10 P og C-550/10 P

Stichting Al-Aqsa

mod

Rådet for Den Europæiske Union

og

Kongeriget Nederlandene

mod

Stichting Al-Aqsa

»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — bekæmpelse af terrorisme — restriktive foranstaltninger truffet over for visse personer og enheder — indefrysning af midler — fælles holdning 2001/931/FUSP — artikel 1, stk. 4 og 6 — forordning (EF) nr. 2580/2001 — artikel 2, stk. 3 — opførelse og bevarelse af en organisation på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger — betingelser — afgørelse truffet af en kompetent myndighed — ophævelse af en national foranstaltning — annullationssøgsmål — formaliteten med hensyn til appellen — retten til respekt for ejendomsretten — proportionalitetsprincippet — artikel 253 EF — begrundelsespligt«

Sammendrag – Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 15. november 2012

1. Appel – anbringender – påstand om ændring af præmisserne – afvisning

   (Domstolens procesreglement, art. 113, stk. 1)

2. Retslig procedure – materiel retskraft – rækkevidde

3. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – den kompetente myndighed

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001)

4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – afgørelse om indefrysning af midler – ophævelse af den nationale afgørelse om indefrysning af midler – ingen indvirkning på den indefrysning af midler, der er fastsat ved en EU-forordning

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4 og 6)

5. EU-ret – direkte virkning – medlemsstaternes forpligtelser

6. Appel – kontraappel – formål – hel eller delvis ophævelse af den appellerede dom med et anbringende, som ikke er anført i appelskriftet

   (Domstolens procesreglement, art. 117, stk. 2)

7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler tilhørende en organisation, der er involveret i terrorhandlinger – restriktioner for ejendomsretten – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 5 og 6)

8. EU-ret – principper – proportionalitet – den forholdsmæssige karakter af en foranstaltning – bedømmelseskriterier

9. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – afgørelse om indefrysning af midler truffet over for visse personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger

   (Art. 253 EF; Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 1 og 3)

1.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 43-45)

2.  Den materielle retskraft omfatter kun de præmisser i en dom, som udgør det nødvendige grundlag for domskonklusionen og derfor ikke kan adskilles fra denne.

   (jf. præmis 49)

3.  Artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme tillader Rådet at basere sig på en afgørelse, som i forlængelse af en undersøgelse af den berørte persons involvering i finansieringen af terroristaktiviteter pålægger forebyggende foranstaltninger, såsom en indefrysning af midler.

   Det følger således af betragtningerne til denne fælles holdning samt af forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, at deres hovedformål og genstand består i at bekæmpe international terrorisme og navnlig at afskære den fra sine finansielle ressourcer ved at indefryse midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, der mistænkes for at være impliceret i aktiviteter, som har tilknytning hertil. Disse retsakter går således ikke ud på at ledsage og understøtte nationale strafferetlige processer, men på at forebygge udførelsen af nye terrorhandlinger.

   Desuden følger det af henvisningen til en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed samt omtalen af »præcise oplysninger« og »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, som er anført i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, at denne har til formål at beskytte de berørte personer ved at sikre, at deres opførelse på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, alene sker på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag, og at nævnte fælles holdning sigter mod at opfylde dette formål ved kravet om en afgørelse truffet af en national myndighed. Beskyttelsen af de berørte personer anfægtes ikke, hvis den af den nationale myndighed trufne afgørelse ikke indgår i en procedure, der tager sigte mod at pålægge straffesanktioner, men i en procedure om foranstaltninger af forebyggende karakter. Denne beskyttelse sikres ligeledes, når den af den nationale myndighed trufne afgørelse ikke er den, der indleder undersøgelsen, men den, der drager konsekvenserne af en undersøgelse ved at pålægge den berørte person en foranstaltning af forebyggende karakter, uden at være en strafferetlig domfældelse. Denne konklusion understøttes af det forhold, at opførelsen på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, ligeledes kan baseres på en af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd beordret sanktion. I det omfang sådanne sanktioner som hovedregel ikke antager strafferetlig karakter, er en indefrysning af midler som den i medfør af den nationale afgørelse pålagte således helt sammenlignelig med en af Sikkerhedsrådet besluttet sanktion.

   (jf. præmis 67, 68, 70-73 og 104)

4.  Ordlyden af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme henviser til den afgørelse, der er truffet af en national myndighed, ved at kræve, at der foreligger præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en sådan afgørelse. Ud over denne betingelse fremgår det imidlertid hverken af ordlyden af artikel 1, stk. 4 eller 6, i fælles holdning 2001/931, at den tidligere trufne afgørelse nødvendigvis stadig skal være i kraft eller skabe retsvirkninger på det tidspunkt, hvor Rådet træffer afgørelse om bevarelsen af en person på den liste, der er opført som bilag til denne fælles holdning. Desuden skal der tages hensyn til funktionen af en henvisning til en national afgørelse, der er truffet på grundlag af seriøse og troværdige beviser eller indicier, der tager sigte mod at sikre, at Rådets beslutning træffes på et tilstrækkeligt faktuelt grundlag, der gør det muligt for Rådet at fastslå tilstedeværelsen af en fare for, at den berørte person i mangel af vedtagelsen af hæmmende foranstaltninger vil fortsætte sin involvering i terroraktiviteter. Under disse omstændigheder er det spørgsmål, som har betydning ved undersøgelsen af bevarelsen af en person på den omhandlede liste, hvorvidt den faktuelle situation har ændret sig på en sådan måde siden opførelsen af denne persons navn på listen eller siden den foregående fornyede gennemgang, at den ikke længere tillader at drage den samme konklusion angående personens involvering i terroraktiviteter.

   Eftersom ophævelsen af den nationale afgørelse om indefrysning af midler på ingen måde var baseret på fremkomsten af nye forhold eller beviser, ifølge hvilke den person, der var genstand for en indefrysning af midler, ikke længere skulle være involveret i finansieringen af terrorisme, eller på en ændring af vurderingen af en sådan involvering hos de kompetente nationale myndigheder, men alene var begrundet i det formål at undgå en overlapning mellem den nationale foranstaltning om indefrysning af midler og den foranstaltning om indefrysning af midler, der blev fastlagt på unionsplan, er denne ophævelse ikke tilstrækkelig til at gøre bevarelsen af personen på den omhandlede liste uforenelig med nævnte artikel 1, stk. 4 og 6, i fælles holdning 2001/931.

   (jf. præmis 79-84 og 89)

5.  Medlemsstaterne kan ikke vedtage en retsakt, hvorved en retsregels fællesskabsretlige karakter og de heraf følgende retsvirkninger skjules for de retsundergivne.

   (jf. præmis 87)

6.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 94)

7.  Ejendomsretten nyder ikke en absolut beskyttelse i EU-retten. Udøvelsen af denne ret kan derfor underlægges begrænsninger, forudsat at disse begrænsninger faktisk tilgodeser formål af almen interesse, som Den Europæiske Union forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb, som krænker selve det centrale indhold af de således beskyttede rettigheder. Under hensyn til, at den har et formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund som kampen med alle midler, i overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt, mod de trusler mod international fred og sikkerhed, som terrorhandlinger indebærer, kan indefrysningen af midler, finansielle aktiver og andre økonomiske ressourcer, der tilhører personer, som er identificeret ifølge reglerne i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, ikke i sig selv anses for uegnet.

   Hvad angår forholdsmæssigheden af bevarelsen af en organisation på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, hjemler artikel 5 og 6 i forordning nr. 2580/2001 mulighed for dels at tillade, at indefrosne midler anvendes til opfyldelse af essentielle behov eller bestemte forpligtelser, dels at give specifikke tilladelser til at frigive midler, andre finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer. Desuden er denne bevarelse undergivet en periodisk reevaluering med henblik på at sikre, at de personer og enheder, som ikke længere opfylder kriterierne for at figurere på den omtvistede liste, slettes derfra.

   (jf. præmis 121, 123, 127 og 129)

8.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 122)

9.  Artikel 253 EF, der bestemmer, at de retsakter, der vedtages af Den Europæiske Unions institutioner, skal begrundes, skal ikke fortolkes således, at den kræver, at Rådet svarer detaljeret på de af en person fremsatte bemærkninger under høringen inden vedtagelsen af en afgørelse, der berører den pågældende. Når begrundelsen, som meddeles denne person, angiver de individuelle og specifikke grunde, ud fra hvilke Rådet i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme – og på grundlag af oplysninger, der af en national myndighed anses for pålidelige – har lagt til grund, at nævnte person var involveret i finansieringen af terrorisme, er vedkommende i stand til at forstå, hvad der bliver bebrejdet ham.

   Det fremgår af afsnit 1, litra c), i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001) og af artikel 2, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, at indefrysning af midler tilhørende personer, der er involveret i terrorhandlinger, udgør hovedreglen. Følgelig kan det ikke bebrejdes Rådet, at det ikke angav supplerende begrundelser, ud fra hvilke det kunne have lagt til grund, at den berørte person faktisk skulle undergives en foranstaltning om indefrysning af midler.

   (jf. præmis 141, 142 og 144)

Forenede sager C-539/10 P og C-550/10 P

Stichting Al-Aqsa

mod

Rådet for Den Europæiske Union

og

Kongeriget Nederlandene

mod

Stichting Al-Aqsa

»Appel — fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — bekæmpelse af terrorisme — restriktive foranstaltninger truffet over for visse personer og enheder — indefrysning af midler — fælles holdning 2001/931/FUSP — artikel 1, stk. 4 og 6 — forordning (EF) nr. 2580/2001 — artikel 2, stk. 3 — opførelse og bevarelse af en organisation på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger — betingelser — afgørelse truffet af en kompetent myndighed — ophævelse af en national foranstaltning — annullationssøgsmål — formaliteten med hensyn til appellen — retten til respekt for ejendomsretten — proportionalitetsprincippet — artikel 253 EF — begrundelsespligt«

Sammendrag – Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 15. november 2012

1. Appel — anbringender — påstand om ændring af præmisserne — afvisning

   (Domstolens procesreglement, art. 113, stk. 1)

2. Retslig procedure — materiel retskraft — rækkevidde

3. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme — afgørelse om indefrysning af midler — den kompetente myndighed

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001)

4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme — afgørelse om indefrysning af midler — ophævelse af den nationale afgørelse om indefrysning af midler — ingen indvirkning på den indefrysning af midler, der er fastsat ved en EU-forordning

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4 og 6)

5. EU-ret — direkte virkning — medlemsstaternes forpligtelser

6. Appel — kontraappel — formål — hel eller delvis ophævelse af den appellerede dom med et anbringende, som ikke er anført i appelskriftet

   (Domstolens procesreglement, art. 117, stk. 2)

7. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik — specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme — indefrysning af midler tilhørende en organisation, der er involveret i terrorhandlinger — restriktioner for ejendomsretten — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet — foreligger ikke

   (Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 5 og 6)

8. EU-ret — principper — proportionalitet — den forholdsmæssige karakter af en foranstaltning — bedømmelseskriterier

9. Institutionernes retsakter — begrundelse — forpligtelse — rækkevidde — afgørelse om indefrysning af midler truffet over for visse personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger

   (Art. 253 EF; Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 1 og 3)

1.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 43-45)

2.  Den materielle retskraft omfatter kun de præmisser i en dom, som udgør det nødvendige grundlag for domskonklusionen og derfor ikke kan adskilles fra denne.

   (jf. præmis 49)

3.  Artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme tillader Rådet at basere sig på en afgørelse, som i forlængelse af en undersøgelse af den berørte persons involvering i finansieringen af terroristaktiviteter pålægger forebyggende foranstaltninger, såsom en indefrysning af midler.

   Det følger således af betragtningerne til denne fælles holdning samt af forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, at deres hovedformål og genstand består i at bekæmpe international terrorisme og navnlig at afskære den fra sine finansielle ressourcer ved at indefryse midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, der mistænkes for at være impliceret i aktiviteter, som har tilknytning hertil. Disse retsakter går således ikke ud på at ledsage og understøtte nationale strafferetlige processer, men på at forebygge udførelsen af nye terrorhandlinger.

   Desuden følger det af henvisningen til en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed samt omtalen af »præcise oplysninger« og »seriøse og troværdige beviser eller indicier«, som er anført i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, at denne har til formål at beskytte de berørte personer ved at sikre, at deres opførelse på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, alene sker på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag, og at nævnte fælles holdning sigter mod at opfylde dette formål ved kravet om en afgørelse truffet af en national myndighed. Beskyttelsen af de berørte personer anfægtes ikke, hvis den af den nationale myndighed trufne afgørelse ikke indgår i en procedure, der tager sigte mod at pålægge straffesanktioner, men i en procedure om foranstaltninger af forebyggende karakter. Denne beskyttelse sikres ligeledes, når den af den nationale myndighed trufne afgørelse ikke er den, der indleder undersøgelsen, men den, der drager konsekvenserne af en undersøgelse ved at pålægge den berørte person en foranstaltning af forebyggende karakter, uden at være en strafferetlig domfældelse. Denne konklusion understøttes af det forhold, at opførelsen på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, ligeledes kan baseres på en af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd beordret sanktion. I det omfang sådanne sanktioner som hovedregel ikke antager strafferetlig karakter, er en indefrysning af midler som den i medfør af den nationale afgørelse pålagte således helt sammenlignelig med en af Sikkerhedsrådet besluttet sanktion.

   (jf. præmis 67, 68, 70-73 og 104)

4.  Ordlyden af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme henviser til den afgørelse, der er truffet af en national myndighed, ved at kræve, at der foreligger præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en sådan afgørelse. Ud over denne betingelse fremgår det imidlertid hverken af ordlyden af artikel 1, stk. 4 eller 6, i fælles holdning 2001/931, at den tidligere trufne afgørelse nødvendigvis stadig skal være i kraft eller skabe retsvirkninger på det tidspunkt, hvor Rådet træffer afgørelse om bevarelsen af en person på den liste, der er opført som bilag til denne fælles holdning. Desuden skal der tages hensyn til funktionen af en henvisning til en national afgørelse, der er truffet på grundlag af seriøse og troværdige beviser eller indicier, der tager sigte mod at sikre, at Rådets beslutning træffes på et tilstrækkeligt faktuelt grundlag, der gør det muligt for Rådet at fastslå tilstedeværelsen af en fare for, at den berørte person i mangel af vedtagelsen af hæmmende foranstaltninger vil fortsætte sin involvering i terroraktiviteter. Under disse omstændigheder er det spørgsmål, som har betydning ved undersøgelsen af bevarelsen af en person på den omhandlede liste, hvorvidt den faktuelle situation har ændret sig på en sådan måde siden opførelsen af denne persons navn på listen eller siden den foregående fornyede gennemgang, at den ikke længere tillader at drage den samme konklusion angående personens involvering i terroraktiviteter.

   Eftersom ophævelsen af den nationale afgørelse om indefrysning af midler på ingen måde var baseret på fremkomsten af nye forhold eller beviser, ifølge hvilke den person, der var genstand for en indefrysning af midler, ikke længere skulle være involveret i finansieringen af terrorisme, eller på en ændring af vurderingen af en sådan involvering hos de kompetente nationale myndigheder, men alene var begrundet i det formål at undgå en overlapning mellem den nationale foranstaltning om indefrysning af midler og den foranstaltning om indefrysning af midler, der blev fastlagt på unionsplan, er denne ophævelse ikke tilstrækkelig til at gøre bevarelsen af personen på den omhandlede liste uforenelig med nævnte artikel 1, stk. 4 og 6, i fælles holdning 2001/931.

   (jf. præmis 79-84 og 89)

5.  Medlemsstaterne kan ikke vedtage en retsakt, hvorved en retsregels fællesskabsretlige karakter og de heraf følgende retsvirkninger skjules for de retsundergivne.

   (jf. præmis 87)

6.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 94)

7.  Ejendomsretten nyder ikke en absolut beskyttelse i EU-retten. Udøvelsen af denne ret kan derfor underlægges begrænsninger, forudsat at disse begrænsninger faktisk tilgodeser formål af almen interesse, som Den Europæiske Union forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb, som krænker selve det centrale indhold af de således beskyttede rettigheder. Under hensyn til, at den har et formål af en så grundlæggende almen interesse for det internationale samfund som kampen med alle midler, i overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt, mod de trusler mod international fred og sikkerhed, som terrorhandlinger indebærer, kan indefrysningen af midler, finansielle aktiver og andre økonomiske ressourcer, der tilhører personer, som er identificeret ifølge reglerne i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme og fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, ikke i sig selv anses for uegnet.

   Hvad angår forholdsmæssigheden af bevarelsen af en organisation på listen over personer, grupper og enheder, der er involveret i terrorhandlinger, hjemler artikel 5 og 6 i forordning nr. 2580/2001 mulighed for dels at tillade, at indefrosne midler anvendes til opfyldelse af essentielle behov eller bestemte forpligtelser, dels at give specifikke tilladelser til at frigive midler, andre finansielle aktiver eller andre økonomiske ressourcer. Desuden er denne bevarelse undergivet en periodisk reevaluering med henblik på at sikre, at de personer og enheder, som ikke længere opfylder kriterierne for at figurere på den omtvistede liste, slettes derfra.

   (jf. præmis 121, 123, 127 og 129)

8.  Jf. afgørelsens tekst.

   (jf. præmis 122)

9.  Artikel 253 EF, der bestemmer, at de retsakter, der vedtages af Den Europæiske Unions institutioner, skal begrundes, skal ikke fortolkes således, at den kræver, at Rådet svarer detaljeret på de af en person fremsatte bemærkninger under høringen inden vedtagelsen af en afgørelse, der berører den pågældende. Når begrundelsen, som meddeles denne person, angiver de individuelle og specifikke grunde, ud fra hvilke Rådet i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme – og på grundlag af oplysninger, der af en national myndighed anses for pålidelige – har lagt til grund, at nævnte person var involveret i finansieringen af terrorisme, er vedkommende i stand til at forstå, hvad der bliver bebrejdet ham.

   Det fremgår af afsnit 1, litra c), i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1373 (2001) og af artikel 2, stk. 1 og 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, at indefrysning af midler tilhørende personer, der er involveret i terrorhandlinger, udgør hovedreglen. Følgelig kan det ikke bebrejdes Rådet, at det ikke angav supplerende begrundelser, ud fra hvilke det kunne have lagt til grund, at den berørte person faktisk skulle undergives en foranstaltning om indefrysning af midler.

   (jf. præmis 141, 142 og 144)