Sag T-263/07

Republikken Estland

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Miljø — direktiv 2003/87/EF — ordning for handel med drivhusgasemissionskvoter — national plan for tildeling af drivhusgasemissionskvoter, som Estland har fremlagt for perioden 2008-2012 — medlemsstaternes og Kommissionens respektive kompetencer — ligebehandling — artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87«

Rettens dom (Syvende Afdeling) af 23. september 2009   II ‐ 3468

Sammendrag af dom

1. Annullationssøgsmål – formål – delvis annullation

   (Art. 230 EF)

2. Fællesskabsret – principper – subsidiaritetsprincippet

   (Art. 5, stk. 2, EF, art. 174 EF til 176 EF, 211 EF, 226 EF og 249, stk. 3, EF)

3. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, femte betragtning, art. 1, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10, art. 11, stk. 2, og bilag III)

4. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art 9, stk. 1 og 3, art. 11, stk. 2, og bilag III)

5. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87; Kommissionens beslutning 2006/780, art. 3, stk. 1 og 2)

1.  En fællesskabsretsakt kun kan annulleres delvis, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt. Kravet om, at elementerne skal kunne udskilles, er ikke opfyldt, når en delvis annullation af en akt bevirker, at aktens materielle indhold ændres.

   (jf. præmis 28)

2.  Når der er tale om gennemførelsen af et direktiv på miljøområdet, og når direktivet ikke foreskriver, hvilken form og hvilke midler der skal anvendes for at nå et særligt mål, kan medlemsstaten i princippet handle frit for så vidt angår valget af, hvilken form og hvilke midler der er egnede til at opnå nævnte mål. Hvis der ikke findes en fællesskabsretlig bestemmelse, som klart og præcist fastlægger, hvilken form og hvilke midler medlemsstaten skal anvende, tilkommer det Kommissionen ved udøvelsen af sin kontrolbeføjelse bl.a. i henhold til artikel 211 EF og 226 EF i fornødent omfang at godtgøre, at de midler, medlemsstaten har anvendt i denne forbindelse, er i strid med fællesskabsretten.

   En nøje iagttagelse af disse principper er af væsentlig betydning for, at det kan sikres, at subsidiaritetsprincippet, jf. artikel 5, stk. 2, EF, overholdes. Dette princip påhviler fællesskabsinstitutionerne, når de udøver deres lovgivningsmæssige funktioner. I henhold til dette princip handler Fællesskabet på de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan gennemføres på fællesskabsplan. Inden for et område, såsom miljøområdet, hvorom der er fastsat bestemmelser i artikel 174 EF til 176 EF, og hvor kompetencen er delt mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, ligger bevisbyrden derfor hos Fællesskabet, dvs. hos Kommissionen, som skal godtgøre, i hvilket omfang medlemsstatens kompetencer og følgelig dens råderum er begrænset.

   (jf. præmis 51 og 52)

3.  Det følger af artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, at det kun er medlemsstaten, der har kompetence til dels at udarbejde den nationale tildelingsplan (NAP), hvori den foreslår, hvorledes de i direktivet fastsatte mål vedrørende drivhusgasemissionerne skal nås, og som den forelægger for Kommissionen, dels at træffe endelig afgørelse om fastsættelsen af den samlede mængde kvoter, den skal tildele for hver femårsperiode, og om fordelingen af denne mængde mellem de erhvervsdrivende. Ved udøvelsen af de nævnte kompetencer har medlemsstaten derfor et vist råderum, når det drejer sig om at vælge, hvilke foranstaltninger der efter dens opfattelse er de bedst egnede med hensyn til at nå det i direktivet fastsatte mål i det nationale energimarkeds specifikke sammenhæng.

   Til gengæld har Kommissionen i henhold til artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 beføjelse til at kontrollere NAP’en. Den har således bemyndigelse til at prøve, om den NAP, medlemsstaten har forelagt, er forenelig med kriterierne i bilag III til direktivet og med bestemmelserne i dets artikel 10, og til ved en begrundet beslutning at afvise planen med den begrundelse, at den er uforenelig med de nævnte kriterier og bestemmelser. Det fremgår ligeledes af direktivets artikel 9, stk. 3, at medlemsstaten i tilfælde af, at NAP’en er blevet afvist, kun kan træffe afgørelse i henhold til artikel 11, stk. 1 eller 2, hvis de ændringer i planen, hvorom medlemsstaten har stillet forslag som følge af afvisningen, er blevet godkendt af Kommissionen.

   Ved udøvelsen af sin beføjelse til at kontrollere NAP’en har Kommissionen en skønsmargen, for så vidt som kontrollen foranlediger den til at foretage sine egne komplekse økonomiske og økologiske vurderinger under hensyn til det generelle mål om reduktion af drivhusgasemissionerne ved hjælp af en ordning for handel med kvoter, som er økonomisk effektiv og velfungerende. Heraf følger, at Fællesskabets retsinstanser inden for rammerne af deres legalitetsprøvelse i denne henseende udøver fuld kontrol med, at Kommissionen anvender de relevante retsregler korrekt. Retten kan derimod ikke sætte sig i Kommissionens sted, når Kommissionen i denne sammenhæng skal foretage komplekse økonomiske og økologiske vurderinger. Retten er i denne henseende forpligtet til alene at kontrollere, om den omhandlede foranstaltning er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, om den kompetente myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn, og om de processuelle garantier, der i denne forbindelse er af særlig stor betydning, er overholdt.

   Med hensyn til sine vurderinger af spørgsmålet, om de forskellige medlemsstaters NAP’er er forenelige med kriterierne i direktivets bilag III, står det Kommissionen frit at vælge et fælles sammenligningspunkt. Den kan i dette øjemed bl.a. udarbejde og anvende sin egen økonomiske og økologiske mode, og den råder i denne forbindelse over en skønsmargen, hvorfor anvendelsen af et sådant fælles referencepunkt i en beslutning om afvisning af en NAP kun kan anfægtes med den begrundelse, at den er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn.

   Kommissionen har derimod overskredet grænserne for sine kontrolbeføjelser i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, ved at fastsætte en specifik kvotemængde, hvoraf enhver overskridelse anses for uforenelig med de i direktiv 2003/87 fastsatte kriterier, og ved at forkaste en medlemsstats nationale plan, i den udstrækning den heri foreslåede samlede mængde kvoter overstiger denne tærskel. Når Kommissionen i den dispositive del i en beslutning, hvori den afviser en NAP, dikterer en specifik grænse, beregnet på grundlag af dens egen økonomiske model og dens eget valg af data, for den samlede mængde kvoter, en medlemsstat har ret til at fastsætte, sætter den sig i praksis i medlemsstatens sted ved fastsættelsen af denne samlede mængde. En sådan bestemmelse vil kunne nødsage medlemsstaten til at ændre sin NAP, således at den samlede mængde kvoter svarer nøjagtigt til den grænse, Kommissionen har angivet i sin beslutning om afvisning. Medlemsstaten er i et sådant tilfælde forpligtet til at fastsætte en samlet mængde, der er lig med eller mindre end den af Kommissionen angivne grænse, da den i modsat fald ikke ville kunne vedtage en beslutning i overensstemmelse med den nævnte artikel 11, stk. 2.

   En sådan beslutning om afvisning fratager den nævnte artikel 11, stk. 2, dens effektive virkning, da det ifølge denne bestemmelse tilkommer medlemsstaten, og ikke Kommissionen, at træffe afgørelse om den samlede mængde kvoter, medlemsstaten skal tildele.

   (jf. præmis 53-55, 60 og 63-65)

4.  Påberåbelsen af ligebehandlingsprincippet kan ikke ændre den kompetencefordeling mellem Kommissionen og medlemsstaterne, der er fastsat i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, og hvorefter sidstnævnte har beføjelse til at udarbejde en national plan for tildeling af drivhusgasemissionskvoter (NAP) og til at træffe endelig afgørelse om den samlede mængde kvoter, der skal tildeles.

   Ved behandlingen af et søgsmål, som er anlagt af en medlemsstat til prøvelse af en beslutning, som Kommissionen har truffet om en PNA, kan der følgelig ikke gives Kommissionen medhold i argumentet om, at det var berettiget at anvende de data og den model, som var benyttet i beslutningen, fordi det for at overholde de krav, der følger af ligebehandlingsprincippet, var nødvendigt at bedømme hver NAP på grundlag af de samme tal og vurderingsparametre.

   (jf. præmis 87 og 88)

5.  De garantier, som Fællesskabets retsorden giver under den administrative sagsbehandling, omfatter bl.a. princippet om god forvaltning, hvortil er knyttet kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den konkrete sag.

   Da Kommissionen ikke har givet en mere udførlig forklaring på manglerne i den nationale plan for tildeling af drivhusgasemissionskvoter (NAP), som er vedtaget af en medlemsstat i henhold til direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, eller på de fejl, der skulle være blevet begået i planen, har den ikke påvist, at beregningerne i den nationale tildelingsplan er behæftet med en fejl. Kommissionen har tilsidesat princippet om god forvaltning, idet den ved sin vurdering af, om de reserver, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1 og 2, i beslutning 2006/780 om undgåelse af dobbelttælling af reduktioner i drivhusgasemissioner som led i Fællesskabets emissionshandelsordning for projektaktiviteter under Kyotoprotokollen i medfør af direktiv 2003/87, er medtaget i den foreslåede samlede mængde kvoter, ikke har undersøgt den NAP, som den pågældende medlemsstat har forelagt, herunder navnlig bilag 1 og 3 til planen, på en fyldestgørende måde.

   (jf. præmis 99, 111 og 112)