Sag C-117/10

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — statsstøtte — artikel 88, stk. 1 og 2, EF — støtte tildelt af Republikken Polen til køb af landbrugsjord — Rådet for Den Europæiske Unions kompetence — eksisterende støtteordning — Republikken Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union — støtte tildelt inden tiltrædelsen — passende foranstaltninger — to støtteordninger uadskilleligt forbundet — ændrede omstændigheder — særlige omstændigheder — økonomisk krise — åbenbart fejlskøn — proportionalitetsprincippet«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 4. december 2013

1. Statsstøtte – Rådets beføjelse til som en undtagelse at godkende en støtte, henset til særlige omstændigheder – vilkår for udøvelse – forelæggelse for Rådet ved den pågældende medlemsstat, inden Kommissionen træffer en beslutning, der fastslår, at støtten er uforenelig med det indre marked, og vedtagelse af en beslutning inden for tre måneder – begrænsning – hindring af, at en tidligere kommissionsbeslutning får virkninger

   (Art. 88, stk. 2, EF (nu art. 108, stk. 2, TEUF))

2. Statsstøtte – Rådets beføjelse til som en undtagelse at godkende en støtte, henset til særlige omstændigheder – vilkår for udøvelse – støtte, der ikke kan adskilles fra støtte, der af Kommissionen allerede er erklæret uforenelig med det indre marked – støtte tildelt før Republikken Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union – overholdelse af retssikkerhedsprincippet – grænser – omfattende ændring i de økonomiske og finansielle omstændigheder

   (Art. 87 EF, 88 EF og 89 EF (nu art. 107 TEUF, 108 TEUF og 109 TEUF); tiltrædelsesakten af 2003, bilag IV, kapitel 4)

3. Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning – begreb

   (Art. 230 EF)

4. Landbrug – konkurrenceregler – støtte – Rådets godkendelse af støtte som en undtagelse – domstolsprøvelse – grænser – beslutning fra Rådet, som godkender støtte tildelt af den polske stat til køb af landbrugsjord tilhørende denne stat som følge af den økonomiske og finansielle krise – et åbenbart urigtigt skøn foreligger ikke (Art. 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (nu art. 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF))

5. Statsstøtte – Rådets beføjelse til som en undtagelse at godkende en støtte, henset til særlige omstændigheder – vilkår for udøvelse – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke – omstændigheder, der skal tages i betragtning

   (Art. 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (nu art. 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF))

1.  Selv om artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF foreskriver, at Kommissionen træffer beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden for en frist på tre måneder fra begæringen, finder denne regel kun anvendelse, hvis Kommissionen allerede har indledt den i artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF omhandlede procedure dog uden endnu at have vedtaget en beslutning, der erklærer støtten uforenelig med fællesmarkedet. Det fremgår således af ordlyden af artikel 88, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, EF, at denne tidsmæssige begrænsning for Rådets kompetence udelukkende tilsigter at forhindre, at den udsættelse af den af Kommissionen indledte procedure, som forelæggelsen for Rådet indebærer, ikke er for langvarig, med risiko for at paralysere Kommissionens indsats og således svække den centrale rolle, som Kommissionen er tillagt i medfør af artikel 87 EF og 88 EF, ved afgørelsen af, om en støtte eventuelt er uforenelig.

   Henset til den centrale rolle, som Kommissionen er tillagt i henhold til EUF-traktaten i forbindelse med en støttes eventuelle uforenelighed med det indre marked, omhandler artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF et særligt undtagelsestilfælde, således at den kompetence, der er tillagt Rådet i medfør af denne bestemmelse, klart har karakter af en undtagelse. Dette indebærer, at denne bestemmelse nødvendigvis skal gøres til genstand for en streng fortolkning.

   Hvad angår bestemmelserne i artikel 88, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, EF, hvorefter forelæggelsen for Rådet fra en medlemsstats side dels udsætter sagens behandling i Kommissionen i tre måneder, og Kommissionen dels træffer beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden for denne frist, skal disse bestemmelser fortolkes således, at når den nævnte frist er udløbet, har Rådet ikke længere kompetence til at vedtage en beslutning i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF angående den pågældende støtte. Såfremt der ikke er indgivet en begæring til Rådet af den pågældende medlemsstat på grundlag af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, har Rådet derfor ikke længere kompetence til at udøve den undtagelsesvise beføjelse, der er tillagt det ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF til at erklære en sådan støtte forenelig med det indre marked.

   Med denne fortolkning undgås det, at der vedtages modsatrettede beslutninger, hvilket bidrager til retssikkerheden.

   Rådet kan så meget desto mindre gøre en kommissionsbeslutning, hvori det konstateres, at en støtte er ulovlig, virkningsløs ved at erklære en støtte – der har til formål at kompensere modtagerne af den ulovlige støtte for den tilbagebetaling, som de skal foretage i medfør af kommissionsbeslutningen – for forenelig med det indre marked i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.

   (jf. præmis 34, 35, 51-54 og 57)

2.  Med henblik på anvendelsen af artikel 88, stk. 2, TEUF er Rådets og Kommissionens respektive kompetencer afgrænset på en sådan måde, at der for det første er tale om en kompetence, som fortrinsvis henhører under Kommissionen, idet Rådet kun har kompetence under særlige omstændigheder. For det andet skal Rådets kompetence, som gør det muligt for Rådet i sin beslutning at fravige visse af traktatens bestemmelser om statsstøtte, udøves inden for bestemte tidsmæssige rammer. For det tredje, så snart Kommissionen eller Rådet har truffet endelig beslutning vedrørende foreneligheden af den omhandlede støtte, kan den anden af disse to institutioner ikke længere vedtage en modsatrettet beslutning.

   Det er i den forbindelse uden betydning, om den støtte, som er genstand for Rådets beslutning, udgør eksisterende støtte eller ny støtte. Kommissionsbeslutningen vil således ikke blot blive gjort virkningsløs, når Rådet vedtager en beslutning, der erklærer en støtte, som er den samme støtte, som Kommissionen allerede har taget stilling til, forenelig med det indre marked, men også når den støtte, som er genstand for Rådets beslutning, er en støtte, der skal kompensere modtagerne af den ulovlige støtte, der er erklæret uforenelig med det indre marked, for den tilbagebetaling, som de skal foretage i medfør af kommissionsbeslutningen. Under sådanne omstændigheder er den anden støtte så uadskilleligt forbundet med den støtte, som Kommissionen tidligere har konstateret er uforenelig med det indre marked, at det synes meget kunstigt at foretage en sondring mellem disse to støtteordninger ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, EF.

   Når Kommissionen under udøvelse af de beføjelser, den råder over i henhold til artikel 87 EF og 88 EF, udsteder retningslinjer, hvis formål er at angive, hvorledes Kommissionen i henhold til disse traktatbestemmelser tilsigter at udøve sin skønsbeføjelse med henblik på ny støtte eller over for eksisterende støtteordninger, og foreslår medlemsstaterne sådanne foranstaltninger, som det indre markeds funktion eller gradvise udvikling kræver, og når disse forslag accepteres af en medlemsstat og således har bindende virkning over for sidstnævnte, vedrører de forpligtelser, der påhviler en medlemsstat efter dens accept af disse forslag, under disse omstændigheder kun eksisterende støtteordninger og finder ikke anvendelse på en ny støtteordning, som samtidigt af Rådet kan anses for forenelig med det indre marked.

   Rådet kan imidlertid ikke blot påberåbe sig, at en støtteordning er ny, for at foretage en ny bedømmelse af en situation, som Kommissionen allerede har foretaget en endelig vurdering af, og modsige denne vurdering. Rådet har således ikke kompetence til at bestemme, at en ny støtteordning skal anses for forenelig med det indre marked, når denne er så uadskilleligt forbundet med en eksisterende støtteordning – som en medlemsstat har forpligtet sig til at ændre eller ophæve inden for rammerne af artikel 88, stk. 1, EF – at det synes meget kunstigt at foretage en sondring mellem disse to støtteordninger ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, EF.

   Kommissionens bedømmelse af denne støtteordning kan imidlertid ikke anses for at foregribe den bedømmelse, som vil skulle anlægges i en væsentlig anden økonomisk kontekst end den, som Kommissionen tog hensyn til. Dette er tilfældet ved en omfattende ændring som en økonomisk og finansiel krise. Heraf følger, at foreneligheden med det indre marked af den nye støtteordning, som har været genstand for en begæring fra medlemsstaten til Rådet i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, skal gøres til genstand for en individuel bedømmelse, der adskiller sig fra den bedømmelse, som er foretaget af den af Kommissionen bedømte ordning, og som gennemføres under hensyntagen til de relevante økonomiske omstændigheder på det tidspunkt, hvor denne støtte ydes.

   (jf. præmis 58, 60, 62, 63, 75, 76, 82 og 89)

3.  Jf. afgørelsens tekst.

   (cf. point 96)

4.  Ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF råder Rådet over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en EU-sammenhæng. Domstolsprøvelsen med udøvelsen af dette skøn skal i den forbindelse begrænses til en efterprøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der er begået en retlig fejl eller foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning. Henset til den usædvanlige og uforudsigelige karakter samt omfanget af virkningerne af den økonomiske og finansielle krise for polsk landbrug kan Rådet ikke anses for at have anlagt et åbenbart fejlskøn, da det fandt, at disse virkninger udgjorde særlige omstændigheder som omhandlet i artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Den omstændighed, at den økonomiske og finansielle krise også har haft betydelige virkninger i andre medlemsstater er ikke afgørende, i det omfang dette ikke ændrer ved den særlige karakter af virkningerne af denne krise hvad angår udviklingen af den økonomiske situation for de polske landmænd.

   (jf. præmis 113-115)

5.  For så vidt angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet vil en foranstaltning vedtaget på grundlag af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF kun kunne kendes ulovlig, såfremt en sådan foranstaltning er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som Rådet forfølger. Henset til omfanget af den skønsbeføjelse, som Rådet råder over, kan en beslutning fra Rådet, som godkender statsstøtte til køb af landbrugsjord, ikke anses for at tilsidesætte proportionalitetsprincippet, alene fordi den pågældende medlemsstat havde kunnet forfølge målene vedrørende begrænsning af fattigdommen i landdistrikterne i Polen ved hjælp af en anden type støtteordning. Den vide skønsbeføjelse, som Rådet er tillagt, fritager imidlertid ikke Rådet fra i sin bedømmelse at tage hensyn til alle eksisterende foranstaltninger, der specifikt har til formål at rette op på de særlige omstændigheder, som har begrundet godkendelsen af den omhandlede støtteordning.

   (jf. præmis 130, 131, 138 og 139)

Sag C-117/10

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Annullationssøgsmål — statsstøtte — artikel 88, stk. 1 og 2, EF — støtte tildelt af Republikken Polen til køb af landbrugsjord — Rådet for Den Europæiske Unions kompetence — eksisterende støtteordning — Republikken Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union — støtte tildelt inden tiltrædelsen — passende foranstaltninger — to støtteordninger uadskilleligt forbundet — ændrede omstændigheder — særlige omstændigheder — økonomisk krise — åbenbart fejlskøn — proportionalitetsprincippet«

Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 4. december 2013

1. Statsstøtte — Rådets beføjelse til som en undtagelse at godkende en støtte, henset til særlige omstændigheder — vilkår for udøvelse — forelæggelse for Rådet ved den pågældende medlemsstat, inden Kommissionen træffer en beslutning, der fastslår, at støtten er uforenelig med det indre marked, og vedtagelse af en beslutning inden for tre måneder — begrænsning — hindring af, at en tidligere kommissionsbeslutning får virkninger

   (Art. 88, stk. 2, EF (nu art. 108, stk. 2, TEUF))

2. Statsstøtte — Rådets beføjelse til som en undtagelse at godkende en støtte, henset til særlige omstændigheder — vilkår for udøvelse — støtte, der ikke kan adskilles fra støtte, der af Kommissionen allerede er erklæret uforenelig med det indre marked — støtte tildelt før Republikken Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union — overholdelse af retssikkerhedsprincippet — grænser — omfattende ændring i de økonomiske og finansielle omstændigheder

   (Art. 87 EF, 88 EF og 89 EF (nu art. 107 TEUF, 108 TEUF og 109 TEUF); tiltrædelsesakten af 2003, bilag IV, kapitel 4)

3. Annullationssøgsmål — anbringender — magtfordrejning — begreb

   (Art. 230 EF)

4. Landbrug — konkurrenceregler — støtte — Rådets godkendelse af støtte som en undtagelse — domstolsprøvelse — grænser — beslutning fra Rådet, som godkender støtte tildelt af den polske stat til køb af landbrugsjord tilhørende denne stat som følge af den økonomiske og finansielle krise — et åbenbart urigtigt skøn foreligger ikke (Art. 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (nu art. 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF))

5. Statsstøtte — Rådets beføjelse til som en undtagelse at godkende en støtte, henset til særlige omstændigheder — vilkår for udøvelse — tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet — foreligger ikke — omstændigheder, der skal tages i betragtning

   (Art. 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (nu art. 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF))

1.  Selv om artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF foreskriver, at Kommissionen træffer beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden for en frist på tre måneder fra begæringen, finder denne regel kun anvendelse, hvis Kommissionen allerede har indledt den i artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF omhandlede procedure dog uden endnu at have vedtaget en beslutning, der erklærer støtten uforenelig med fællesmarkedet. Det fremgår således af ordlyden af artikel 88, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, EF, at denne tidsmæssige begrænsning for Rådets kompetence udelukkende tilsigter at forhindre, at den udsættelse af den af Kommissionen indledte procedure, som forelæggelsen for Rådet indebærer, ikke er for langvarig, med risiko for at paralysere Kommissionens indsats og således svække den centrale rolle, som Kommissionen er tillagt i medfør af artikel 87 EF og 88 EF, ved afgørelsen af, om en støtte eventuelt er uforenelig.

   Henset til den centrale rolle, som Kommissionen er tillagt i henhold til EUF-traktaten i forbindelse med en støttes eventuelle uforenelighed med det indre marked, omhandler artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF et særligt undtagelsestilfælde, således at den kompetence, der er tillagt Rådet i medfør af denne bestemmelse, klart har karakter af en undtagelse. Dette indebærer, at denne bestemmelse nødvendigvis skal gøres til genstand for en streng fortolkning.

   Hvad angår bestemmelserne i artikel 88, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, EF, hvorefter forelæggelsen for Rådet fra en medlemsstats side dels udsætter sagens behandling i Kommissionen i tre måneder, og Kommissionen dels træffer beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden for denne frist, skal disse bestemmelser fortolkes således, at når den nævnte frist er udløbet, har Rådet ikke længere kompetence til at vedtage en beslutning i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF angående den pågældende støtte. Såfremt der ikke er indgivet en begæring til Rådet af den pågældende medlemsstat på grundlag af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, har Rådet derfor ikke længere kompetence til at udøve den undtagelsesvise beføjelse, der er tillagt det ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF til at erklære en sådan støtte forenelig med det indre marked.

   Med denne fortolkning undgås det, at der vedtages modsatrettede beslutninger, hvilket bidrager til retssikkerheden.

   Rådet kan så meget desto mindre gøre en kommissionsbeslutning, hvori det konstateres, at en støtte er ulovlig, virkningsløs ved at erklære en støtte – der har til formål at kompensere modtagerne af den ulovlige støtte for den tilbagebetaling, som de skal foretage i medfør af kommissionsbeslutningen – for forenelig med det indre marked i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.

   (jf. præmis 34, 35, 51-54 og 57)

2.  Med henblik på anvendelsen af artikel 88, stk. 2, TEUF er Rådets og Kommissionens respektive kompetencer afgrænset på en sådan måde, at der for det første er tale om en kompetence, som fortrinsvis henhører under Kommissionen, idet Rådet kun har kompetence under særlige omstændigheder. For det andet skal Rådets kompetence, som gør det muligt for Rådet i sin beslutning at fravige visse af traktatens bestemmelser om statsstøtte, udøves inden for bestemte tidsmæssige rammer. For det tredje, så snart Kommissionen eller Rådet har truffet endelig beslutning vedrørende foreneligheden af den omhandlede støtte, kan den anden af disse to institutioner ikke længere vedtage en modsatrettet beslutning.

   Det er i den forbindelse uden betydning, om den støtte, som er genstand for Rådets beslutning, udgør eksisterende støtte eller ny støtte. Kommissionsbeslutningen vil således ikke blot blive gjort virkningsløs, når Rådet vedtager en beslutning, der erklærer en støtte, som er den samme støtte, som Kommissionen allerede har taget stilling til, forenelig med det indre marked, men også når den støtte, som er genstand for Rådets beslutning, er en støtte, der skal kompensere modtagerne af den ulovlige støtte, der er erklæret uforenelig med det indre marked, for den tilbagebetaling, som de skal foretage i medfør af kommissionsbeslutningen. Under sådanne omstændigheder er den anden støtte så uadskilleligt forbundet med den støtte, som Kommissionen tidligere har konstateret er uforenelig med det indre marked, at det synes meget kunstigt at foretage en sondring mellem disse to støtteordninger ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, EF.

   Når Kommissionen under udøvelse af de beføjelser, den råder over i henhold til artikel 87 EF og 88 EF, udsteder retningslinjer, hvis formål er at angive, hvorledes Kommissionen i henhold til disse traktatbestemmelser tilsigter at udøve sin skønsbeføjelse med henblik på ny støtte eller over for eksisterende støtteordninger, og foreslår medlemsstaterne sådanne foranstaltninger, som det indre markeds funktion eller gradvise udvikling kræver, og når disse forslag accepteres af en medlemsstat og således har bindende virkning over for sidstnævnte, vedrører de forpligtelser, der påhviler en medlemsstat efter dens accept af disse forslag, under disse omstændigheder kun eksisterende støtteordninger og finder ikke anvendelse på en ny støtteordning, som samtidigt af Rådet kan anses for forenelig med det indre marked.

   Rådet kan imidlertid ikke blot påberåbe sig, at en støtteordning er ny, for at foretage en ny bedømmelse af en situation, som Kommissionen allerede har foretaget en endelig vurdering af, og modsige denne vurdering. Rådet har således ikke kompetence til at bestemme, at en ny støtteordning skal anses for forenelig med det indre marked, når denne er så uadskilleligt forbundet med en eksisterende støtteordning – som en medlemsstat har forpligtet sig til at ændre eller ophæve inden for rammerne af artikel 88, stk. 1, EF – at det synes meget kunstigt at foretage en sondring mellem disse to støtteordninger ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, EF.

   Kommissionens bedømmelse af denne støtteordning kan imidlertid ikke anses for at foregribe den bedømmelse, som vil skulle anlægges i en væsentlig anden økonomisk kontekst end den, som Kommissionen tog hensyn til. Dette er tilfældet ved en omfattende ændring som en økonomisk og finansiel krise. Heraf følger, at foreneligheden med det indre marked af den nye støtteordning, som har været genstand for en begæring fra medlemsstaten til Rådet i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, skal gøres til genstand for en individuel bedømmelse, der adskiller sig fra den bedømmelse, som er foretaget af den af Kommissionen bedømte ordning, og som gennemføres under hensyntagen til de relevante økonomiske omstændigheder på det tidspunkt, hvor denne støtte ydes.

   (jf. præmis 58, 60, 62, 63, 75, 76, 82 og 89)

3.  Jf. afgørelsens tekst.

   (cf. point 96)

4.  Ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF råder Rådet over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en EU-sammenhæng. Domstolsprøvelsen med udøvelsen af dette skøn skal i den forbindelse begrænses til en efterprøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der er begået en retlig fejl eller foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning. Henset til den usædvanlige og uforudsigelige karakter samt omfanget af virkningerne af den økonomiske og finansielle krise for polsk landbrug kan Rådet ikke anses for at have anlagt et åbenbart fejlskøn, da det fandt, at disse virkninger udgjorde særlige omstændigheder som omhandlet i artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Den omstændighed, at den økonomiske og finansielle krise også har haft betydelige virkninger i andre medlemsstater er ikke afgørende, i det omfang dette ikke ændrer ved den særlige karakter af virkningerne af denne krise hvad angår udviklingen af den økonomiske situation for de polske landmænd.

   (jf. præmis 113-115)

5.  For så vidt angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet vil en foranstaltning vedtaget på grundlag af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF kun kunne kendes ulovlig, såfremt en sådan foranstaltning er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som Rådet forfølger. Henset til omfanget af den skønsbeføjelse, som Rådet råder over, kan en beslutning fra Rådet, som godkender statsstøtte til køb af landbrugsjord, ikke anses for at tilsidesætte proportionalitetsprincippet, alene fordi den pågældende medlemsstat havde kunnet forfølge målene vedrørende begrænsning af fattigdommen i landdistrikterne i Polen ved hjælp af en anden type støtteordning. Den vide skønsbeføjelse, som Rådet er tillagt, fritager imidlertid ikke Rådet fra i sin bedømmelse at tage hensyn til alle eksisterende foranstaltninger, der specifikt har til formål at rette op på de særlige omstændigheder, som har begrundet godkendelsen af den omhandlede støtteordning.

   (jf. præmis 130, 131, 138 og 139)