This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0035
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen
/* COM/2015/035 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen /* COM/2015/035 final */
1. INDLEDNING
Mekanismen for samarbejde og kontrol (MSK) blev
indført ved Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union i 2007[1].
Der var enighed om, at der var behov for en yderligere indsats på en række
nøgleområder for at afhjælpe mangler i forbindelse med reformen af retsvæsenet
og bekæmpelsen af korruption. Siden da har man med MSK-rapporterne kortlagt de
fremskridt, Rumænien har gjort, og søgt at bidrage til at målrette de rumænske
myndigheders indsats gennem specifikke henstillinger. MSK har spillet
en vigtig rolle i konsolideringen af retsstaten i Rumænien som et centralt
aspekt af den europæiske integration. Overvågningen og samarbejdet med de
rumænske myndigheder for at fremme reformer har haft en konkret indvirkning på
reformernes tempo og omfang. Kommissionens konklusioner og metodologien for MSK
har konsekvent fået kraftig opbakning fra ministerrådet[2],
og støttes også af samarbejde og input fra mange medlemsstater. Denne rapport opsummerer de skridt, der
er taget i de seneste år, og giver henstillinger med hensyn til de næste
skridt. Den er resultatet af en omhyggelig analyse fra Kommissionens side på
grundlag af input fra de rumænske myndigheder, civilsamfundet og andre
interesseparter. Kommissionen fik specifik støtte fra eksperter fra det øverste
retsråd i andre medlemsstater, der gav deres synspunkter som fagfolk.
Kvaliteten af oplysningerne fra de rumænske myndigheder er i tidens løb blevet
væsentlig bedre — hvilket i sig selv er et interessant tegn på fremskridt i
forvaltningen af reformprocessen. I MSK-rapporten fra 2014 blev der
konstateret fremskridt på mange områder og lagt vægt på de resultater, der er
opnået af centrale institutioner til bekæmpelse af korruption som et vigtigt
skridt i retning af at større bæredygtighed. Samtidig blev det bemærket, at de
politiske angreb på de grundlæggende elementer i reformen viste, at der ikke
var enighed om at forfølge MSK-målene. I denne rapport vendes der tilbage til
begge tendenser for at vurdere, hvorvidt reformen er blevet forankret. Samarbejds- og kontrolmekanismens
betydning er blevet bekræftet i meningsmålingen blandt rumænerne selv. En
Eurobarometer-undersøgelse i efteråret 2014 viste, at der i det rumænske
samfund var stærk enighed om, at reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption
var vigtige problemer for Rumænien. Resultaterne viste også, at væsentlig flere
har konstateret en forbedring i de seneste år, og at der er en vis tillid til,
at dette vil fortsætte. Der er klar opbakning til, at EU medvirker til at løse
disse spørgsmål, og at EU’s indsats fortsættes, indtil Rumænien har nået en
standard svarende til andre medlemsstater[3]. En af de vigtigste metoder til at
påvise, at fremskridtene hen imod MSK-målene er holdbare, er konstante
resultater, som er en af de betingelser, der viser, at det ikke længere er
nødvendigt med en mekanisme som MSK. Kommissionen har lagt særlig vægt på dette
aspekt i sin overvågning i år. Opbygningen af stærke og varige institutioner er
også vigtigt for overvejelserne af EU-midlernes målretning til støtte for
MSK-målene, herunder effektiv prioritering af samhørighedspolitikken under den
tematiske målsætning om styrkelse af den institutionelle kapacitet og en
effektiv offentlig administration. Hvis Rumænien opnår bedre ejerskab og en
mere effektiv prioritering, kan det samarbejde med EU-partnerne[4] om at
videreføre et dynamisk reformarbejde i det kommende år. 2. STATUS
OVER REFORMPROCESSEN I RUMÆNIEN 2,1.
Retsvæsenets
uafhængighed Udnævnelser Risikoen for
politisk indblanding i udnævnelsen til topstillinger har været et af de største
problemer med hensyn til retsvæsenets uafhængighed. Det er i flere
MSK-rapporter blevet understreget, at det er vigtigt at råde over gennemsigtige
og meritbaserede udvælgelsesprocedurer[5].
I 2014 var det ikke nødvendigt at udnævne hverken dommere eller anklagere på
højeste niveau. Der vil nu komme en vigtig prøve, idet der skal udpeges en ny
chefanklager for direktoratet for efterforskning af organiseret kriminalitet og
terrorisme (DIICOT), efter at chefanklageren trak sig tilbage i november[6].
Proceduren har et stærk politisk element i betragtning af den rolle,
justitsministeren har i den[7].
Det øverste retsråd arbejder på en lovændring for at ændre dette og tilpasse
udnævnelsen af anklagere til den procedure, der benyttes for dommere, i
overensstemmelse med vejledningen fra Den Europæiske Kommission for Demokrati
gennem Ret under Europarådet (Venedigkommissionen)[8]:
hvis dette tiltag forfølges, vil det næste skridt være, at regeringen
forelægger et forslag herom for parlamentet. Rumænien vil i 2015 få en central
mulighed for at gå helt over til gennemsigtige og meritbaserede udnævnelser
forud for en række vigtige udnævnelser til topstillinger i retsvæsenet, der
forventes i 2016[9]. Respekt for
dommere og den retslige proces Det er i
tidligere MSK-rapporter blevet bemærket, at der findes mange politisk
motiverede angreb mod dommere og anklagere i medierne[10]. Selv
om der ikke var lige så mange angreb som i de foregående år (navnlig 2012), var
dette spørgsmål fortsat et problem i 2014 og hang ofte sammen med sager om
korruption, der involverer indflydelsesrige, offentlige personer. Det øverste
retsråd har bl.a. berettet om tilfælde, hvor medierne havde indberettet
påviselige usandheder eller anklaget dommere (eller deres familie) for korruption.
Der var også tilfælde, hvor forfatningsdomstolen blev stærkt kritiseret af
visse offentlige personligheder[11]. En af opgaverne
for det øverste retsråd er at sikre retsvæsenets uafhængighed. Siden 2012 har
det øverste retsråd indført en procedure, der involverer retsinspektion, for at
sikre retsvæsenets uafhængighed og dommernes faglige omdømme, uafhængighed og
upartiskhed. Antallet af anmodninger til det øverste retsråd om at iværksætte
denne procedure steg i 2014 i forhold til 2013 — men kan eventuelt skyldes
systemets større troværdighed, snarere end flere problemer. Trods denne
stigning lykkedes det for retsinspektionen at nedbringe undersøgelsestiden,
således at det øverste retsråd kunne reagere hurtigere på angrebene, endda
inden for en eller to dage. Dette gav mere effektive modbevis. Visse ngo’er og
repræsentanter for dommerorganisationer har, selv om de erkender fordelene ved
den procedure, der er fastlagt af det øverste retsråd, bemærket
vanskelighederne med at sikre, at erklæringerne fra det øverste retsråd får
lige så stor dækning som de oprindelige anklager. Der har været opfordringer
til, at det nationale audiovisuelle råd spiller en mere aktiv rolle i
sanktionering af medierne for brud på den faglige etik. De retslige myndigheder
har taget mere proaktive skridt for at forbedre den information, der er til
rådighed for medierne om udviklingen i retssystemet[12]. Det gælder
fortsat, at der ikke synes at være nogen aftalte linjer for at fastlægge,
hvornår politiske tiltag udgør indgreb i retsvæsenet og retsafgørelser, og
endnu mindre, hvad sanktionerne er for overskridelse af disse grænser.
MSK-rapporten fra 2014 indeholdt en henstilling om at "sikre, at
adfærdskodeksen for parlamentsmedlemmer omfatter klare bestemmelser, således at
parlamentsmedlemmerne og den parlamentariske proces respekterer retsvæsenets
uafhængighed"[13].
Adfærdskodeksen indeholder ikke den type bestemmelser (jf. gentagen henstilling
nedenfor). Forfatningsdomstolen
og respekt for domstolsafgørelser Forfatningsdomstolen
har medvirket til at støtte magtbalancen og respekten for grundlæggende
rettigheder i Rumænien samt til at løse spørgsmål, som ikke er blevet løst via
den retslige proces. Efter ikrafttrædelsen af den nye straffelov og loven om
strafferetspleje har forfatningsdomstolens afgørelser løst en række største
hindringer. Et andet vigtigt eksempel vedrørte loven om uforenelighed, som har
løst et problem, der forårsagede inkonsekvens i domme[14]. Nogle
af forfatningsdomstolens afgørelser har været udfordrende for retssystemet og
kræver tilpasninger af arbejdsmetoder. Andre har krævet hurtige lovændringer.
De retslige myndigheder og justitsministeriet har overholdt fristerne for at
reagere. Der er imidlertid klare eksempler, hvor parlamentet ikke er
umiddelbart har fulgt op på forfatningsdomstolens afgørelser med relevans for
lovgivning eller rettigheder og forpligtelser for parlamentsmedlemmer[15]. Hvad
angår respekten for retsafgørelser mere generelt synes der at være en stigende
erkendelse og vilje i retssystemet med hensyn til at træffe foranstaltninger
til at sikre, at domstolsafgørelser følges op. Men der er stadig vigtige
problemer[16],
og erhvervslivet og ngo’er har peget på, at offentlige myndigheder, der kunne
forventes at foregå med et godt eksempel, ikke har overholdt afgørelser. Forfatning Drøftelserne om
en revision af forfatningen blev videreført i begyndelsen af 2014, idet der i
februar 2014 blev forelagt udkast til ændringer. Mange af dem er blevet kendt
forfatningsstridige af forfatningsdomstolen, og Venedigkommissionen har
fremhævet en række alvorlige problemer[17].
Hvis arbejdet genoptages, vil det være en anledning til at kaste et nyt blik
på, hvordan forfatningen kan anvendes til at befæste retsvæsenets uafhængighed. Processen med
forfatningsrevisionen er relevant for MSK, da visse ændringsforslag vedrører
retssystemet og det øverste retsråds funktionsmåde. Den rykvise proces er
hidtil blevet kritiseret for manglende gennemsigtighed, både hvad angår
tidsramme og høringsproces. Inddragelsen af Venedigkommissionen har imidlertid
bidraget til at fokusere processen, og med fuld deltagelse af centrale
institutioner som f.eks. det øverste retsråd vil man kunne øge tilliden til, at
der ved eventuelle ændringer tages fuldt hensyn til retsvæsenets uafhængighed. De seneste MSK-rapporter
er kommet ind på løsningen med at anvende nøddekreter i lovgivningssystemet og
bruge det til at gå videre med love om reform af retsvæsenet og korruption[18]. Der
er identificeret to problemer, bl.a. i drøftelserne med forfatningsdomstolen.
Det ene er den hyppige brug af nøddekreter, som begrænser mulighederne for
høring og har ført til manglende lovgivningsmæssig klarhed — med konsekvenser
for en ensartet retspraksis og funktion[19].
Det andet er muligheden for at anfægte nøddekreter. Anvendelsen af nøddekreter
kan anfægtes af ombudsmanden. I tidligere MSK-rapporter har man peget på denne
funktions betydning for magtbalancen og kvaliteten af lovgivningsprocessen. Den
nuværende ombudsmand, der blev valgt i april med støtte fra kun ét parti[20],
har givet udtryk for den opfattelse, at ombudsmanden ikke bør blande sig i
spørgsmål, der vedrører magtbalancen mellem statslige myndigheder, og
hovedsagelig skal koncentrere sig om spørgsmål om individuelle rettigheder. Det
er forståeligt, at ombudsmanden har en skønsmargen med hensyn til, hvornår han
skal anvende sin beføjelse til at hurtigt at indbringe spørgsmål for
forfatningsdomstolen om, hvorvidt nøddekreter er i overensstemmelse med
forfatningen, men i praksis skaber det et tomrum, som i den nuværende institutionelle
strukturer i Rumænien ikke kan udfyldes af andre aktører[21]. 2.2.
Reform af retsvæsenet[22] Ny
lovgivning I
tidligere MSK-rapporter er det blevet understreget, at det er vigtigt med ny
lovgivning for at få det rumænske retssystem moderniseret[23].
Gennemførelsen af den nye straffelov og strafferetsplejelov i februar 2014 var
et omfattende tiltag og en test af retssystemets evne til at tilpasse sig.
Ændringen blev gennemført tilfredsstillende, og de centrale institutioner
samarbejdede hensigtsmæssigt: justitsministeriet, højesteret, det øverste
retsråd, anklagemyndigheden og det nationale retsinstitut. Den rumænske
dommerstand viste sig i stand til at tilpasse sig til den nye lovgivning uden
at afbryde sit arbejde. Visse nyskabende foranstaltninger som f.eks. tilståelsesaftaler
synes allerede at være anvendt tilfredsstillende. Der
opstod visse komplicerede overgangsproblemer. I en række tilfælde, f.eks.
anvendelsen af princippet om den gunstigste lov, blev der fundet løsninger. I
forbindelse med visse spørgsmål vedtog regeringen ændringer ved hjælp af
nøddekreter. I forbindelse med andre spørgsmål blev der fremsat
lovgivningsforslag, men de parlamentariske procedurer er endnu ikke afsluttet.
Der vil også være behov for yderligere tilpasninger efter forfatningsdomstolens
afgørelser. F.eks. fastslog Domstolen i december, at nogle bestemmelser i
lovgivningen om domstolskontrol og de foreløbige retsafdelinger var i strid med
forfatningen[24].
I spørgsmålet om domstolskontrol greb justitsministeriet ind for at sikre kontinuitet
inden for den tilladte frist. I spørgsmålet om foreløbige retsafdelinger
begyndte højesteret og det øverste retsråd straks at arbejde på praktiske
løsninger for at muliggøre tilstedeværelsen af forsvarsadvokater. Der
vil komme endnu en praktisk udfordring, når en række udskudte bestemmelser i
civillovbøgerne træder i kraft i 2016. Det tyder dog på, at det er lykkedes at
nå nogle af målene for civillovbøgerne, navnlig med nedbringelsen af retssagers
varighed (ca. et år og seks måneder i gennemsnit). Der forventes at foreligge
en lignende evaluering af virkningen af straffelovgivningen i februar 2015. Strategi
til udvikling af retsvæsenet for 2015-2020 Strategien
for udvikling af retsvæsenet for årene 2015-2020, som blev fremlagt af
justitsministeriet, blev godkendt af regeringen den 23. december 2014. Dette
dokument bygger i stort omfang på MSK-henstillinger samt på undersøgelser, der
er foretaget i samarbejde med Verdensbanken, navnlig Functional Analysis of
the Romanian judiciary[25][26].
På grundlag af en række underliggende principper baseret på retsstatsprincippet
fastlægger strategien målsætninger for yderligere reformer i perioden 2015-2020
for at øge retsvæsenets effektivitet, ansvarlighed og kvalitet. Strategien og
handlingsplanen herfor bør også danne grundlag for fastlæggelse af
prioriteringer for EU-finansiering på det retlige område. Proceduren for
godkendelse af dokumentet var langsom, idet der allerede i september 2013
forelå et første udkast. Høring fandt sted i efteråret, og strategien og den
dermed forbundne handlingsplan forventes færdiggjorte i april 2015. Erfaringen
viser, at en sådan strategi nyder godt af et bredt ejerskab og inddragelse af
de vigtigste aktører. Det øverste retsråd synes dog primært at have arbejdet
sideløbende på forskellige projekter. Budgetmæssige
og menneskelige ressourcer Trods
presset på de offentlige finanser har justitsministeren sørget for betydelige
finansieringsforøgelser for at lette reformen. I 2014 blev budgettet forhøjet
med 4 %, og det planlagte budget for 2015 omfatter endnu en stigning.
Dette har bidraget til at finansiere nye stillinger ved domstole og
anklagemyndigheder, herunder 200 nye stillinger til hjælpeansatte ved domstole
og anklagemyndigheder. Den
nationale skole for retspersonale, det nationale retsinstitut og det øverste
retsråd har tilrettelagt uddannelse og udvælgelsesprøver for de nye stillinger,
som hurtigt er blevet besat. Nogle af de fremtidige behov, der er
identificeret, omfatter mere retspersonale, modernisering af it-udstyr og renovering
af retsbygninger samt støtte til centrale institutioner som f.eks.
retsinspektionen og den nationale skole for retspersonale. EU-finansieringen
forventes at spille en vigtig rolle i støtten til specifikke projekter i
forbindelse med reformen. Retsvæsenets
effektivitet Arbejdsbyrden
er et tilbagevendende problem i retsvæsenet. Dette har indvirkning på
retsafgørelsernes kvalitet og retssystemets brugervenlighed. Justitsministeriet
og det øverste retsråd har fremlagt en række lovgivningsforslag til at løse
problemet med arbejdsbyrden. En lov (hurtigt vedtaget af parlamentet i oktober
2014) tager fat om overlapning i fuldbyrdelsen af retsafgørelser og skønnes at
have lettet det civilretlige system for ca. 300 000 sager. Det har vist
sig vanskeligere at nå til enighed om lukning af små domstole, og en lov, der
skal give større frihed med hensyn til at fordele dommernes og retspersonalets
roller, synes at være gået i stå. Der er foreslået opfindsomme løsninger som
f.eks. rejsende domstole eller fjernelse af paralleliteten mellem domstole og
anklagemyndigheder som en vej frem. I
maj nedsatte det øverste retsråd en arbejdsgruppe til at fastlægge, hvordan man
måler, analyserer og forbedrer resultaterne for alle domstole. Dette synes at
være et værdifuldt skridt til at tilvejebringe redskaber til at forvalte
retssystemets funktion, navnlig i forbindelse med den overordnede strategi for
retssystemet. Det vil med fordel kunne omfatte måling af, hvordan retssystemet
har fulgt op på sine afgørelser for at sikre, at de fuldbyrdes. Det
øverste retsråd sanktionerer fortsat dommeres embedsforseelser og disciplinære
overtrædelser. Retsinspektionen har nu etableret sig som det vigtigste organ
til at undersøge disciplinære overtrædelser. Antallet af disciplinære sager
steg i 2014 i forhold til 2013, og beslutningstagningen er blevet gjort
hurtigere. Flere
opinionsundersøgelser har vist, at offentligheden har større tillid til
retsvæsenet i Rumænien, særlig i de institutioner, der forfølger korruption på
højt niveau[27].
Dette er en vigtig anerkendelse af, at der er sket fremskridt, men det medfører
også øgede forventninger. Advokater, forretningsfolk og ngo’er beretter stadig
om vanskeligheder i deres relationer med domstolene. Konsekvens
i retspraksis Et
andet vigtigt element i reformen af retsvæsenet er konsekvens i retspraksis.
Højesteret har videreudviklet sin anvendelse af præjudicielle afgørelser og
appelsager i retlig interesse for at ensrette retspraksis. Den har også
gennemført foranstaltninger for at forbedre formidlingen af domstolsafgørelser.
Der er truffet lignende praktiske skridt hos anklagemyndigheden og i
retsvæsenets ledelse mere generelt. Retsinspektionen har gennemført tematiske
inspektioner, som også bidrager til en ensartet praksis. Trods
disse bestræbelser er der stadig visse hindringer for en konsekvent
retspraksis. Dommerstandens ansvarlighed, hvis dommerne beslutter at afvige fra
etableret praksis, synes stadig ikke at være klar: det øverste retsråd har
måttet gøre det klart, at den dømmende magts uafhængighed ikke er en
undskyldning for en uensartet praksis. Den offentlige administration har også
et ansvar for at acceptere domme om spørgsmål, der går igen. Det vil begrænse
antallet af retssager og styrke retssikkerheden, idet man undgår indbyrdes
afvigende afgørelser vedrørende samme spørgsmål. Der
er sket fremskridt med hensyn til offentliggørelse af domstolsafgørelser.
Justitsministeriet har afsluttet et projekt (finansieret med EU-midler) med en
portal med konsolideret gældende lovgivning[28]. Højesteret har
et imponerende websted. Det øverste retsråd har også undertegnet en
partnerskabsaftale for at organisere offentliggørelsen af retspraksis, som
begynder i august 2015. 2.3.
Integritet Det
nationale integritetsagentur og det nationale integritetsråd Det
nationale integritetsagentur har fortsat behandlet mange sager i 2014[29]. En
høj procentdel (70 %) af agenturets afgørelser vedrørende uforenelighed og
interessekonflikter indbringes for retten, men omkring 90 % af disse sager
er blevet bekræftet af domstolene. Agenturets fortolkninger af loven er også
blevet bekræftet af både forfatningsdomstolen og højesteret. Det kan derfor
anses for at handle på et solidt retligt grundlag. I 2014 hjalp højesteretten
også med at finde måder til at fremskynde behandlingen af sager om
uforenelighed, selv om den havde andre prioriteter i sin arbejdsbyrde. Dette
har medvirket til at skabe klarhed og forbedre integritetslovgivningens
præventive virkning. Grænsen
mellem retsvæsenets uafhængighed og inkonsekvent retspraksis er et følsomt
område, men der var i år flere eksempler på indbyrdes modstridende afgørelser
fra forskellige domstole (selv på appelretsniveau) med forskellige
fortolkninger, herunder også fortolkninger, der afveg fra selve højesteret[30]. Opfølgningen
af integritetsagenturets afgørelser synes at være i bedring. Der er dog stadig
tilfælde, hvor manglende gennemførelse har tvunget agenturet til at sende sagen
til anklagemyndigheden (manglende overholdelse af en endelig afgørelse er en
strafbar handling) eller udstede bøder[31].
Dette tyder på, at offentligheden ikke i særlig høj grad forstår, at reglerne
om uforenelighed bidrager til at forebygge interessekonflikter. Det illustreres
af, at mange folkevalgte er blevet fundet uforenelige[32].
Efterhånden som det i retspraksis i højere grad erkendes, at afgørelser om
uforenelighed skal efterleves, kan der også benyttes andre foranstaltninger til
at sikre, at reglerne er ordentlig kendt. På
personale- og budgetområdet har situationen i integritetsagenturet været stabil
i 2014. Agenturet har sikret sig midler til at iværksætte et vigtigt nyt
projekt i 2015. It-systemet "Prevent" til forudgående kontrol af
interessekonflikter i forbindelse med offentlige indkøb vil være fuldt ud
færdiggjort midt i 2015 og vil kunne være til stor fordel for at undgå
interessekonflikter med det samme. Systemet vil dække indkøb med både EU-midler
og nationale midler. De nødvendige gennemførelsesbestemmelser vedtages i
foråret 2015 efter høring. Det
nationale integritetsråd har fortsat varetaget sin rolle som tilsynsorgan,
navnlig ved at intervenere offentligt og over for parlamentet, når det er
påkrævet[33].
Integritetsrådets mandat udløb i november 2014. Processen for udnævnelse af et
nyt integritetsråd gav anledning til en række kontroverser, bl.a. vedrørende
udnævnelsen (i første omgang) af kandidater, der selv var genstand for
integritetsagenturets procedurer, hvilket såede tvivl om, hvorvidt
myndighederne virkelig var indstillet på at støtte integritetsinstitutionerne,
og tydede på, at man ikke helt havde forstået formålet med integritet. Integritetsrammerne:
Parlamentet Det
har været problematisk at sikre stabile retlige rammer for integritet. I
parlamentet har der været forsøg på at ændre elementer i de retlige rammer.
Selv om ingen af forslagene blev vedtaget, var der intet, der tydede på, at man
på forhånd havde vurderet konsekvenserne for uforeneligheds- eller
korruptionsrisici, og integritetsagenturet blev ikke hørt[34]. Et
af de væsentligste spørgsmål vedrører reglerne om uforenelighed for lokalvalgte
myndigheder som f.eks. borgmestre, da de spiller en central rolle i forbindelse
med offentlige indkøb. Selv om det skal bemærkes, at der ikke har været nogen
gentagelse af parlamentets afstemning i december 2013[35], er
der stadig en stærk fornemmelse af, at der ikke er enighed i parlamentet om en
stærk integritetslovgivning. En
tidligere plan om at kodificere alle integritetsregler — som ville have
bidraget til at gøre dem mere sammenhængende og klare — er blevet stillet i
bero på grund af bekymring for, at lovgivningsproceduren vil udvande de
eksisterende regler. Dette er en forspildt mulighed for at fjerne enhver
tvetydighed i reglerne. Det vil også være vigtigt i lovgivningen at få befæstet
forfatningsdomstolens afgørelser fra 2014, som bekræftede, at bestemmelserne om
uforenelighed ikke er forfatningsstridige[36].
Parlamentets
opfølgning af integritetsagenturets afgørelser (når disse er blevet bekræftet i
retten) er stadig inkonsekvent trods håbene om, at reformerne ville føre til
større automatik. I en emblematisk sag blev der først fundet en løsning, efter
at den pågældende senator trådte tilbage. I en anden sag var parlamentskammeret
mange måneder om at træffe en afgørelse, selv om det blev argumenteret, at
reglerne nu medførte automatisk efterlevelse af en endelig retsafgørelse[37]. En
ny sag med en deputeret, der er fundet uforenelig, afventer afgørelse i
parlamentet. 2.4.
Bekæmpelse af korruption Bekæmpelse
af korruption på højt plan I
de seneste MSK-rapporter[38]
har man hvad angår effektiv bekæmpelse af korruption på højt plan kunnet
konstatere et voksende antal sager, og denne tendens bekræftes i 2014. Det
gælder både for retsforfølgning under direktoratet for korruptionsbekæmpelse[39] og
for rettergangen ved højesteret[40].
Det bekræfter også, at der fortsat er et stort problem[41][42]. Aktiviteten
i direktoratet for korruptionsbekæmpelse i 2014 omfattede en bred vifte af
sager på højt niveau for alle former for offentlige embeder og offentlige
personer i forskellige politiske partier. De forskellige tiltaler og
igangværende undersøgelser omfattede både nuværende og tidligere ministre,
parlamentsmedlemmer, borgmestre, dommere og offentlige anklagere. Sagerne
i højesteret omfattede domfældelse i sidste instans af en tidligere
premierminister, tidligere ministre, parlamentsmedlemmer, borgmestre og
dommere. Appelretten har desuden truffet afgørelse i andre vigtige sager med
indflydelsesrige erhvervsfolk. Imidlertid er det stadig sådan, at de fleste
domme suspenderes i korruptionssager (dog mindre udpræget på højesteretsniveau). I
det meste af 2014 lykkedes det ikke direktoratet for korruptionsbekæmpelse at
overtale parlamentet til at acceptere dets anmodninger om ophævelse
parlamentsmedlemmers immunitet, så der kunne åbnes undersøgelser og anvendes
præventive tilbageholdelsesforanstaltninger. Dette synes at have ændret sig hen
mod slutningen af 2014, hvor parlamentet ophævede immuniteten for flere
parlamentsmedlemmer, der var omfattet af korruptionsbekæmpelsesdirektoratets
undersøgelser i en stor korruptionssag. Parlamentets svar på anmodningerne fra
direktoratet for korruptionsbekæmpelse forekommer at være vilkårlige og uden
objektive kriterier. Derimod er alle anmodningerne til Rumæniens præsident om
ophævelse af ministres immunitet blevet accepteret[43]. Der
er dog ikke blevet fastlagt klare regler for opfølgning af MSK-henstillinger
for at sikre hurtig anvendelse af de forfatningsmæssige bestemmelser om
suspension af tiltalte ministre og suspendere parlamentsmedlemmer, der er dømt
for manglende integritet eller korruption[44]. Det forhold, at ministre efter at være blevet
tiltalt i strafferetlige sager og parlamentsmedlemmer, som er blevet endelig
dømt for korruption, fortsætter i deres embede, rejser store spørgsmålstegn om
de rumænske politikeres holdning til korruption. I
november 2014 afviste parlamentet amnestiloven, hvilket gav et positivt signal
med hensyn til at modsætte sig en lov, som i praksis ville føre til at
frifindelse af personer dømt for korruption. Men da der blot en uge efter denne
afstemning igen var forlydender i parlamentet om et nyt lovforslag om kollektiv
amnesti, ser det ikke ud til, at debatten er afsluttet. Stigningen
i aktiviteten vedrører også tilfælde af korruption i dommerstanden, og det ses
som en særlig underminerende form for korruption[45].
Ifølge direktoratet for korruptionsbekæmpelse afspejler det høje tal ikke mere
korruption i dommerstanden (selv om fænomenets omfang er foruroligende), men
snarere en forøgelse i antallet af henvendelser fra offentligheden[46].
Sådanne sager er komplekse, og direktoratet for korruptionsbekæmpelse har
derfor etableret en ny specialenhed til dette arbejde. Bekæmpelse
af korruption på alle niveauer I
de seneste år har det i MSK-rapporterne været vanskeligt at fastslå
resultaterne for bekæmpelsen af korruption i samfundet som helhed. Imidlertid
kunne der i 2014 registreres visse tegn på fremskridt. Justitsministeriet har
taget en række konkrete skridt til at forbedre resultaterne af
retsforfølgningen i dette område[47].
Generaldirektoratet for korruptionsbekæmpelse har - både til støtte for
anklagemyndigheden (direktoratet for korruptionsbekæmpelse og statsadvokaten)
og som et internt organ til bekæmpelse af korruption under indenrigsministeriet
- fortsat spillet en vigtig rolle, selv om planerne om at udvide dets beføjelser
til også at omfatte andre ministerier synes at være blevet blokeret. Imidlertid
er antallet af retsafgørelser i korruptionssager faldet i 2014, og 80 % af
de dømte personer får en betinget straf, hvilket stadig er en stor andel. Den
nationale strategi for korruptionsbekæmpelse[48]
for 2012-2015 er udviklet til en vigtig ramme for den offentlige
administration. Den anden evalueringsrunde, baseret på peer review, fandt sted
i 2014 i den offentlige administration på lokalt niveau. Konceptet er baseret
på Greco- og OECD-praksis. De institutioner, der er omfattet af den nationale
strategi for korruptionsbekæmpelse, forpligter sig til at overholde 13 juridisk
bindende, forebyggende foranstaltninger og underkaste sig peer review. Dette
arbejde understøttes desuden af konkrete forebyggende projekter, der
gennemføres af ngo’er med støtte fra EU-midler (navnlig i sundhedsministeriet
og ministeriet for regionaludvikling). Selv om dette arbejde fortsat er
fragmenteret, og der skal gøres en stor indsats, for at det får rodfæste i
forvaltningerne, som kæmper med begrænsede ressourcer, er der en række konkrete
succeshistorier. Risikovurdering
og intern kontrol er centrale indsatsområder. En række nyere sager har vist
tilfælde af betydelig bestikkelse, som ved omhyggelig kontrol kunne have været
opdaget tidligere, men først er afdækket efter henvendelser fra borgerne[49]. I en
tid med pres på de offentlige udgifter kunne det forventes, at man fokuserede
på de skatte- og udgiftsmæssige områder, hvor de økonomiske fordele er størst.
Der kan også drages erfaringer med hensyn til, hvem der skal angive aktiver, og
hvordan disse kontrolleres. Med
hensyn til inddrivelse af aktiver og især inddrivelse af erstatning har de
rumænske myndigheder erkendt, at systemet skal forbedres. Et af problemerne på
dette område er behovet for at forbedre dataindsamlingen, men det anslås, at
inddrivelsessatsen hos det nationale skatteforvaltningsagentur (ANAF) i
fuldbyrdelsen af retsafgørelser kun ligger på 5-15 % af de aktiver, der er
genstand for en retsafgørelse. Dette gør sanktionerne mindre afskrækkende,
samtidig med at ofrets tab (ofte staten i korruptionssager) ikke afhjælpes, og
er endnu et eksempel på manglende gennemførelse af retsafgørelser.
Justitsministeriets beslutning om at oprette et nyt agentur til at varetage
forvaltningen af beslaglagte aktiver vil kunne forbedre situationen. I
forbindelse med procedurerne for offentlige indkøb, især på lokalt niveau, er
der stadig risiko for korruption og interessekonflikter — et faktum, der almindelig
erkendt af de rumænske integritets- og retshåndhævende myndigheder. Dette har
haft konsekvenser for udnyttelsen af EU-midler. Det er dog også et faktum, at
mange andre faktorer spiller ind — bl.a. de offentlige indkøberes
administrative kapacitet, de retlige rammers manglende stabilitet og
fragmentering og kvaliteten af konkurrencen i forbindelse med offentlige
indkøb. Den fornyede strukturerede dialog mellem Kommissionen og Rumænien som
led i gennemførelsen af de nye direktiver om offentlige indkøb og af
forhåndsbetingelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde skulle
kunne bidrage til at identificere mangler, herunder områder, hvor der er risiko
for korruption og interessekonflikter. Den forudgående kontrol af offentlige
indkøb, der er udformet af det nationale integritetsagentur, synes at være et
skridt i den rigtige retning, men bør ledsages af andre foranstaltninger for at
minimere mulighederne for interessekonflikter, favorisering, svig og korruption
i forbindelse med offentlige indkøb. 3.
KONKLUSION OG HENSTILLINGER I
Kommissionens MSK-rapport fra 2014 kunne man fremhæve en række områder med
fremskridt, hvoraf nogle syntes at være så solide, at de var bæredygtige. Denne
tendens er fortsat i det seneste år. De foranstaltninger, som de centrale
retlige institutioner og integritetsinstitutioner har truffet for at tackle
korruption på højt niveau, har fortsat haft et imponerende tempo og givet sig
udslag i øget tillid blandt rumænere til retsvæsenet i almindelighed og til de
korruptionsbekæmpende instanser i særdeleshed. Denne tendens er blevet
understøttet af større professionalisme i retssystemet som helhed, herunder
vilje til mere konsekvent at sikre dommernes uafhængighed og en mere proaktiv
tilgang til harmonisering af retspraksis. Der vil nu blive lejlighed til at
teste disse fremskridt i særlig følsomme tilfælde, specielt i forbindelse med
udnævnelser til ledende stillinger. Samtidig
fornemmes det kraftigt, at det er nødvendigt at konsolidere og sikre
fremskridtene. Gennemførelsen af lovbøgerne har vist, at regeringen og
retsvæsenet arbejder sammen på en konstruktiv og pragmatisk måde, men der er nu
efter et år stadig mange lovgivningsmæssige spørgsmål, som er uafklarede. Der
er fortsat en overraskende grad af inkonsekvens i nogle retsafgørelser, som
vedblivende giver anledning til bekymring. I parlamentets beslutninger om,
hvorvidt det skal tillades at retsforfølge parlamentsmedlemmer ligesom andre
borgere, synes der stadig at mangle objektive kriterier og en pålidelig
tidsplan. Et andet, mere udbredt problem er, at parlamentet også af og til
udviser modvilje mod at efterleve endelige retsafgørelser eller
forfatningsdomstolens afgørelser. Og selv om man i regeringen i stadig højere
grad erkender, at korruption generelt skal bekæmpes, vil problemets omfang
kræve en mere systematisk tilgang. Kommissionen
påskønner det konstruktive samarbejde, den har haft med de rumænske myndigheder
i løbet af det seneste år. Der er stigende tendens til konsensus om reformer og
tillid til, at fremskridtene er ved at få rodfæste, og denne tendens skal nu
opretholdes. Kommissionen ser frem til fortsat at arbejde tæt sammen med
Rumænien for at sikre MSK-målene. Kommissionen
opfordrer Rumænien til at træffe foranstaltninger på følgende område: 1. Retsvæsenets uafhængighed ·
Sikre,
at udnævnelsen af den nye chefanklager Diicot finder sted i overensstemmelse
med en gennemsigtig og meritbaseret procedure; ·
foretage
en global revision af procedurer for udnævnelse til ledende stillinger i det
øverste retsråd med henblik på at få klare og grundige procedurer på plads i
december 2015 med udgangspunkt i de procedurer, der benyttes til at udpege
formanden for højesteret; ·
sikre,
at adfærdskodeksen for parlamentsmedlemmer omfatter klare bestemmelser, således
at parlamentsmedlemmerne og den parlamentariske proces respekterer retsvæsenets
uafhængighed; ·
i
drøftelserne om forfatningen opretholde retsvæsenets uafhængighed og dets rolle
i forbindelse med kontrol og tilsyn i centrum for debatten. 2.
Reform af retsvæsenet ·
Færdiggøre
de nødvendige tilpasninger til den strafferetlige lovgivning hurtigst muligt i
samråd med det øverste retsråd, højesteret og anklagemyndigheden. Målet bør
være at sikre en stabil ramme, som ikke kræver successive ændringer; ·
udarbejde
en operationel handlingsplan til gennemførelse af strategien for reformen af
retsvæsenet, med klare tidsfrister og med ejerskab fra både justitsministeriet
og det øverste retsråds side og sikring af, at alle de vigtigste interessenter
har haft mulighed for at fremkomme med input; udstyre ledelsen i retsvæsenet
med bedre informationsredskaber om den måde, hvorpå retssystemet fungerer
(f.eks. statistiske værktøjer, sagsforvaltning, brugerundersøgelser og
personaleundersøgelser), således at der kan træffes mere velfunderede afgørelser
og dokumenteres fremskridt; ·
undersøge
mulighederne for pragmatiske løsninger til at opretholde adgang til domstole
uden at bevare den nuværende konfiguration for de små domstole; ·
forbedre
opfølgningen af retsafgørelser på alle niveauer for at sikre, at domme og
bødestraffe implementeres korrekt. 3.
Integritet ·
Se
nærmere på, hvordan man kan sikre, at retsafgørelser, der kræver suspension af
parlamentsmedlemmer, automatisk efterleves af parlamentet; ·
gennemføre
det nationale integritetsagenturs forudgående kontrol af interessekonflikter i
forbindelse med offentlige indkøb; sikre tættere kontakt mellem
anklagemyndigheden og det nationale integritetsagentur, således at potentielt
strafbare handlinger i relation til integritetsagenturets sager følges op; ·
undersøge
mulighederne for at øge offentlighedens accept og den effektive gennemførelse
af regler om uforenelighed og forebyggelse af uforenelighed. 4.
Bekæmpelse af korruption ·
Forbedre
indsamlingen af statistikker om effektiv inddrivelse af aktiver og sikre, at
det nye agentur kan forbedre forvaltningen af indefrosne aktiver og arbejde
sammen med ANAF for at sikre en mere effektiv inddrivelse; andre dele af den
offentlige administration bør have et klart ansvar, hvis de undlader at følge
op på disse spørgsmål; ·
intensivere
både forebyggende og repressive foranstaltninger mod interessekonflikter,
favorisering, svig og korruption i forbindelse med offentlige indkøb, samtidig
med at der udvises særlig opmærksomhed om centrale områder som f.eks.
retsvæsenet; ·
anvende
den nationale strategi for korruptionsbekæmpelse til bedre at identificere
områder med risiko for korruption samt udforme oplysende og forebyggende
foranstaltninger med støtte fra ngo’er og drage fordel af de muligheder, der
kan opnås med EU-midler; ·
fortsat
forbedre bekæmpelsen af korruption på et lavere niveau via både forebyggelse og
afskrækkende sanktioner. [1] Konklusioner vedtaget af ministerrådet, den 17.
oktober 2006 (13339/06); Kommissionens beslutning om oprettelse af en mekanisme
for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af
specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption, 13.
december 2006 (K (2006) 6569 endelig) [2] http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Flash Eurobarometer 406 [4] Visse medlemsstater yder
teknisk bistand til Rumænien på MSK-relevante områder. [5] COM (2014) 37 final; COM
(2013) 47 final; COM (2012) 410 final [6] Den afgående chefanklager
for DIICOT er sigtet for korruption forud for sin udnævnelse i 2013. I januar 2013
udtrykte Kommissionen betænkeligheder ved den igangværende procedure og
henstillede, at Rumænien sikrer, at den nye ledelse i anklagemyndigheden vælges
på baggrund af en tilstrækkelig bred vifte af højtkvalificerede kandidater, som
opfylder kriterier for faglig ekspertise og integritet, efter en åben og
gennemsigtig udvælgelsesprocedure. COM(2013) 47 final, s. 7 [7] Dette var kilde til
gnidninger i forbindelse med udnævnelser til ledende stillinger hos
anklagemyndigheden for 2012-13. [8] I Venedigkommissionens
europæiske standarder for retssystemets uafhængighed peges der på, at det er
vigtigt at undgå, at politiske personligheder spiller for stor en rolle i
udnævnelser hos anklagemyndigheden. [9] Statsadvokat og
chefanklager for direktoratet for korruptionsbekæmpelse: maj 2016,
højesteretspræsident: september 2016, det øverste retsråd: valg i 2016.
Formanden og næstformanden for det nationale integritetsagentur vil også blive
udpeget i april 2016. [10] COM(2013) 47 final, s. 4;
COM(2014) 37 final s. 3. [11] F.eks. efter
retsafgørelsen om dataopbevaringslove. [12] Teknisk rapport, punkt
1.1.2. [13] Jf. især COM(2014) 37
final, s. 13. [14] Teknisk rapport, punkt
1.1.1. [15] F.eks. er der med hensyn
til beslutninger om uforenelighed stadig en vis tøven fra visse institutioner,
herunder parlamentet, når de endelige beslutninger skal anvendes mod deres
medlemmer. Jf. afsnittet om integritet nedenfor og den tekniske rapport. [16] Jf. nedenfor vedrørende
konfiskation. [17] Det er glædeligt, at de
rumænske myndigheder har involveret Venedigkommissionen og Europa-Kommissionen
i processen med forfatningsreform. Venedigkommissionen har også været kritisk
med hensyn til ændringer i retssystemet, navnlig overflytning fra højesteret af
ansvaret for at efterforske og retsforfølge parlamentsmedlemmer.
Venedigkommissionen har desuden opfordret til, at der kigges nøjere på
anklagernes status. [18] Dette er også blevet
understreget af Venedigkommissionen. [19] Mere generelt skulle den "strategi for
styrkelse af den offentlige administration", som regeringen vedtog i
oktober 2014, bidrage til at forbedre lovgivningskvaliteten . [20] MSK-rapporten fra juli
2012 bemærkede følgende: "De rumænske myndigheder skal sikre ombudsmandens
uafhængighed og udnævne en ombudsmand, der nyder støtte på tværs af partierne,
og som vil være i stand til effektivt at udøve sit retlige hverv i fuld
uafhængighed." (COM (2012)410), s.18. [21] F.eks. blev nøddekretet
fra august 2014 om "politiske partiers migration" generelt anset for
at rejse forfatningsmæssige problemer. Ombudsmanden indbragte ikke spørgsmålet
for forfatningsdomstolen. Dekretet blev efterfølgende erklæret
forfatningsstridigt efter anmodning fra parlamentsmedlemmer på et senere
stadium i proceduren, men da var det allerede trådt i kraft. [22] Betydningen af reformen
af retsvæsenet i Rumænien anerkendes også i forbindelse med det europæiske
semester via de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog i juli 2014 for
Rumænien, med opfordring til Rumænien om at forbedre retssystemets kvalitet og
effektivitet (2014/C 247/21). [23] COM(2014) 37 final [24] Jf. den tekniske rapport,
punkt 1.1.1. [25] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=h7Nit3q0%2FGk%3D&tabid=2880 [26] Udkastet i offentlig
høring er baseret på: Judicial Functional Review, MSK-rapporter og
henstillinger fra Europa-Kommissionen, optimering af domstolene, input fra
justitsministeriets specialiserede tjenestegrene, det øverste retsråd,
anklagemyndigheden, højesteret, det nationale handelskontor, den nationale
fængselsforvaltning. [27] Teknisk rapport, punkt
1.4.8. [28] Databasen giver gratis
adgang til rumænsk lovgivning siden 1989 i et brugervenligt format. [29] Teknisk rapport, punkt
2.1.3. 638 sager blev anmeldt til agenturet, og 541 blev indledt på eget
initiativ. Agenturet har færdiggjort 514 rapporter i 2014. I forhold til 2013
har der været en stigning i sager om interessekonflikter og formue, der ikke
kan begrundes, og et fald i antallet af sager om uforenelighed. [30] En af kandidaterne ved
valget til Europa-Parlamentet i maj 2014 havde været genstand for en afgørelse
om uforenelighed. Integritetsagenturet anfægtede hans ret til at opstille, men
appelretten fastslog, at han kunne opstille (selv om sagen drejede sig om
spørgsmålet om "samme mandat", som højesteret allerede havde statueret
i). Appelretten henviste ikke sagen til højesteret, så højesteret havde ingen
mulighed for at restatuere sin egen fortolkning af dette spørgsmål. [31] F.eks. måtte
integritetsagenturet give medlemmer af et byråd bøder, indtil de til sidst
anvendte integritetsagenturets afgørelse om interessekonflikt vedrørende et af
byrådsmedlemmerne og fjernede ham fra posten. Agenturet måtte tilmed overveje
at tage lignende skridt mod et parlamentarisk udvalg. [32] Jf. den tekniske rapport,
punkt 2.1. Integritetsagenturet behandlede i 2014 294 sager om uforenelighed;
70 % vedrører folkevalgte. [33] For eksempel at sikre
integritetsagenturets uafhængighed i forhold til Senatet:
http://www.integritate.eu/Comunicate.aspx?Action=1&Year=2014&Month=5&NewsId=1578¤tPage=3&M=NewsV2&PID=20 [34] F.eks. den måde, hvorpå
lovforslaget om ændring af lov nr. 51/2006 om kollektive tjenester eller
offentlige interesser blev fremsat. [35] Især ville ændringerne af
straffeloven, som parlamentet havde vedtaget i december 2013, og som
forfatningsdomstolen i januar 2014 erklærede forfatningsstridige, have mindsket
integritetsrammernes effektivitet. [36] Især vedrørende
spørgsmålet om "samme offentlige mandat", jf. den tekniske rapport,
punkt 1.1.1. [37] Afgørelsen blev truffet
ca. seks måneder efter forfatningsdomstolens afgørelse, men ca. 2 år efter
højesterets afgørelse. [38] COM(2014) 37 final, s. 9. [39] Teknisk rapport, punkt
3.2.3. I 2014 har direktoratet for korruptionsbekæmpelse registreret 4987 nye
sager, hvilket er en meget kraftig stigning i forhold til 2013. 246 sager blev
henvist til prøvelse og omfattede 1167 tiltalte, og heraf var 47 sigtet med
tilståelsesaftaler. [40] Teknisk rapport, punkt
3.1. Fra den 1. januar til den 31. december 2014 traf den strafferetlige
afdeling som første instans afgørelse i 12 sager om korruption på højt plan og
panelerne med 5 dommere traf som sidste instans afgørelse i 13 sager om
korruption på højt plan. [41] Dette understøttes også
af meningsundersøgelser som f.eks. Flash Eurobarometer 406, der viser, at
mindst ni ud af ti respondenter i Rumænien (91 %) sagde, at korruption var
et vigtigt problem (stabilt siden 2012). [42] Dette anerkendes også i
de landespecifikke henstillinger, Rådet rettede til Rumænien i 2014 (2014/C
247/21), og i rapporten om bekæmpelse af korruption (COM(2014) 38 final). [43] Ministre eller tidligere
ministre, som ikke samtidig er parlamentsmedlemmer. [44] COM(2013) 47 final, s. 7. [45] I 2014 blev 23
dommere (herunder fire højesteretsdommere) og 6 chefanklagere og 6 anklagere
tiltalt for korruption. [46] Det afspejler, at
offentligheden generelt ser ud til at have større tillid til direktoratet for
korruptionsbekæmpelse og retsvæsenet i bredere forstand. [47] Teknisk rapport, punkt
4.1. [48] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102 [49] Et eksempel er en
bestikkelsessag i forbindelse med ydelser til handicappede, hvor ydelsernes
omfang det pågældende sted var ude af proportioner med indbyggertallet.