Sag T-67/94

Ladbroke Racing Ltd

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Annullationssøgsmål — statsstøtte — markedet for modtagelse af væddemål — EF-traktatens artikel 92, stk. 1 og 3 — begrebet støtte — beskatning — pligt til tilbagebetaling«

Rettens dom (Anden Udvidede afdeling) af 27. januar 1998   II-7

Sammendrag af dom

1. Statsstøtte – begreb – Kommissionens, respektive de nationale domstoles kompetence til at afgøre, om en national foranstaltning udgør statsstøtte – intet vidt skøn fra Kommissionen

   (EF-traktaten, art. 92, stk. 1)

2. Statsstøtte – begreb – nedsættelse af den afgiftsandel, en medlemsstat oppebærer af indtægterne fra væddemål i hestevæddeløb, der afsluttes af den virksomhed, der med eneret organiserer totalisatorspil i denne stat – omfattet – afgiftsforanstaltning af permanent, begrænset karakter, der ikke har til formål at finansiere en punktforanstaltning – ingen betydning

   (EF-traktaten, art. 92, stk. 1)

3. Statsstøtte – begreb – likviditetsfordele som følge af henstand med betalingen af de afgifter på indtægterne fra vaddemål i hestevæddeløb, der tilkommer staten – omfattet – foranstaltning, der indirekte er til fordel for andre erhvervsdrivende – ingen betydning

   [EF-traktaten, art. 92, stk. 1 og 3, litra c)]

4. Annullationssøgsmål – søgsmålsgrunde – søgsmålsgrunde, der kan påberåbes af sagsøgeren med henblik på anfægtelse af en endelig kommissionsbeslutning vedrørende statsstøtte – søgsmålsgrund vedrørende undladelsen af at undersøge visse i klagen kritiserede statslige foranstaltninger – foranstaltninger, der ikke har været omfattet af en beslutning om at indlede proceduren – Kommissionens undladelse af at tage stilling ikke kritiseret af sagsøgeren – afvisning

   (EF-traktaten, art. 93, stk. 2, art. 173, stk. 4, og art. 175)

5. Statsstøtte – begreb – statslig foranstaltning, hvorved den virksomhed, der har fået i opdrag at organisere væddemål i totalisatorspil, får rådighed over uafhentede gevinster med henblik på finansiering af sodale udgifter – omfattet

   (EF-traktaten, art. 92, stk. 1)

6. Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med fællesmarkedet – Kommissionens skønsbeføjelser – retslig prøvelse – begrænsninger

   (EF-traktaten, art. 92, stk. 3, og art. 173)

7. Statsstøtte – kommissionsbeslutning, der fastslår, at en støtte er uforenelig med fællesmarkedet og skal tilbagebetales – tidsmæssig begrænsning af pligten til tilbagebetaling som følge af den af de nationale myndigheder påberåbte berettigede forventning hos støttemodtageren om, at støtten er lovlig – ulovlighed

   (EF-traktaten, art. 92 og 93)

8. Statsstøtte – kommissionsbeslutning, der fastslår, at en støtte er uforenelig med fællesmarkedet og skal tilbagebetales – medlemsstaternes forpligtelser – tilbagebetalingspligt – rækkevidde – genoprettelse af den oprindelige situation – Kommissionens adgang til at overlade det til de nationale myndigheder at beregne, hvilket støttebeløb der nøjagtigt skal tilbagebetales

   (EF-traktaten, art. 93, stk. 2)

9. Annullationssøgsmål – Fællesskabets retsinstansers kompetence – påstand om, at det pålægges Kommissionen at genoptage behandlingen af en klage – afvisning

   (EF-traktaten, art. 173 og 176)

1.  Ved fastlæggelsen af udstrækningen af den retslige efterprøvelse af de kriterier, Kommissionen har lagt til grund for sin afgørelse af, om en national foranstaltning henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, må der henses til, at denne bestemmelse ikke sondrer under hensyn til grundene til eller hensigten med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger. Heraf følger, at begrebet støtte er et objektivt begreb, ved hvis afgrænsning det alene har betydning, om en statslig foranstaltning giver en eller nogle virksomheder en fordel. I forbindelse med spørgsmålet, om en statslig foranstaltning udgør statsstøtte, hvorved afgørelsen efter traktaten påhviler både Kommissionen og de nationale domstole, kan det derfor principielt ikke, når der ikke foreligger særlige omstændigheder, navnlig som følge af den pågældende statslige indgribens økonomisk komplicerede karakter, anerkendes, at Kommissionen har et vidt skøn.

2.  Selv om beskatning og indførelse af nationale afgiftsordninger henhører under de nationale myndigheders kompetence, kan udøvelsen af denne kompetence dog eventuelt vise sig at være i strid med traktatens artikel 92, stk. 1.

   Kommissionen kan ikke i forbindelse hermed lovligt fastslå, at en afgiftsforanstaltning, hvorved den en medlemsstat tilkommende andel af en afgift af indtægterne fra væddemål i hestevæddeløb, der foranstaltes af den virksomhed, der med eneret står for organiseringen af totalisatorspil i denne stat, ikke udgør en statsstøtte i artikel 92, stk. 1's forstand, men en »reform i form af en afgiftsjustering, der var berettiget som følge af en pågældende ordnings art og økonomi«, med den begrundelse, at den omhandlede foranstaltning har en permanent karakter, ikke har til formål at finansiere en punktforanstaltning og kun er en begrænset nedsættelse af afgiftssatsen.

   For så vidt angår kriteriet om den omhandlede foranstaltnings permanente karakter sondrer artikel 92, stk. 1, nemlig ikke mellem permanente og midlertidige foranstaltninger. Endvidere ville anvendelsen af et sådant kriterium i betragtning af den hyppighed, hvormed de nationale myndigheder ændrer afgiftssatserne, samt muligheden for at gøre en permanent foranstaltning til en midlertidig foranstaltning og omvendt give anledning til så stor usikkerhed ved anvendelsen af artikel 92, at dette kriterium ikke er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet.

   For så vidt angår kriteriet om, at den pågældende foranstaltning ikke skal finansiere en punktforanstaltning, sondrer artikel 92, stk. 1, ikke mellem de statslige interventioners grunde eller formål, men definerer dem efter deres virkninger.

   For så vidt angår kriteriet om den begrænsede karakter af den nedsættelse af den offentlige afgiftssats, som de nationale myndigheder har vedtaget, udelukker endelig den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, ikke på forhånd anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 1.

3.  En medlemsstats afgørelse om at give den virksomhed, der står for organiseringen af totalisatorspil i denne stat, henstand med betalingen af den andel af afgifterne på indtægterne fra væddemål i hestevæddeløb, som tilkommer den, er ikke en foranstaltning, der ikke kan udgøre statsstøtte i traktatens artikel 92, stk. 1 's forstand.

   En sådan foranstaltning medfører nemlig, at økonomiske fordele ydes til en virksomhed og forbedrer dens økonomiske situation. Selv om den også indirekte kan være til fordel for flere andre erhvervsdrivende, hvis virksomhed er afhængig af den hovedvirksomhed, som udøves af den direkte modtager af den pågældende støtte, kan dette forhold ikke i tilstrækkeligt omfang danne grundlag for at fastslå, at den omhandlede foranstaltning er en foranstaltning af generel art, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, men kan i det højeste begrunde, at den eventuelt kan være omfattet af den undtagelsesordning for visse sektorer, der er fastlagt ved traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).

4.  Retten for tredjemand til at indgive klage til Kommissionen under anbringende af, at der foreligger en tilsidesættelse af traktatens artikel 92, med henblik på, at Kommissionen indleder den i artikel 93, stk. 2, fastlagte procedure over for den pågældende medlemsstat, og eventuelt ved denne procedures afslutning vedtager en endelig beslutning, er ikke reguleret ved nogen retsakt eller bestemmelse i den afledede ret, der svarer til Rådets forordning nr. 17.

   Såfremt Kommissionen beslutter at afvise en klage og vedtager en beslutning herom, skal denne beslutning dog i henhold til traktatens artikel 190 begrundes, således at klageren kan få kendskab til de forhold, som afvisningen er baseret på, og eventuelt gøre sine rettigheder gældende ved Fællesskabets retsinstanser.

   Såfremt der ikke meddeles en udtrykkelig afvisning af klagen, men derimod træffes en beslutning om indledning af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, kan en klager, såfremt han mener, at Kommissionen hermed ikke har taget stilling til alle de statslige foranstaltninger, som han har påtalt i klagen, i henhold til traktatens artikel 175 rette en opfordring til Kommissionen om at tage stilling til de foranstaltninger, der ikke har været omfattet af denne beslutning, og såfremt han finder, at Kommissionens besvarelse af denne opfordring rummer en stillingtagen, der udgør en stiltiende afvisning af den del af hans klage, hvori disse foranstaltninger kritiseres, kan han anlægge et annullationssøgsmål i medfør af traktatens artikel 173, stk. 4.

   En klager kan således ikke, når han ikke indleder og fortsætter proceduren i henhold til traktatens artikel 175 eller frist mæssigt anlægger sag med pistand om annullation, under retssagen om prøvelse af den endelige beslutning om de kritiserede foranstaltninger under nogen omstændighed påberåbe sig den omstændighed, at Kommissionen, der ikke har indledt proceduren for så vidt angår visse af disse foranstaltninger, ikke i den endelige beslutning har taget stilling hertil.

5.  Betingelsen ifølge traktatens artikel 92, stk. 1, om overførsel af statsmidler til modtageren er opfyldt, når en medlemsstat giver den virksomhed, der står for organiseringen af totalisatorspil, rådighed over uafhentede gevinster med henblik på finansiering af sociale udgifter, idet denne stats lovgivningsmagt dermed kun faktisk giver afkald på midler, som ellers skulle have været indbetalt til statskassen.

   I det omfang disse midler anvendes til finansiering af sociale udgifter, udgør de en nedsættelse af de sociale udgifter, som en virksomhed normalt må afholde, og dermed en støtte til den pågældende virksomhed.

6.  Kommissionen har efter traktatens artikel 92, stk. 3, et vidt skøn, når det gælder vedtagelsen af en beslutning, der gør undtagelse fra det generelle forbud i nævnte artikels stk. 1. Afgørelsen i den forbindelse af, om en statsstøtte er forenelig eller uforenelig med fællesmarkedet, rejser spørgsmål, der indebærer hensyntagen og stillingtagen til indviklede økonomiske forhold, der vil kunne ændre sig hurtigt.

   Fællesskabets retsinstanser kan ikke under et annullationssøgsmål sætte deres vurdering af de faktiske omstændigheder og navnlig omstændigheder af økonomisk art i stedet for beslutningens udsteders, og den efterprøvelse, Retten skal gennemføre af Kommissionens vurdering, skal derfor begrænses til en efterprøvelse af, om de gældende procedureregler og bestemmelserne om begrundelser er overholdt, om de faktiske omstændigheder, der er lagt til grund for den anfægtede vurdering, er rigtige, og at der ikke foreligger en åbenbart urigtig bedømmelse af disse omstændigheder eller magtfordrejning.

7.  Kommissionen kan, når den fastslår, at en statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet, påbyde den pågældende medlemsstat at kræve støtten tilbagebetalt af modtagervirksomheden, idet ophævelse af en ulovlig støtte gennem tilbagesøgning er en logisk konsekvens af denne konstatering, idet den gør det muligt at genoprette den tidligere situation.

   Kommissionen kan ikke ved udøvelsen af de skønsbeføjelser, den råder over i så henseende, gøre den pågældende medlemsstats myndigheders forpligtelse til at tilbagesøge støtten tidsbegrænset blot ved at henvise til, at disse myndigheder påberåber sig støttemodtagerens berettigede forventning om støttens lovlighed. Det tilkommer ikke den pågældende medlemsstat, men derimod den virksomhed, der har modtaget støtten, at påberåbe sig, at der foreligger ekstraordinære omstændigheder, der hos virksomheden har kunnet skabe en berettiget forventning, der giver grundlag for at afvise et krav om tilbagebetaling af ulovlig støtte under sager, der føres for de statslige myndigheder eller nationale retsinstanser.

8.  Forpligtelsen for en medlemsstat til i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, at ophæve en støtte, der er fundet uforenelig med fællesmarkedet, har til formål at genoprette den oprindelige situation, og dette formål er opnået, når den pågældende støtte, eventuelt med tillæg af morarenter, af støttemodtageren er blevet tilbagebetalt til staten.

   Imidlertid stilles der ikke efter bestemmelserne i fællesskabsretten krav om, at Kommissionen, når den påbyder tilbagebetaling af en støtte, der er fundet uforenelig med fællesmarkedet, fastsætter, hvilket beløb der skal tilbagebetales, idet det i så henseende blot kræves, dels at tilbagesøgningen af den ulovligt ydede støtte fører til genoprettelse af den oprindelige situation, og dels at denne tilbagesøgning sker i henhold til bestemmelserne herom i national ret på en sådan måde, at anvendelsen heraf ikke begrænser fællesskabsrettens rækkevidde og virkning.

   Såfremt beregningen af det støttebeløb, der skal søges tilbage, gør det nødvendigt — når der er tale om afgiftsforanstaltninger — at tage hensyn til den gældende nationale lovgivning på området, kan Kommissionen retmæssigt nøjes med generelt at fastslå, at støttemodtageren er forpligtet til at tilbagebetale den pågældende støtte, og overlade det til de nationale myndigheder at beregne, hvor stort et støttebeløb der nøjagtigt skal tilbagebetales.

   Når Kommissionen har truffet en sådan beslutning, er dette ikke en retsstridig uddelegering af kompetence, men tværtimod et led i den videregående forpligtelse, som Kommissionen og medlemsstaterne har til loyalt at samarbejde ved gennemførelsen af traktatens artikel 93.

9.  En påstand i et annullationssøgsmål om, at det pålægges Kommissionen at genoptage behandlingen af en klage, skal afvises. Det tilkommer ikke Fællesskabets retsinstanser under udøvelsen af deres legalitetsprøvelse at give institutionerne pålæg eller træffe afgørelse på deres vegne, idet det påhviler vedkommende institution i henhold til traktatens artikel 176 at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af en dom i et annullationssøgsmål.