This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0410
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Cooperation and Verification Mechanism
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen
/* COM/2012/0410 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen /* COM/2012/0410 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om fremskridt i Rumænien inden for rammerne
af samarbejds- og kontrolmekanismen I. Samarbejds- og kontrolmekanismen: Støtte Rumæniens reform af
retsvæsenet og bekæmpelse af korruption Forud for Rumæniens tiltrædelse af EU i 2007
var der enighed om, at der var behov for en yderligere indsats på en række
vigtige områder for at afhjælpe manglerne i forbindelse med reformen af
retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption. Det førte til oprettelse af samarbejds-
og kontrolmekanismen, som er en ramme, der støtter Rumænien og overvåger
fremskridt på disse områder[1].
Der blev fastsat benchmarks på fire områder: retsreform, integritet, bekæmpelse
af korruption på højt niveau og forebyggelse og bekæmpelse af korruption i den
offentlige sektor. I beslutningen, som omfattede regelmæssig rapportering fra
Kommissionen, blev det fastsat, at mekanismen skulle fortsætte, indtil målene
for samarbejds- og kontrolmekanismen var blevet nået, og alle fire benchmarks
var blevet tilfredsstillende opfyldt[2].
Fem år efter tiltrædelsen er et passende
tidspunkt til at foretage en vurdering af, om målene for samarbejds- og
kontrolmekanismen er nået. I den tekniske rapport, som ledsager denne
vurdering, gives en oversigt over de vigtigste udviklingstendenser i de sidste
fem år. I rapporten gøres der status over, hvad der er gennemført indtil
videre, og hvad der mangler at blive gjort. Den omhandler både den lovgivning
og de redskaber, som er blevet indført, elementerne i den retlige ramme, som
endnu ikke ligger endeligt fast, gennemførelsen, og om ejerskabet er blevet
tilstrækkeligt forankret til, at reformkursen kan fastholdes. Kommissionen
lægger i sin vurdering vægt på reformprocessens holdbarhed og uigenkaldelighed. I disse fem år har der været perioder med
fremskridt og tilbagegang, tidspunkter, hvor samarbejdet har været
velfungerende, og tidspunkter, hvor mekanismen har mødt uvilje og modstand. I
denne rapport anerkendes således de generelle fremskridt, der er gjort siden
tiltrædelsen. Rapporten vedtages ikke desto mindre på et
tidspunkt, hvor der i høj grad sættes spørgsmålstegn ved respekten for
retsstaten og retsvæsenets uafhængighed i Rumænien. De generelle fremskridt
skal vurderes inden for rammerne af en bredere samfundsmæssig anerkendelse af
vigtige principper, som f.eks. retsstaten og et uafhængigt retsvæsen, som en
del af kontrollen i et velfungerende demokrati. Et velfungerende uafhængigt
retssystem og respekt for demokratiske institutioner er en forudsætning for
gensidig tillid i Den Europæiske Union og for at opnå borgernes og
investorernes tillid. Kommissionen finder, at de skridt, som den
rumænske regering har taget for nylig, rejser alvorlig tvivl om overholdelsen
af disse grundlæggende principper. Disse skridt blev taget i et overdrevent
polariseret politisk system, hvor mistillid mellem politiske enheder og
beskyldninger er et almindeligt mønster. Denne politiske kontekst kan dog ikke
forklare flere foranstaltningers systematiske karakter. Samtidig med at visse
foranstaltninger delvis kan tilskrives denne politiske polarisering, har de
rejst alvorlig tvivl om viljen til at respektere retsstaten eller forståelsen
af retsstatens betydning i et pluralistisk demokratisk system. Når
retsafgørelser anfægtes fra politisk side, forfatningsdomstolen undermineres,
etablerede procedurer ændres, og den demokratiske kontrol fjernes, rejses der
tvivl om regeringens vilje til at respektere principperne om retsstaten og
uafhængig domstolskontrol. Kommissionen er især yderst bekymret over de tegn på
manipulation og pres, der påvirker institutioner og medlemmer af dommerstanden,
og som på sigt kan have alvorlige konsekvenser for hele samfundet. Selv om
rapporten ser på de sidste fem år under et, udgør de aktuelle kontroverser en
alvorlig trussel mod de fremskridt, der er gjort indtil videre, og de rejser
alvorlig tvivl om, hvorvidt de allerede iværksatte reformer vil blive
gennemført. Denne rapport indeholder derfor specifikke henstillinger, der tager
sigte på at rette op på den aktuelle situation og medvirke til at genoprette
respekten for de principper, som er hjørnestenene i det europæiske
demokrati. Den Europæiske Unions medlemsstater er i dag
tæt forbundne. Retsstaten er en af de grundlæggende værdier i EU og af stor
fælles interesse, hvilket afspejles i den rumænske offentligheds interesse for
disse spørgsmål[3].
En Eurobarometerundersøgelse viser, at 93 % af rumænerne anser korruption
for at være et stort problem for deres land, og at 91 % svarer det samme,
når det gælder manglerne i retssystemet. Af samme undersøgelse fremgår det
ligeledes, at 76 % af rumænerne går ind for, at EU hjælper med at løse
disse problemer[4]. Samarbejds- og kontrolmekanismen kræver ikke,
at Rumænien skal nå højere standarder end andre medlemsstater. Målet er at
hjælpe Rumænien til at nå standarder svarende til dem, der gælder i andre
medlemsstater, hvilket støttes af 72 % af rumænerne[5]. Når det i denne sammenhæng
skal fastslås, hvilke fremskridt Rumænien har gjort siden tiltrædelsen, er det
afgørende, hvordan situationen er i andre medlemsstater. Kommissionen anvender
i denne rapport referencepunkter og sammenlignelige indikatorer, når de
foreligger[6].
For at sammenligne fremskridtene i Rumænien med situationen i andre
medlemsstater har Kommissionen ligeledes trukket på senioreksperter fra
væsentlige erhverv, som beskæftiger sig med disse spørgsmål[7]. Siden 2007 har EU via strukturfondene udbetalt
mere end 12 mio. EUR til bekæmpelse af korruption og reform af retsvæsenet i
Rumænien. Denne støtte er bl.a. gået til projekter inden for uddannelse,
sundhed og regionale anliggender, projekter på retsområdet og projekter med det nationale integritetsagentur. Der blev ydet yderligere støtte gennem
førtiltrædelsesfondene. Samtidig har
medlemsstaterne støttet Rumænien med bilaterale projekter på alle områder inden
for reform af retsvæsenet og bekæmpelse af korruption[8]. II. Analyse af fremskridtene inden for rammerne
af samarbejds- og kontrolmekanismen 2007-2012 Kommissionens overordnede vurdering af
Rumæniens fremskridt siden tiltrædelsen viser, at mange af de nødvendige
byggesten nu er på plads, selv om de seneste begivenheder har rejst tvivl om
reformprocessens uigenkaldelighed. Samarbejds- og kontrolmekanismen har i høj
grad bidraget til forandringsprocessen i Rumænien. Vægten bliver derfor nu lagt
på at sikre, at gennemførelsen fører til de nødvendige resultater, og at
ejerskabet er tilstrækkeligt til, at reformtempoet kan opretholdes, også under
udfordrende politiske omstændigheder. Siden 2007 har Rumænien skabt eller været i
færd med at skabe den grundlæggende retlige ramme på alle områder, der er
omfattet af samarbejds- og kontrolmekanismen. Når dette arbejde er færdiggjort,
burde indførelsen af de nye love medføre en væsentlig modernisering af
retssystemet. Andre politiske beslutninger har ligeledes skabt en stabil ramme,
som f.eks. den nationale strategi for bekæmpelse af korruption. Mange vigtige
institutioner bidrager ligeledes til dette solide grundlag, herunder det
nationale direktorat for bekæmpelse af korruption (DNA) og det nationale
integritetsagentur (ANI). Denne ramme er blevet gennemført på mange
måder. Skridt i den rigtige retning er f.eks. de resultater, der er opnået af
DNA og ANI, de skridt, som højesteret har taget til at takle væsentlige sager
om korruption på højt niveau, og de eksempler, der har været på, at
regeringsorganer tager fat på at bekæmpe korruption i egne rækker. Det hilses
velkommen, at retsvæsenets beslutningsorganer har vist vilje til uafhængighed i
lyset af de seneste begivenheder. Retsvæsenets og forvaltningens gennemførelse
af denne regelramme generelt har dog endnu ikke opfyldt målene for samarbejds-
og kontrolmekanismen. I nogle tilfælde er gennemførelsen kun lige begyndt,
eftersom reformerne først er blevet indført for nylig. I andre tilfælde har
gennemførelsen givet anledning til vanskeligheder, hvilket ofte er forbundet
med myndighedernes ejerskab til reformerne. Ikke alle offentlige myndigheder
kan i dag siges at samarbejde om at nå de samme mål[9]. Der er stadig hindringer for
fremskridt i bekæmpelsen af korruption, interessekonflikter og offentlige
indkøb. Det lederskab, som er blevet udvist i forbindelse med behandlingen af
sager om korruption på højt niveau ved højesteret, er endnu ikke slået igennem
ved domstole på andre niveauer. Det forholder sig også sådan, at ændringer på
nogle vigtige områder først og fremmest er sket efter pres udefra. Samarbejds-
og kontrolmekanismen i sig selv har i den forbindelse spillet en vigtig rolle –
hvilket erkendes af den offentlige mening i Rumænien[10]. Mekanismen har medvirket til
at fastholde reformkursen på tidspunkter, hvor reformerne har været under pres,
og til at fremme ændringer, som kræver mod til at udfordre hævdvundne
interesser. Den omstændighed, at det er nødvendigt med pres udefra, rejser
tvivl om reformernes holdbarhed og uigenkaldelighed, hvilket forstærkes af de
aktuelle begivenheder. Den forandringsproces, som er blevet kortlagt
i rapporterne om samarbejds- og kontrolmekanismen, har ikke været en ensartet
proces. Forskellige regeringer og parlamenter har lagt forskellig vægt på disse
spørgsmål. De pågældende spørgsmål har stor politisk betydning, og en vis grad
af debat og meningsforskelle er en normal del af den politiske proces. Nogle
institutioner er hurtigt blevet operationelle, mens det har taget tid at sætte
skub i andre. Den proces, hvorved der er sket en holdningsændring i både
forvaltningen og retsvæsenet, har været uregelmæssig og gradvis. Ejerskab og gennemførelse er derfor centrale
elementer for opfyldelsen af samarbejds- og kontrolmekanismens benchmarks.
Disse elementer er afgørende for reformernes holdbarhed og uigenkaldelighed. De
kommer til udtryk gennem de foranstaltninger, resultater og beslutninger, som
gennemføres af dem, der har autoritet til at påvirke forandringernes retning og
hastighed. Den kommende udnævnelse af en ny statsadvokat og DNA-chefanklager
vil derfor være vigtige indikatorer for reformernes holdbarhed. Kommissionen
opfordrer ligeledes regeringen til at tage de skridt, som er nødvendige for at
rette op på de tilbageslag, som reformerne har lidt i de seneste uger. II.1 Retsreform 2007-2012 Benchmark
1: Sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer, navnlig ved at
forbedre det øverste retsråds handleevne og ansvarlighed. Rapportere om og
overvåge konsekvenserne af den nye civile retsplejelov og den nye
strafferetsplejelov De seneste begivenheder vedrørende
retsvæsenets uafhængighed og retsstaten Retsvæsenets uafhængighed er stadig et vigtigt
spørgsmål for Rumænien. Siden tiltrædelsen har retsvæsenet været i stand til
gradvis at bekræfte sin uafhængighed, især gennem den succesfulde
efterforskning, retsforfølgning og domstolsbehandling i et stigende antal sager
om korruption på højt niveau. Dette har ført til betydelige resultater på
retsforfølgningsniveau og siden 2010 også på domstolsniveau som beskrevet i
kapitel II.2 i denne rapport. Den endelige domfældelse i en emblematisk sag om
korruption på højt niveau i juni, og de skridt, som højesteret, det øverste
retsråd[11]
og forfatningsdomstolen har taget for at befæste retsvæsenets uafhængighed mod
politiske indgreb og bekræfte den faglige integritet i kølvandet på denne
domfældelse, har i den forbindelse markeret en gradvis ændring. Kommissionen er dog bekymret over, at
medlemmer af den rumænske regering og højtstående politikere på det seneste har
udøvet pres på forfatningsdomstolen. Sådanne indgreb over for en uafhængig
juridisk institution kan ikke accepteres. Regeringen og alle politiske niveauer
skal respektere princippet om magtens deling. De skal også nøje respektere
princippet om den dømmende magts uafhængighed. Kommissionen er især bekymret over, at
forfatningsdomstolen for nylig har fået begrænset sine beføjelser i forhold til
parlamentets beslutninger. De rumænske myndigheder bør omgående genoprette
forfatningsdomstolens beføjelser i overensstemmelse med Rumæniens forfatning.
Kommissionen blev ved brev af 16. juli fra Rumæniens premierminister informeret
om, at dette krav vil blive opfyldt. Principperne om den dømmende magts
uafhængighed og magtens deling er grundlæggende byggesten i et demokratisk
samfund. I de kommende måneder vil alle politiske niveauer i Rumænien gennem
handling skulle vise, at de bakker op om disse principper, for at tilliden kan
genskabes. Kommissionen vil nøje følge udviklingen på dette område. De vigtigste udviklingstendenser 2007-2012 Den lovgivningsmæssige ramme for retssystemet
er blevet ændret for at opdatere og målrette det mod de aktuelle prioriteter.
Når alle de nye love er trådt i kraft, vil Rumænien have gennemført en revision
af strafferetten og civilretten. I mellemtiden har den "lille
reformlov" været et eksempel på praktisk, pragmatisk lovgivning, som
skulle afhjælpe reelle mangler. Gennem andre love er der taget væsentlige
skridt for at fremme retsvæsenets ansvarlighed og integritet. Retsvæsenet har udviklet sig siden 2007. Der
er mange tegn på, at dommere og anklagere har opnået større faglig tillid.
Retsvæsenets aktører bakker stort set op om konceptet retsreform og anerkender
fordelene herved. Opbakningen til reform er vokset betydeligt i de seneste år
blandt individuelle dommere og faglige sammenslutninger samt i civilsamfundet. Der er
konkrete eksempler på god faglig praksis, som fortjener at blive fremhævet som
bedste praksis andre steder. A sammenholde disse foranstaltninger og dermed
høste alle fordelene vil kræve, at retsvæsenet, den udøvende magt og den
politiske klasse yder en større indsats. De vigtigste fremskridt er indtil
videre sket på lovgivningsområdet, og eftersom flere større retsakter først for
nylig er blevet vedtaget eller endnu ikke er trådt i kraft, og andre retsakter
endnu ikke er færdigbehandlet i parlamentet, vil der være behov for en
målrettet reformstrategi for at kunne udnytte de hermed forbundne muligheder og
konkret sætte gang i forandringerne. Inkonsekvent retspraksis, problemer med
håndhævelsen og ineffektive retsprocedurer er stadig et udbredt problem[12]. Retsvæsenets reaktion i de
tilfælde, hvor integriteten og ansvarligheden er blevet anfægtet, har ikke
været tilstrækkelig til at genopbygge befolkningens tillid. Retsvæsenets beslutningsorganer og den
udøvende magt råder nu over de redskaber, som gør det muligt at konsolidere
reformerne. For at dette kan lade sig gøre vil der være behov for en mere
sammenhængende indsats og større ledelsesmæssigt fokus i det øverste retsråd
samt et nyt samarbejdsniveau mellem den udøvende magt og den dømmende magt med
støtte fra parlamentet og civilsamfundet. Regeringen og politikerne bør foregå
med et godt eksempel: enhver form for pres, som udøves på domstolene, skaber
mistillid mellem magtens grene. Hvis det øverste retsråd kan spille en ledende
rolle i reformprocessen og opnå støtte fra den udøvende magt til at gennemføre
forandringerne, vil de direkte fordele forholdsvis hurtigt kunne mærkes på
områder som f.eks. domstolenes organisation og fordeling af arbejdsbyrden.
Resultaterne af to projekter, som Verdensbanken har igangsat, vil være vigtige
instrumenter og give politiske henstillinger til videre skridt[13]. Den lovgivningsmæssige ramme Rumænien har siden tiltrædelsen fulgt en
ambitiøs lovgivningsmæssig dagsorden. Dette omfatter nye love inden for civil-
og strafferet og tilhørende retsplejebestemmelser med det udtrykkelige formål
at modernisere retsprocedurerne. Til støtte for denne indsats er der trukket på
internationale erfaringer. Regeringen, parlamentet og retsvæsenet har opnået
betydelige resultater ved at vedtage lovene i 2009 og 2010, selv om
gennemførelsesprocessen har været langsommelig. Indtil videre er det kun den
nye civillov, der er trådt i kraft. Den nye civile retsplejelov træder i kraft
til efteråret, og den nye straffelov og strafferetsplejelov forventes på
nuværende tidspunkt at træde i kraft næste år. Selv om der
har været tvivl om, hvorvidt systemerne er på plads for effektivt at kunne
gennemføre forandringerne, og der er behov for at intensivere
foranstaltningerne til forberedelse af gennemførelsen, er disse love et
afgørende forsøg på modernisering, og de vil, hvis de gennemføres korrekt,
kunne få betydelige positive virkninger for retsprocedurerne, når det gælder
effektivitet, gennemsigtighed og konsekvens. Parallelt hermed har parlamentet desuden
truffet en række andre vigtige lovgivningsmæssige foranstaltninger. Den
"lille reformlov", som trådte i kraft i 2010, førte til konkrete
forbedringer i form af mere konsekvente og effektive retsprocedurer.
Lovgivningen er også blevet ændret med henblik på at styrke retsvæsenets
ansvarlighed og reformere udnævnelsen til stillinger ved højesteret. Sådanne
foranstaltninger giver mulighed for at takle befolkningens bekymring, hvad
angår objektiviteten i udnævnelsen til stillinger ved domstolene og
disciplinærsager inden for retsvæsenet. Det kræver en række gode eksempler for
at kunne vende den negative arv fra fortiden. Konsekvens i retsprocedurerne Højesteret har hovedansvaret for at gøre
retspraksis ensartet. Siden 2007 er der taget en række vigtige skridt. Den
"lille reformlov" ændrede appelmulighederne af hensyn til
retsprocedurerne for at gøre dem mere effektive. Med de nye retsplejelove
indføres et system med præjudicielle afgørelser som et nyt instrument til at
skabe større retlig ensartethed og reformere domstolsordningerne, således at de
kan bidrage til denne proces[14].
Højesteret har desuden taget initiativ til at afholde strukturerede drøftelser
om spørgsmål om retspraksis med appeldomstolene og har udarbejdet
retningslinjer for strafudmålingen for visse former for korruption. Manglende
overholdelse af højesteretsafgørelser i appelsager i retlig interesse samt
forfatningsdomstolens afgørelser vil nu kunne medføre disciplinære
foranstaltninger[15]. Disse mekanismer har dog endnu ikke gjort det
muligt at overvinde den inkonsekvens, som er en stor svaghed i det rumænske
retssystem[16].
En del af problemet synes at være, at dommerne ikke er tilstrækkeligt bevidste
om, hvor vigtigt det er at skabe retlig ensartethed, hvilket måske skyldes en
streng fortolkning af uafhængighed. Princippet om "samme straf for samme
lovovertrædelse" og dette princips afskrækkende virkning synes ikke at
være fuldt forstået. Der synes heller ikke at være forståelse for, hvilken
relevans dette princip har for dommeres ansvarlighed og integritet. Dette kan
medvirke til at forklare, hvorfor analyser viser, at foranstaltninger til at
sikre retlig ensartethed ikke anvendes hensigtsmæssigt af dommere[17]. Samtidig er en konsekvent
retspraksis endnu ikke blevet en prioritet for det øverste retsråd og
retspræsidenterne. Selv i de tilfælde, hvor dommere ønsker at forbedre
ensartetheden, mangler de de redskaber, som er nødvendige for at få adgang til
andre domstoles retspraksis. Et system, hvor retsafgørelser, herunder
højesteretsafgørelser, offentliggøres 100 % elektronisk, er endnu ikke
kommet på plads. Appeldomstolene offentliggør nogle afgørelser, men de anvender
ikke ensartede kriterier til dette formål. Den største juridiske database
(ECRIS) giver kun adgang til retsafgørelser fra den samme retskreds, hvor den
pågældende appeldomstol er kompetent; dommere kan ikke foretage en
sammenligning med retsafgørelser fra andre dele af landet[18]. Jurindex, som er et
alternativt system, holdes ikke opdateret. Eksperter anbefaler, at man lægger større vægt
på appel i retlig interesse og fremmer konsekvent praksis blandt dommere ved at
offentliggøre retsafgørelsernes præmisser fuldt ud, regelmæssigt drøfte sager
ved alle domstole og aktivt opfordre retspræsidenterne og det øverste retsråd
til at arbejde for retlig ensartethed. Beslutningsorganerne kunne ligeledes
lægge større vægt på retlig ensartethed i forbindelse med forfremmelser og
udnævnelser inden for retsvæsenet, lade retsinspektoratet deltage i
undersøgelsen af inkonsekvent retspraksis, udvide retningslinjerne for
strafudmåling og benytte sig af det nationale retsinstitut til at gøre retlig
ensartethed til et vigtigt emne i grund- og videreuddannelsen. En yderligere reform af højesteret kunne
ligeledes medvirke til at skabe øget ensartethed. Takket være den "lille
reformlov" og de nye retsplejelove er der sket væsentlige fremskridt på
dette område. De reformer, som de nye retsplejelove lægger op til, bør indføres
på en måde, som sikrer, at højesteret ikke oversvømmes af uretmæssige
ansøgninger, og at det kun er de sager, som rejser vigtige juridiske spørgsmål,
der optages til behandling. Det kræver et passende filter for appelsager i
anden instans og anmodninger om præjudicielle afgørelser. Andre opgaver vil
også kunne overdrages af højesteret til andre domstole, som f.eks. kompetencen
til at prøve sager i første instans og træffe afgørelse om en række interne
retlige spørgsmål[19].
Det vil give højesteret mulighed for at koncentrere sig om sin vigtigste
opgave, der består i at sikre retlig ensartethed, sådan som det er tilfældet i
de fleste EU-medlemsstater. Højesteret bør desuden udstyres med de faciliteter
og menneskelige ressourcer, som er nødvendige for at kunne udføre sine opgaver[20]. Retssystemets organisation og effektivitet I en undersøgelse foretaget af Verdensbanken
blev det konkluderet, at den offentlige administration i Rumænien er den mindst
effektive i EU[21].
Retssystemet lider under nogle af de samme svagheder. Selv om der er sket
forbedringer, viser det overordnede billede, at der mangler dynamik, når det
drejer sig om at løse problemer, som har reel indvirkning på retssystemets evne
til at træffe retsafgørelser og gøre det på en hurtig og konsekvent måde. Disse
problemer omfatter kapacitetsbegrænsninger og et tungt arbejdspres på dommere
og anklagere, der i høj grad skyldes en ubalance i ressourcerne og tydelige
forskelle i arbejdsbyrden alt efter den geografiske beliggenhed og
domstolsniveauet. Af andre problemer kan nævnes et stort antal ubesatte
stillinger, uddannelsesmulighederne for at få adgang til erhvervet og mangler i
domstolenes og anklagemyndighedernes struktur og interne organisation. Der er blevet gjort en indsats for at løse
disse problemer. Denne indsats omfatter regelmæssig afholdelse af
udvælgelsesprøver, strømlining af bestemte procedurer[22] og beslutninger om at øge
kapaciteten på det nationale retsinstituts grunduddannelse. I 2011 blev der
taget et lille skridt hen imod rationalisering, da ni overflødige domstole og
tre domstole med et utilstrækkeligt aktivitetsniveau samt de dertil hørende
anklagemyndigheder blev lukket. Virkningerne af disse foranstaltninger er dog
fortsat begrænsede. Vigtige indikatorer for effektivitet som f.eks. uligheden i
arbejdsbyrder og antallet af ubesatte stillinger har ikke forbedret sig siden
2007[23].
Ressourcepresset og en konlikt mellem den udøvende og den dømmende magt i 2009
førte til en opbremsning i reformerne og mange pensioneringer på et tidspunkt,
hvor antallet af sager var støt stigende. Retssystemet hverken råder over eller har
udviklet effektive resultatindikatorer, der giver et overblik over det samlede
ressourcebehov og ressourcetildelingen inden for retsvæsenet. Rumænien har for
nylig erkendt disse svagheder, og de vil nu blive taget op i et projekt, der
finansieres af Verdensbanken, og som går ud på at udarbejde og styre reviderede
indikatorer for sager og arbejdsbyrde inden begyndelsen af 2013. Samarbejdet mellem det øverste retsråd, den
udøvende magt og anklagemyndighedens ledelse om politikken for menneskelige
ressourcer inden for retsvæsenet giver anledning til vedvarende vanskeligheder[24]. Der er endnu ikke vedtaget
lovgivning med henblik på at indføre funktionen som retsadministratorer og
omdefinere justitssekretærernes rolle - en foranstaltning, der i høj grad vil
kunne reducere dommernes arbejdsbyrde. Det er først for nylig, at der er sket
forbedringer af kapaciteten for det nationale retsinstitut, og at der er
indført standarder for en lige rekruttering for forskellige kategorier af
kandidater, hvilket er for sent til ordentligt at kunne forberede
gennemførelsen af de nye love. Indtil videre er der ikke indgået en aftale om
en fælles plan for gennemførelsen af de nye love[25]. Man kunne have forventet, at presset på de
offentlige finanser ville have ført til effektivitetsgevinster, men dette har
endnu ikke været tilfældet. Det skyldes bl.a. en manglende målrettethed i det
øverste retsråds forvaltning af retssystemet og uoverensstemmelserne mellem
retsvæsenet og regeringen. Det øverste retsråd har ikke været i stand til at
udforme en strategi for menneskelige ressourcer, som tager sigte på at ændre
strukturer og systemer, men har i stedet været fokuseret på at anmode om mere
personale og flere ressourcer. Parlamentet har også medvirket til denne træghed
ved at udvande forslag til omstrukturering af domstolssystemet[26]. Ny lovgivning er blevet
kritiseret for ikke at tage højde for risikoen for, at domstolene overbebyrdes
med nye sager. Retspraksis Der er stadig væsentlige mangler i
retspraksis, hvilket fremgår af den vurdering, som er blevet foretaget af
domstolenes retspraksis i forbindelse med sager om korruption på højt niveau.
Nogle af disse mangler er strukturelle: det rumænske retssystem har træk, som
gør det sårbart over for misbrug, f.eks. den omstændighed, at
forældelsesfrister ikke bringes til ophør eller afbrydes på det tidspunkt, hvor
der rejses tiltale. Dette bliver ofte forværret af en manglende stringens i
behandlingen af retssager, som ofte synes at tippe over til fordel for de
tiltalte[27].
Eksperter har konstateret, at disse mangler i håndteringen af retssager er
særligt betydelige i forhold til, hvad der er praksis i andre medlemsstater.
Retsvæsenet har ligeledes haft vanskeligheder med at bringe komplekse
finansielle sager til en vellykket afslutning ved domstolene. Der er her især
tale om sager, som involverer offentlige udbud – sager om offentlige udbud er
en undtagelse fra den generelle positive tendens, hvad angår domstolenes
behandling af sager om korruption på højt niveau (se nedenfor). Sådanne sager
forudsætter, at anklagere og dommere besidder særlige kompetencer, som er
opnået gennem uddannelse, specialisering og ekstern ekspertise. Hertil kommer, at
der i praksis, selv om det er forudset i lovgivningen, sjældent er et budget
til rådighed til sagkyndige, hvorved de tiltalte ofte ender med ikke kun at
betale for den ekspertise, som de selv har anmodet om, men også den ekspertise,
som domstolen har anmodet om[28].
Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de angiveligt uafhængige sagkyndige, som
udpeges af domstolene, er uafhængige og upartiske. Et eksempel på, hvordan proaktiv ledelse kan
gøre en forskel, er den ændrede tilgang, som højesteret har anlagt siden
udnævnelsen af en ny ledelse i 2010[29].
Højesteret vil nu kunne stille bedste praksis til rådighed for andre domstole
på områder som f.eks. sagsforvaltning under hensyntagen til risikoen for
forældelse og ved at sende det budskab, at domstolen vil modstå useriøse forsøg
på forsinke retsprocedurerne. Disse resultater bør fastholdes og udbygges, for
at der generelt kan ske fremskridt med reformen af retsvæsenet. Ansvarlighed Rumænien tog i slutningen af 2011 skridt til
at styrke retsgrundlaget for retsvæsenets ansvarlighed. Parlamentet vedtog
ændringer, der tager sigte på at straffe nye disciplinærovertrædelser og styrke
eksisterende sanktioner, øge justitsministerens og statsadvokatens rolle i
disiplinærsager samt øge retsinspektoratets uafhængighed[30]. Retsinspektoratet har nu
mulighed for at sætte nyt fokus på mere målrettede, hurtigere og mere proaktive
disciplinærundersøgelser og opbygge en stærkere rådgivende funktion internt,
når det gælder mangler i domstolenes organisation, procedurer eller praksis. Det
øverste retsråd bør udnytte disse muligheder yderligere ved at anmode
inspektoratet om at foretage en systematisk overvågning af vigtige aspekter af
retspraksis, retlig ensartethed og retspræsidenternes vedtagelse af bedste
praksis inden for forvaltning[31].
Det vil også være vigtigt at anvende de nye rettigheder i fuld respekt for
dommerstandens uafhængighed for at fjerne retsvæsenets bekymring for, at de nye
love kan misbruges. Loven vil få størst mulig virkning, hvis den
kan sikre klare, konsekvente og afskrækkende sanktioner. Dommerstandens renommé
og opfattelsen af det øverste retsråd som værende i stand til at kontrollere
dommerstanden har lidt skade som følge af en række forseelser, hvor
retsvæsenets beslutningsorganers reaktion har forekommet svag og forsigtig[32]. I mange medlemsstater vil der
være en forventning om, at personer i offentlige embeder, om nødvendigt,
accepterer at trække sig fra embedet for at beskytte det pågældende offentlige
organs renommé. Den kendsgerning, at dommere, som er genstand for stærk
offentlig kritik, ikke har trukket sig fra dommerembedet, men er blevet
siddende, mens deres sag undersøges, har skadet domstolenes renommé. Der bør
fastsættes klare regler, f.eks. om øjeblikkelig suspendering af dommere, som er
involveret i en undersøgelse på grund af mistanke om alvorlige forbrydelser,
som f.eks. korruption på højt niveau, for både at beskytte den enkelte dommer
og retsvæsenet i sin helhed[33].
Dette kunne indgå i det øverste retsråds integritetsstrategi. Rumænien tog i slutningen af 2011 også skridt
til at forbedre udnævnelsesprocedurerne ved højesteret ved at vedtage mere
gennemsigtige og objektive procedurer, som gør det muligt at foretage en mere
omfattende og objektiv uafhængig vurdering af ansøgernes kvalifikationer. Det
er et vigtigt skridt hen imod en forbedring af højesterets ansvarlighed. II.2 Bekæmpelse af
korruption 2007-2012 Benchmark
2: Efter planen oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at
kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle
interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger på basis af hvilke,
der kan træffes afskrækkende sanktioner. Benchmark
3: Bygge videre på hidtidige fremskridt og fortsætte de professionelle,
upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau. Benchmark
4: Træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af
korruption, særlig i lokalforvaltningen. Bekæmpelse af korruption og fremme af
integritet er en vanskelig opgave, der kræver deltagelse af alle kræfter i staten,
og som er nødt til at være topstyret, således at indsatsen kan forplante sig
til hele samfundet. Et centralt udgangspunkt er det rumænske retssystems og den
rumænske administrations evne til at anvende retsstatens regler. Rumænien har
siden tiltrædelsen gjort betydelige fremskridt med retsforfølgelse og
domfældelse i korruptionssager på højt niveau. Det nationale direktorat for
bekæmpelse af korruption (DNA) har vist sig som en energisk og upartisk
anklager i disse sager. Rumænien har også været i stand til at etablere et
system, der kan påvise og sanktionere interessekonflikter,
hvervsuforeneligheder og uberettigede aktiver. Det nationale integritetsagentur
(ANI) er en institution, der er rede til at varetage sit mandat med
overbevisning. Den seneste indsats for at fremskynde behandlingen af
korruptionssager på højt niveau ved højesteret er begyndt at afhjælpe et af de
største problemer, som begrænser den afskrækkende virkning i forbindelse med
korruption. Der er vedtaget skrappere lovgivning til fremme af integriteten
inden for selve retsvæsenet og en lov om udvidet konfiskering af aktiver fra
kriminelle aktiviteter. Med den nye nationale strategi for
korruptionsbekæmpelse fokuseres der i høj grad på at sikre anvendelse af bedste
praksis i indsatsen mod korruption: den skal nu gennemføres som planlagt og
have tilstrækkelig tid til at bevise sin effektivitet. Disse skridt er vigtige,
hvis man skal nå de mål, der er opstillet i forbindelse med samarbejds- og
kontrolmekanismen. I lyset af den nuværende situation er det imidlertid i
første række nødvendigt at fastholde de fremskridt, der er gjort, opretholde
momentum og sikre institutionel stabilitet, hvis forandringerne skal kunne
fremstå som holdbare. De ovennævnte skridt er taget i en situation,
hvor langt de flest rumænere ser korruption som et stort problem[34]. De forbedringer, der er sket,
har endnu ikke overbevist rumænerne om, at situationen er under forbedring, og
de fleste synes sågar, at den er forværret[35].
Offentlighedens opfattelse vil kun kunne ændres, hvis der afsiges objektive og
endelige domme i de vigtigste korruptionssager på højt niveau, og når bedste
praksis i forbindelse med gennemførelse af retssager er normen. I forbindelse
med interessekonflikter sker der ikke retsforfølgelse i et tilstrækkeligt antal
sager - navnlig i forbindelse med offentlige indkøb - og selv når sagerne ender
i retten, er straffene på dette område ikke afskrækkende. Der er endnu ikke
nået overbevisende resultater med hensyn til konfiskering af uberettigede
aktiver. Det bliver en vigtig test at gøre den nye nationale strategi til
bekæmpelse af korruption til et redskab, der kan bruges til generel
korruptionsbekæmpelse i alle institutioner. Selv om disse institutioner til bekæmpelse af
korruption har opnået betydelige resultater, sættes der spørgsmålstegn ved
deres autoritet. Siden 2007 har det retlige grundlag for det arbejde, der gøres
af det nationale direktorat for bekæmpelse af korruption (DNA), og den
retsforfølgelse, som det nationale integritetsagentur (ANI) står for, gentagne
gange været genstand for klager. Nogle af disse klager er endnu ikke
færdigbehandlet. De kommende udnævnelser til statsadvokat, chefanklager for DNA
og andre udnævnelser til ledende poster inden for anklagemyndigheden frembyder
en mulighed for at vise, at de politiske ledere og ledelsen inden for
retsvæsenet uforbeholdent støtter en skrap og uafhængig retsforfølgelse af
korruption. Det kræver en gennemsigtig og objektiv udnævnelsesproces inden for
de eksisterende retlige rammer og anvendelse af en åben ansættelsesprocedure
med klare kriterier, der tager sigte på at sikre den stærkest mulige ledelse og
kontinuitet i disse institutioners arbejde. En effektiv behandling af en række
korruptionssager på højt niveau, som er nået frem til den afsluttende fase i
retten, vil teste det rumænske retssystems evne til fortsat at bekræfte sin
uafhængighed og anvende retsstatsreglerne. Korruption på højt niveau Den indsats, der er gjort af det nationale
direktorat for bekæmpelse af korruption, i forbindelse med efterforskning og
retsforfølgelse af korruptionssager på højt niveau kan anses for at være et af
de mest betydningsfulde fremskridt, der er gjort siden Rumæniens tiltrædelse.
DNA har været i stand til at sikre, at der de seneste år er afsagt et konstant
stigende antal domme, og efterforskningen er blevet gennemført hurtigt og
proaktivt. DNA har siden 2007 rejst sager på højeste niveau inden for det
politiske liv og retsvæsenet over for personer fra alle de store politiske
partier[36].
DNA’s indsats har ført til en betydelig
stigning i antallet af afgørelser og domfældelser i sager vedrørende korruption
på højt niveau, navnlig siden 2010[37].
Sagsbehandlingens effektivitet og dommenes konsekvens og afskrækkende virkning
i sager vedrørende korruption på højt niveau har imidlertid ikke stået mål med
de fremskridt, der er gjort i forbindelse med sagsanlæg. Korruptionssager på
højt niveau har siden 2007 været præget af store forsinkelser i
domstolsbehandlingen. Årsagerne hertil har bl.a. været uhensigtsmæssig lovgivning
og manglende kapacitet. Mangler ved retspraksis, som er anført i denne rapports
foregående afsnit, har været særligt tydelige i korruptionssager på højt
niveau, hvor dommerne har været for eftergivende over for de tiltaltes forsøg
på at trække sagsbehandlingen i langdrag og obstruere den - selv i sager, hvor
man nærmede sig forældelsesfristen[38]. Nogle af årsagerne til forsinkelse findes ikke
mere: den "lille reformlov" og ændringer af loven om
forfatningsdomstolen medførte betydelige ændringer, der skulle fremskynde
sagsbehandlingen ved at fjerne den opsættende virkning af undtagelser med
hensyn til forfatningsstridighed og ulovlighed, som de tiltalte påberåber sig.
En fortolkningsafgørelse fra højesteret har også “sat uret i stå” i perioder,
hvor en retssag tidligere blev suspenderet, indtil der forelå en afgørelse om
en undtagelse med hensyn forfatningsstridighed[39].
En række korruptionssager på højt niveau blev
ikke desto mindre tabt eller delvist tabt på grund af forældelse i starten af
2011[40].
Medio 2011 blev det klart, at en række vigtige korruptionssager på højt niveau,
som af forskellige årsager var blevet forsinket i årevis, sandsynligvis ville
blive forældede. I overensstemmelse med Kommissionens henstillinger[41] fremmede den nye ledelse af
højesteret anvendelse af bedste praksis gennem en mere effektiv og stram
forvaltning af sagerne. Disse foranstaltninger førte til en række
førsteinstansafgørelser i vigtige sager fra slutningen af 2011 samt de første
endelige korruptionsdomme med fængselsstraffe over for en tidligere
premierminister, en tidligere minister og et nuværende medlem af parlamentet[42]. Et andet kritikpunkt i Kommissionens rapporter
har været manglen på konsekvens og afskrækkende effekt i forbindelse med domme
i korruptionssager på højt niveau[43].
I en undersøgelse gennemført af retsvæsenet og justitsministeriet anerkendtes
dette forhold i 2009, og der blev heri fastlagt korrigerende foranstaltninger,
som førte til visse forbedringer. Da der ikke blev truffet foranstaltninger af
ledelsen inden for retsvæsenet, formulerede en gruppe af dommere fra
appelretten i Bukarest retningslinjer for domsafsigelse med henblik på at øge
konsekvensen i domme vedrørende korruption i 2010. Disse retningslinjer
inspirerede senere den rumænske højesterets nye ledelse til at formulere og
anvende sine egne retningslinjer for domsafsigelse i forbindelse med visse
former for korruption i 2011. Disse eksempler viser, at det rumænske
retsvæsen er i stand til at reagere pragmatisk over for objektive mangler.
Retningslinjerne for domsafsigelse har skabt et grundlag, som, hvis det
anvendes og udbygges til også at omfatte andre lovovertrædelser, kan sikre mere
konsekvens og forudsigelighed i domsafsigelsen i korruptionssager på højt
niveau. De foranstaltninger, der er truffet af højesteret angående
sagsforvaltning og retspraksis, udgør en vigtig anerkendelse af, at domstolene
har et ansvar for, at retfærdigheden sker fyldest, og de kan, hvis de
opretholdes, i løbet af året føre til en række endelige domsafgørelser i sager,
der omfatter højtstående politikere. Den første af disse afgørelser blev afsagt
sidste måned: den endelige dom i en sag, som vedrører en tidligere
premierminister, viste, at den rumænske højesteret også begynder at afsige
domme over for tiltalte, der er højtplacerede og politisk indflydelsesrige. Den anvendte bedste praksis i disse sager er
imidlertid ikke blevet generel praksis, og der er ikke meget, der tyder på, at
andre domstole vil følge dette eksempel. På trods af de klare forbedringer ved
den rumænske højesteret er der ved andre domstole stadig mange andre
korruptionssager på højt niveau vedrørende lokalt højtplacerede personer som f.
eks. præfekter, formænd for amtsråd eller borgmestre, som stadig er genstand
for kritisable forsinkelser og afbrydelser. Det er vigtigt at bemærke, at
sager, der vedrører korruption og svindel i forbindelse med offentlige indkøb,
behandles særligt langsomt ved domstolene. Der skal gøres en indsats for at
afdække årsagerne til disse betydelige forsinkelser og forbedre dommernes
adgang til ekspertise og specialviden[44].
De fleste domme i sager med korruption på højt niveau er stadig betingede. Der
er indtil videre kun afsagt meget få endelige domme med fængselsstraffe i
vigtige sager, der vedrører højtstående politikere[45]. Det har negative konsekvenser
for systemets afskrækkende effekt. En effektiv bekæmpelse af korruption på højt
niveau kræver respekt for retsvæsenet og uforbeholden støtte fra politikerne
til retsvæsenets efterforskning. Det kan anses for et vigtigt skridt, at det
parti, der var ved magten i 2011, vedtog en etisk kodeks. Som følge af denne
kodeks ekskluderede det samme parti en indflydelsesrig borgmester, da han blev
tiltalt for korruption på højt niveau[46].
I henhold til Rumæniens forfatning som
fortolket ved forfatningsdomstolens retspraksis kræves det, at parlamentet
giver tilladelse til anholdelse eller ransagning af parlamentsmedlemmer, og det
skal også godkende indledning af strafferetlig efterforskning over for
parlamentsmedlemmer, som er eller har været ministre. Når parlamentet i sådanne
tilfælde afviser at give tilladelse til, at der indledes strafferetlig
efterforskning skabes der en de facto-immunitet i forhold til en sådan
efterforskning, og det medvirker til at obstruere rettens gang. Siden 2007 er en
række parlamentsmedlemmer, herunder en tidligere premierminister, blevet
beskyttet mod strafferetlig efterforskning, fordi parlamentet har afvist at
give tilladelse til, at der indledes en sådan efterforskning[47]. Det forhold, at parlamentet
ikke begrunder afslag på at tillade strafferetlig efterforskning gør det
vanskeligt at fastslå beslutningernes objektivitet[48]. Hertil kommer, at
parlamentsmedlemmerne kan bevare deres sæde i parlamentet, selv om de er dømt
for alvorlige lovovertrædelser som f.eks. korruption, og det er til skade for
parlamentets rygte. I mange lande suspenderes parlamentsmedlemmerne, når der
rejses tiltale mod dem, og de ekskluderes, hvis de dømmes[49]. Ved dannelsen af den nye regering var der
modstridende signaler angående dette spørgsmål. Udpegelse og sågar udnævnelse
af ministre, der havde fået endelige domme eller afventede domme, førte til
forståelige kontroverser og indikerede en uvilje til at acceptere, at
retsstaten er et grundlæggende princip[50].
Det viser, at man endnu er et pænt stykke vej fra at have sikret høje moralske
standarder for høje embeder. Integritet Rumænien indvilligede ved tiltrædelsen i at
fastlægge retlige og institutionelle rammer til forebyggelse og sanktionering
af korruption ved at takle hvervsuforeneligheder, interessekonflikter og
uberettiget rigdom. Det nationale integritetsagentur (ANI) fører tilsyn med
situationer med interessekonflikter og hvervsuforenelighed og påviser eventuel
uberettiget rigdom hos offentlige embedsmænd og folkevalgte politikere. Dets undersøgelsesresultater
eller henvisninger kan appelleres til eller bekræftes af domstolene eller
følges op af andre retlige eller administrative organer. ANI, som blev oprettet i 2007, blev hurtigt
operationelt og fik en effektiv administration og efterforskningsmetode på
plads. Det sikrede centraliseret, elektronisk offentlig adgang til alle
erklæringer om aktiver og interesser, og det var et vigtigt bidrag til
gennemsigtigheden. Med både nationale budgetmidler og EU-midler blev der
oprettet et edb-styret sagsforvaltningssystem og indgået samarbejdsaftaler med
en lang række administrative og retlige myndigheder. ANI er i dag blevet et
vigtigt element i den institutionelle korruptionsbekæmpelse og kan fremvise
betydelige resultater[51].
ANI's indsats er imidlertid blevet
vanskeliggjort af en række udfordringer. ANI’s retlige grundlag blev i 2010
erklæret for forfatningsstridigt, og det skabte tvivl om ANI's beføjelser i
forbindelse med konfiskering af uberettigede aktiver[52]. Debatten om ændring af ANI's
retlige grundlag afslørede, at der var begrænset politisk vilje til effektivt
at sikre integritet og opfylde tiltrædelsesforpligtelserne. Repræsentanter fra
alle de store politiske partier i parlamentet begyndte på ny at diskutere
spørgsmålet om ANI's eksistens. Parlamentet har heller ikke været i stand til
at gennemføre beslutninger om hvervsuforenelighed og interessekonflikter[53]. Svækkelsen af ANI’s retlige grundlag gør det
vanskeligere for agenturet at opnå resultater, og dets forfatningsmæssighed
anfægtes fortsat, selv om to klager blev afvist ved forfatningsdomstolen i juni[54]. De nye
formueundersøgelseskommissioner - der blev nedsat som et ekstra led mellem ANI
og domstolene i sager, hvor ANI henstiller til, at der foretages konfiskering
af uberettigede aktiver - synes at have gjort det vanskeligere at gennemføre
efterforskning angående uberettigede formuer. Kommissionerne er et ekstra led i
domsmyndigheden, men skaber mindre gennemsigtighed og færre rettigheder for
parterne. På trods af forsøg på at bringe de vigtigste aktører sammen på
seminarer er deres procedurer ikke blevet samordnet fuldt ud, og der er
konstateret mangler i forbindelse med håndtering af bevismateriale. Indtil
videre er der ikke i én eneste af de sager, der er behandlet af
formueundersøgelseskommissionerne siden de blev nedsat i 2010, afsagt en
endelig domstolsafgørelse. De retlige rammer hæmmer også indsatsen for at løse
problemer med administrative interessekonflikter. Der kræves separate retlige
procedurer for først at fastslå, om der er gjort indsigelse mod ANI's påvisning
af interessekonflikter, og derefter annullere f.eks. kontrakter om offentlige
indkøb i tilfælde af interessekonflikter[55]. I Rumænien lider integriteten også under
langsommelige domstolsprocedurer, inkonsekvent retspraksis og utilstrækkeligt
samarbejde mellem andre administrative myndigheder, retsvæsenet og ANI. De
retlige procedurer for sager under alle ANI’s tre beføjelsesområder har været
særligt langsommelige. Alt i alt har domstolene indtil videre kun bekræftet
fire tilfælde med uberettigede formuer, og alle disse tilfælde ligger forud for
den nye lov (et tilfælde er fra 2005). Det kan tage domstolene flere år at
træffe afgørelse i enkle sager om hvervsuforenelighed. Det har resulteret i
sager, hvor der ikke kunne anvendes sanktioner, fordi mandaterne allerede var
udløbet. Inkonsekvent retspraksis har også været et problem i sager, ANI har
behandlet, men retsvæsenet har endnu ikke truffet prompte korrigerende
foranstaltninger[56].
Selv om ANI har indgået samarbejdsaftaler med en række andre administrative
institutioner og med anklagemyndigheden har dette samarbejde indtil videre ikke
givet betydelige resultater, når der lige ses bort fra et frugtbart samarbejde
med DNA. Da ANI kun har modtaget meget få korruptionsoplysninger fra andre
institutioner, og andre institutioner heller ikke har fulgt op på ANI's
henvisninger af sager, er der kun rejst tiltale i ét tilfælde og formuleret én
anmodning om supplerende skat[57]. Siden 2010 har ANI imidlertid i stigende grad
været i stand til at fokusere på vigtige og komplekse sager. En screening, der
havde til formål at påvise interessekonflikter blandt lokale folkevalgte, har
ført til en betydelig stigning i antallet af mulige sager. Det bliver en vigtig
test at se, i hvor vid udstrækning disse sager vil blive fulgt op med
retsforfølgelse og af domstolene[58].
Der er iværksat en lignende screening i forhold til de myndigheder, der
forvalter EU-midler. Den udvikling hilses velkommen. ANI’s efterforskning bør
fremover i endnu højere grad være baseret på risikovurderinger og fokusering på
følsomme områder. Dette kan nødvendiggøre, at ANI ansætter flere medarbejdere[59]. På trods af mangler ved retsvæsenets
opfølgning har et betydeligt antal sager med hvervsuforenelighed ført til
tilbagetrædelser og disciplinære sanktioner[60].
Resultaterne er mere skuffende, hvad angår opfølgning af ANI's sager vedrørende
konfiskering af uberettigede aktiver og interessekonflikter. Forbedringer af
ANI's retlige grundlag kan bidrage til at takle dette spørgsmål[61], men politikerne, retsvæsenet
og administrationen er nødt til at betragte ANI som en institution, hvis
arbejde skal fremmes. Domstolenes behandling af ANI-sager og samarbejdet mellem
institutionerne skal forbedres, hvis agenturet skal kunne fungere efter
hensigten og fungere som motor for en holdningsændring i retning af større
integritet i Rumænien. Forebyggelse og sanktionering af generel
korruption i den offentlige sektor Det skal ikke blot sikres, at korruption
straffes, når den påvises, men for at kunne mindste korruptionens omfang
mærkbart, er det også nødvendigt at gøre en indsats for at forhindre, at
korruptionen overhovedet eksisterer. Forebyggende foranstaltninger, der
skal begrænse mulighederne og risikoen for korruption som f.eks. gennemsigtige
procedurer og forudsigelige beslutninger hos de offentlige institutioner, er i
den sammenhæng vigtige. Til grund for den overordnede indsats ligger
en national strategi til bekæmpelse af korruption. De seneste fem år har
tegnet en broget situation på området. Strategien for 2008-2010 gav ikke
de ønskede resultater. Der blev imidlertid vedtaget en ny bred strategi
i marts sidste år, og den nye regerings beslutning om at godkende denne
strategi uden ændringer samt parlamentets godkendelse er tegn på generel
politisk tilslutning. Denne nye strategi omfatter mange anbefalinger fra
en konsekvensanalyse af de tidligere to strategier og er et godt udgangspunkt
for koordinering og fokusering af de forskellige statsinstitutioners
aktiviteter. Den gør det også muligt at gennemføre overvågning af
resultater ved hjælp af en række indikatorer. Parlamentets vedtagelse
var en nyttig understregning af, at alle med indflydelse i samfundet har en
rolle at spille, hvis strategien skal være en succes. Opfølgning afhænger i meget vid udstrækning af
den indsats, der gøres af hele den offentlige administration. Som et
dedikeret og velbemandet korruptionsbekæmpelsesorgan med både en forebyggelses-
og en efterforskningsrolle har direktoratet til bekæmpelse af korruption under
ministeriet for administration og indre anliggender (GAD) gjort betydelige
fremskridt med korruptionsbekæmpelsen inden for det rumænske politi og
ministeriets andre strukturer. GAD er indtil videre det eneste
departement, der anvender en detaljeret korruptionsrisikovurdering, og det har
også sendt et betydeligt antal korruptionsoplysninger til anklagemyndigheden[62]. For at bygge videre på disse
resultater og anvende sit potentiale fuldt ud bør GAD nu udvide sin indsats til
flere områder med alvorlig og kompleks korruption, herunder efterforskning af
offentlige indkøb og af forbindelser mellem politiet og organiseret
kriminalitet. Der er ikke opnået sammenlignelige resultater
andre steder i den offentlige administration. Der er et stort antal
korruptionssager på områder som skatteforvaltning, uddannelse, sundhed og
infrastrukturinvesteringer. Det er imidlertid kun for nyligt, at man er
gået i gang med at gennemføre risikoanalyser i disse sektorer, og der er kun
truffet få foranstaltninger på de mest korruptionseksponerede og budgetfølsomme
områder[63].
Uddannelsessektoren har gennemført nogle nyttige forebyggelsesforanstaltninger
med inddragelse af forslag fra det nationale integritetscenter, f.eks.
videoovervågning ved studentereksamen, og er i færd med at formulere en
sektorstrategi inden for rammerne af et EU-finansieret projekt til bekæmpelse
af korruption. Andre vigtige risikoområder, der skal dækkes, er
skoleinfrastrukturinvesteringer og korruption i forbindelse med skolernes
eksamener og udstedelse af eksamensbeviser ved universiteterne. Man
begynder nu at gøre en indsats inden for sundhedssektoren med iværksættelsen af
endnu et vigtigt EU-finansieret projekt[64].
Der har været tale om nogle nyttige pilotaktiviteter på korruptionsfølsomme
områder med stor indvirkning på statsbudgettet, men der mangler stadig at blive
gjort en systematisk indsats. Der er kun truffet få foranstaltninger på
områder som f.eks. skat og told, selv om særlige risici på disse områder kunne
berettige til etablering af stærke forebyggelsesenheder med et proaktivt mandat[65]. Administrative
kontrolmyndigheder har en vigtig rolle at spille, men de gennemfører normalt
ikke korruptionsrisikovurderinger for at takle følsomme områder og samarbejder
generelt ikke med de retlige myndigheder eller ANI. Eksperter antyder, at
manglende uafhængighed og politisk indflydelse er vigtige årsager til, at der
ikke skrides til handling[66].
De administrative myndigheder indsender kun få
korruptionsoplysninger, og det har også haft indvirkning på det antal sager,
der behandles af anklagemyndigheden og domstolene. En undtagelse er
politiet, hvor GAD har henvist et betragteligt antal sager. Statsanklageren
har anmodet de lokale anklagemyndigheder om at fastlægge lokale strategier til
korruptionsbekæmpelse, udstedt retningslinjer for efterforskning af
korruptionssager og etableret et netværk af specialiserede anklagere. Disse
foranstaltninger har øget antallet af korruptionssager, der gøres til genstand
for egentlig retsforfølgelse[67]. Den nye nationale strategi til bekæmpelse af
korruption gør det muligt at involvere alle offentlige organer mere i
gennemførelsen af proaktive politikker, der skal begrænse korruption og
identificere problemer, når de opstår. Den bedste praksis, der anvendes
inden for ministeriet for administration og indre anliggender, kunne udvides
til alle sektorer med stor risiko og potentielt store budgetmæssige
konsekvenser. Oprettelse af en uafhængig telefonhotline til anmeldelse
af korruption inden for det offentlige ville også fremme indsendelse af
korruptionsoplysninger. Frem for alt skal foranstaltningerne til
bekæmpelse af korruption imidlertid have offentlighedens billigelse, og det vil
kræve, at den kan se, at det har konsekvenser, hvis der i berettigede tilfælde
skrides ind. Ombudsmand Ombudsmanden spiller en vigtig rolle i kampen
mod korruption i Rumænien. Ombudsmanden har beføjelse til at gennemføre
efterforskning af påstået ulovlig aktivitet inden for administrationen.
Ombudsmandsinstitutionen er uafhængig, og ombudsmanden kan handle på
foranledning af en klage fra enhver person eller på eget initiativ. I henhold
til artikel 26, stk. 2, i lov nr. 35/1997 kan ombudsmanden også afgive
beretning til parlamentet eller premierministeren om ”alvorlige
korruptionstilfælde”, som han måtte afdække i forbindelse med sine undersøgelser.
Ombudsmandens rolle er relevant for samarbejds- og kontrolmekanismen, navnlig i
forbindelse med det fjerde benchmark vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af
korruption. Ombudsmandsinstitutionen er også den eneste, der direkte kan gøre
indsigelser over for regeringsanordninger ved forfatningsdomstolen. Kommissionen har bemærket sig, at parlamentet
den 3. juli 2012 bragte ombudsmandens mandat til ophør før tiden. De rumænske
myndigheder skal sikre ombudsmandens uafhængighed og udnævne en ombudsmand, der
nyder støtte på tværs af partierne, og som vil være i stand til effektivt at
udøve sit retlige hverv i fuld uafhængighed. Inddrivelse af udbytte fra strafbare
forhold Erfaringerne viser, at afsløring af korruption
går ud på at spore udbyttet fra korruption. Inddrivelse af udbyttet fra
strafbare handlinger og indsats over pengehvidvask er derfor vigtige elementer
i en strategi til korruptionsbekæmpelse. Rumænien oprettede i 2011 et
kontor til inddrivelse af aktiver[68],
og der blev i 2012 vedtaget en ny lov om udvidet konfiskering. Anklagemyndighederne
og politiet har siden 2010 anvendt en standardprocedure til inddrivelse af
udbyttet fra strafbare aktiviteter under en fælles bekendtgørelse fra
statsanklageren og ministeren for indre anliggender. Uddannelse på området er
gjort obligatorisk, og der er oprettet et netværk af specialiserede anklagere. Denne indsats er imidlertid endnu ikke begyndt at bære frugt. Udvidet
konfiskering er et nyt begreb for politi, anklagere og dommere. Begreber
som konfiskering hos tredjepart synes at blive anfægtet uden videre ved
domstolene[69].
På trods af positiv retspraksis retsforfølges pengehvidvask stadig ikke som en
isoleret lovovertrædelse[70].
Ifølge ekspertvurderinger er omfanget af konfiskeringer uventet ringe[71]. Hertil kommer, at manglen på
omfattende statistiske oplysninger på dette område gør det vanskeligt for
myndighederne at overvåge fremskridt. Offentlige indkøb Mangelfuld gennemførelse af lovgivning om offentlige indkøb er en
væsentlig årsag til korruption og misbrug af offentlige midler. Den
vanskeliggør også en effektiv anvendelse af EU-midler og forringer kvaliteten
af offentlige serviceydelser. Revisioner og evalueringer gennemført af flere af
Kommissionens tjenestegrene har gentagne gange afsløret systemiske risici og
mangler på dette område og har nogle gange resulteret i, at betalingen af
EU-midler er blevet indstillet. Dette bekræftes af klager, som Kommissionen har
modtaget direkte. Rumænien har siden tiltrædelsen fastlagt omfattende institutionelle og
retlige rammer til implementering af EU-lovgivningen på dette område. En række
systemiske mangler er imidlertid ikke blevet afhjulpet i tilstrækkeligt omfang.
Inkonsekvens er et resultat af faktorer som hyppige ændringer af de retlige
rammer[72]
og institutioner med utilstrækkelig kapacitet samt mangel på vigtige
instrumenter til effektiv kontrol, f.eks. et omfattende register over
offentlige udbud. Beskyttelsen af offentlige indkøb mod interessekonflikter er
i forbindelse med Kommissionens revisioner og af Rumæniens nationale
integritetsagentur blevet identificeret som en særlig svaghed[73]. Rumænien har forpligtet sig
til ved en overordnet handlingsplan at implementere de henstillinger, der er
blevet formuleret på grundlag af en omfattende evaluering af de offentlige
indkøb, Kommissionen gennemførte i 2011. De påviste mangler vil skulle
afhjælpes med beslutsomhed. III. De næste skridt Kommissionens vurdering viser de fremskridt,
Rumænien har gjort i de fem år, der er gået siden landets tiltrædelse af EU.
Det viser den positive rolle, samarbejds- og kontrolmekanismen har spillet.
Kommissionen mener, at Rumænien i fremtiden vil kunne opfylde målene i
samarbejds- og kontrolmekanismen, hvis landet hurtigt træffer foranstaltninger
for at sikre retsstaten, holder kursen og fremskynder gennemførelsen af
reformer. Som nævnt i indledningen giver de seneste
begivenheder dog anledning til bekymring om reformernes uigenkaldelighed og
holdbarhed. Rumænien skal sikre overholdelse af retsstatsprincippet, herunder
en uafhængig domstolskontrol. Tilliden hos Rumæniens EU-partnere kan kun
genvindes, hvis landet beviser, at retsstatsprincippet er hævet over
partiinteresser, at alle parter viser fuld respekt for domstolskontrol,
herunder på forfatningsniveau, og at reformerne er uigenkaldelige. Det kræver
retlige skridt – men det kræver også et politisk engagement til at efterleve
retsstatsprincippet, der har været fraværende i de seneste beslutninger.
Regeringen har nu forpligtet sig til at handle hurtigt for at sikre
overholdelse af retsstatsprincippet i overensstemmelse med nedenstående
henstillinger (se IV 1). Det får Kommissionen til at konkludere, at de
fremskridt med gennemførelsen af de benchmarks, der er nødvendige, for at
Kommissionen kan beslutte at indstille samarbejds- og kontrolmekanismen, endnu
ikke er opnået. Det er nødvendigt med et større ejerskab til reformer på alle
regeringsniveauer og inden for retsvæsenet og en stærkere forpligtelse med
hensyn til integritet og bekæmpelse af korruption for på tilfredsstillende vis
at opfylde kravene. De rumænske myndigheder skal navnlig vise, at der er
iværksat en holdbar og uigenkaldelig reformproces i Rumænien, og at ekstern
indgriben i form af samarbejds- og kontrolmekanismen ikke længere er nødvendig.
I den henseende giver regeringens og parlamentets seneste skridt særlig
anledning til bekymring. Erfaringen fra de seneste fem år viser, at når
der gøres en overbevisende indsats, kan det føre til resultater. Rumænien kan
allerede fremvise positive resultater med reformprocessen i institutioner som
f.eks. direktoratet til bekæmpelse af korruption (DNA) og det nationale
integritetsagentur (ANI) og i målrettede aktioner, som f.eks. en hurtigere
sagsbehandling i Højesteret. Under de seneste begivenheder har retsvæsenet
været mere proaktivt, når det drejer sig om at forsvare retsvæsenets
uafhængighed. At fastholde sådanne fremskridt og opretholde dynamikken og den
institutionelle stabilitet er i disse tilfælde klart det vigtigste grundlag for
holdbarhed. At sikre en hurtig overgang fra en succesfuld lovgivningsfase til
gennemførelsesfasen vil fremrykke det tidspunkt, hvor Rumænien opfylder kravene
i samarbejds- og kontrolmekanismen. Alle medlemsstaterne har både forpligtelser
og muligheder i området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og Kommissionen
ser frem til, at Rumænien afslutter den særlige proces inden for rammerne af
samarbejds- og kontrolmekanismen og takler disse områder på samme grundlag som
andre medlemsstater. I betragtning af de nuværende
usikkerhedsmomenter vil Kommissionen udarbejde endnu en rapport om Rumænien
inden for rammerne af samarbejds- og kontrolmekanismen inden udgangen af 2012.
I den rapport vil Kommissionen se på, om dens forbehold vedrørende
retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed er blevet taklet, og om den
demokratiske kontrol og balance er genoprettet. Kommissionen vil overvåge
fremskridtene tæt gennem regelmæssige missioner og en tæt dialog med de
rumænske myndigheder og med andre medlemsstater. IV. Henstillinger Det vigtigste næste skridt for regeringen og
nøgleinstitutionerne i Rumænien vil være at opfylde forpligtelsen til at
grundfæste retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed. Det kræver, at
regering og parlament træffer en række hastende foranstaltninger. De
henstillinger, der er opført nedenfor, omfatter en række specifikke reformer,
der er nødvendige for at opnå fremskridt inden for rammerne af samarbejds- og
kontrolmekanismen. De nuværende kontroverser, der er beskrevet ovenfor i
rapporten, giver dog anledning til betydelige bekymringer om de allerede
opnåede fremskridt og rejser alvorlig tvivl om de allerede iværksatte reformers
holdbarhed og uigenkaldelighed. I betragtning af de seneste begivenheders
usædvanlige karakter, indeholder denne rapport derfor specifikke
hasteforanstaltninger for at takle den nuværende situation, navnlig i punkt 1:
Overholdelse af retsstatsprincippet og sikring af retsvæsenets uafhængighed. Kommissionen opfordrer Rumænien til straks at
træffe foranstaltninger på følgende områder for at løse de nuværende kontroverser: 1. Overholdelse
af retsstatsprincippet og sikring af retsvæsenets uafhængighed ·
Ophæve hasteanordning nr. 38/2012 og hasteanordning
nr. 41/2012 og sikre, at forfatningsdomstolens afgørelser om det
beslutningsdygtige flertal for en folkeafstemning og domstolens ansvarsområder
respekteres. ·
Overholde de forfatningsmæssige krav ved udstedelse
af hasteanordninger i fremtiden. ·
Gennemføre alle forfatningsdomstolens afgørelser. ·
Sikre umiddelbar offentliggørelse af alle retsakter
i lovtidende, herunder afgørelser fra forfatningsdomstolen. ·
Kræve, at alle politiske partier og offentlige
myndigheder respekterer retsvæsenets uafhængighed med en forpligtelse til at
straffe enhver regering eller ethvert partimedlem, der underminerer dommernes
troværdighed eller lægger pres på juridiske institutioner. ·
Udnævne en ombudsmand, der støttes af alle partier,
gennem en åben og objektiv proces, der fører til udvælgelse af en person med
ubestridt myndighed, integritet og uafhængighed. ·
Indføre en åben proces til udnævnelse af statsadvokaten
og chefanklageren for det nationale direktorat for bekæmpelse af korruption.
Det bør omfatte åbne ansøgninger baseret på kriterier som faglig kompetence,
integritet og resultater med korruptionsbekæmpelse. Der bør ikke foretages
udnævnelser under den fungerende præsident. ·
Afstå fra præsidentielle benådninger under den
fungerende præsident. ·
Afstå fra at udnævne ministre, hvis integritet er
anfægtet ved en domstolsafgørelse; ministre i en sådan situation bør træde
tilbage. ·
Vedtage klare procedurer, der kræver, at
parlamentsmedlemmer, som er genstand for endelige afgørelser om uforenelighed
og interessekonflikter eller endelige domfældelser for korruption på højt
niveau, træder tilbage. Ved brev af 16. juli 2012 og ajourført bilag
af 17. juli 2012 bekræftede Rumæniens premierminister over for Kommissionens
formand, at alle disse krav er eller vil blive opfyldt. Rumænien bør også træffe foranstaltninger på
følgende områder: 2. Reform af retsvæsenet ·
Vedtage og gennemføre en fælles samlet plan for at
sikre gennemførelse af alle fire love, herunder alle relevante aspekter af den
strukturelle og proceduremæssige reform, justeringen af de menneskelige
ressourcer og investeringer i retsvæsenets infrastruktur. ·
Omstrukturere retssystemet og anklagemyndigheden,
skabe balance mellem personale og arbejdsbyrde bl.a. baseret på en funktionel
analyse af det rumænske retssystem og projektet om fastsættelse af optimale
arbejdsbyrdeindikatorer i retsvæsenet, der finansieres af Verdensbanken. ·
Oprette en overvågningsgruppe for reformen af
retsvæsenet, der involverer alle statslige myndigheder, faglige organisationer
og civilsamfund. 3. Retsvæsenets ansvarlighed ·
Fastsætte en fælles politik for det øverste retsråd
og regeringen for at styrke retsvæsenets ansvarlighed og integritet gennem en
overbevisende disciplinær praksis og en retspraksis med klare milepæle for
gennemførelse. Bruge gennemførelsen af de nye love om disciplinært ansvar og
forfremmelse til højesteret til at sætte et eksempel for hele retssystemet. ·
Sikre bedre koordinering af retlige, disciplinære
og forvaltningsmæssige instrumenter for at beskytte retsvæsenets ry i alvorlige
sager om embedsmisbrug, herunder afgørelser om individuelle rettigheder, som
f.eks. pensioner. ·
Styrke retsinspektionens kapacitet og effektivitet
for at sikre retsvæsenets ansvarlighed gennem opfølgning af individuelle sager
og fremme retsvæsenets effektivitet, konsekvens og god praksis gennem
regelmæssige undersøgelser af praksis på alle retsvæsenets niveauer. 4. Konsekvens og åbenhed i retsprocedurerne ·
Udvikle en samlet tilgang for indførelse af
strukturer, procedurer og praksis til at fremskynde retlig ensartethed. Gøre
retlig ensartethed til en forvaltningsmæssig prioritet for retspræsidenter og
konsekvens til et vigtigt led i bedømmelses- og forfremmelsessystemet for
dommere. Sikre fuld onlineoffentliggørelse og kontinuerlig ajourføring af
begrundede domstolsafgørelser. ·
Reformere højesteret yderligere for at få stærkere
fokus på retlig ensartethed. 5. En effektiv retsforfølgning ·
Indføre og gennemføre klare retningslinjer for
bedste praksis i hele retssystemet vedrørende domfældelse, sagsbehandling og
behandling af bevismateriale i straffesager med særlig vægt på områder, hvor
der allerede er konstateret mangler, som f.eks. i komplekse sager, der
omhandler økonomisk kriminalitet og offentlige udbud. ·
Indføre reformer for at offentliggøre domstolenes
begrundelser hurtigt efter domsafsigelser, ophæve forældelsesfrister ved
indledningen af en retslig undersøgelse og forbedre kvaliteten af og adgangen
til sagkyndig ekspertise. ·
Fortsætte de foranstaltninger, højesteret har
truffet for at fremskynde retssager om korruption på højt niveau, sikre, at der
ikke indtræffer forældelse og indføre lignende foranstaltninger ved andre
domstole. ·
Fortsætte arbejdet med at sikre konsekvente og
afskrækkende straffe i sager om korruption på højt niveau ved alle domstole i
Rumænien. ·
Sikre, at de resultater, som anklagemyndigheden har
opnået, videreføres under en ny ledelse. 6. Integritet ·
Sikre overbevisende resultater med hurtige og
afskrækkende straffe. Strømline den retlige prøvelse af afgørelser truffet af
ANI ved at forbedre retsprocedurer og praksis og ved at ajourføre ANI's retlige
rammer, fremskynde endelige afgørelser og gøre dem mere konsekvente og afskrækkende.
·
Forbedre samarbejdet mellem retlige og andre
administrative myndigheder og ANI for effektivt at udveksle oplysninger om
korruptionssager og operationelle oplysninger på ANI's tre aktivitetsområder.
Samarbejdet med ANI bør være et klart resultatmål for lederskab for andre
administrative myndigheder. 7. Bekæmpelse af korruption ·
Sikre, at de resultater, som direktoratet til
bekæmpelse af korruption har opnået, videreføres under en ny ledelse. ·
Gennemføre den nye nationale strategi til
bekæmpelse af korruption og indføre et samlet overvågningssystem, således at
alle regeringsagenturer opstiller mål og årligt rapporterer i et fælles og
sammenligneligt format om forebyggelse af og straf for korruption, svig og
interessekonflikter. I overensstemmelse med denne strategi opstille klare
proceduremæssige regler og bedste praksis for parlamentets beslutninger om
undersøgelse, arrestation og ransagning af parlamentsmedlemmer. ·
Fremvise resultater med retsforfølgning af
hvidvaskning af penge som en selvstændig lovovertrædelse og fremvise
overbevisende resultater med inddrivelse af udbytte fra kriminalitet gennem en
styrket retspraksis og ved at anvende den nye lov om udvidet adgang til
konfiskation. ·
Indføre en klar koordinerings- og
overvågningsmekanisme mellem politi, anklagemyndighed og administrative
kontrolmyndigheder med særligt ansvar for at sikre et effektivt samarbejde og
kommunikation om korruption. ·
Forbedre resultaterne for forebyggelse af og straf
for korruption, svig og interessekonflikter i offentlige udbudsprocedurer på
alle regeringens aktivitetsområder. I den forbindelse bør Rumænien sikre en
fejlfri opfølgning af henstillingerne i den eksterne undersøgelse af det
offentlige udbudssystem, der gennemføres på Kommissionens initiativ. [1] Rådets
konklusioner af 17.10.2006 (13339/06), Kommissionens beslutning af 13.12.2006
om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol
vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne
retsreform og bekæmpelse af korruption (K(2006) 6569 endelig). [2] Med beslutningen blev der ligeledes åbnet mulighed for
en beskyttelsesmekanisme, som det ikke har været nødvendigt at anvende. [3] Af Det Europæiske Råds
konklusioner af 28. og 29. juni fremgår bl.a., at EU inden for rammerne af
vækst- og beskæftigelsespagten forpligter sig til at afkorte de lange
ventetider i retssystemet som led i moderniseringen af den offentlige
forvaltning (Det Europæiske Råds konklusioner af 29. juni 2012, s. 8). [4] Flash Eurobarometerundersøgelse
foretaget af Kommissionen i Rumænien i maj 2012 (Flash Eurobarometer 351
"Samarbejds- og kontrolmekanismen for Bulgarien og Rumænien": http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). [5] Flash Eurobarometer 351. [6] Referencepunkterne omfatter det
arbejde, som er blevet udført af Europarådet, OECD og FN's agenturer. [7] Blandt de eksperter, som der
blev trukket på i 2012, var der erfarne jurister fra Frankrig, Tyskland, Det
Forenede Kongerige, Irland, Spanien, Polen og Slovenien. [8] Teknisk rapport, s. 48. [9] ANI ville f.eks. kunne udføre et langt mere effektivt
stykke arbejde, hvis andre offentlige myndigheder samarbejdede fuldt ud med
agenturet, og dette arbejde blev fuldt energisk op af retsvæsenet. [10] Disse konklusioner støttes af den
offentlige mening. 65 % af respondenterne i en Flash
Eurobarometerundersøgelse, som er blevet gennemført i Rumænien, er af den
opfattelse, at EU's indsats gennem samarbejds- og kontrolmekanismen har haft en
positiv indvirkning, når det gælder om at afhjælpe mangler i retsvæsenet (59 %
deler denne opfattelse med hensyn til korruption). Samtidig er et stort flertal
af den opfattelse, at situationen i disse to områder er uændret eller er blevet
værre i løbet af de sidste fem år. (Flash Eurobarometerundersøgelse 351). [11] I juni blev
der sendt et vigtigt budskab med det øverste retsråds officielle holding til
forsvar for retsvæsenets uafhængighed i lyset af offentlige indgreb i en vigtig
korruptionssag på højt niveau. [12] Statistikker
fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (ECHR) viser, at Rumænien er den
EU-medlemsstat, som har det næsthøjeste antal ECHR-domme, som endnu ikke er
blevet fuldbyrdet. Mange af disse
domme vedrører problemer med den civilretlige håndhævelse, overdrevent lange civile
retssager og mangel på effektive retsmilder samt ineffektive strafferetlige
undersøgelser. (Europarådet: Supervision of the Execution of Judgements
and Decisions of the ECHR, Annual Report 2011: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf. [13] Verdensbanken er i øjeblikket ved
at foretage en evaluering af retssystemets funktionsmåde i Rumænien - et projekt,
som finansieres med EU-midler. Et andet projekt om forbedring af evnen til at
indsamle og behandle juridiske oplysninger samt fastsætte optimale indikatorer
for arbejdsbyrder i retssystemet er i øjeblikket ved at blive gennemført af
konsulenter ved hjælp af et lån fra Verdensbanken. [14] Målet med den nye procedure for
præjudicielle afgørelser var at indføre en mere proaktiv procedure end den
nuværende appelprocedure i retlig interesse (se s. 6-7 i den tekniske rapport). [15] Manglende overholdelse af forfatningsdomstolens
kendelser og højesterets afgørelser i appelsager i retlig interesse kan medføre
en disciplinærundersøgelse og sanktioner, efter at ændringer af bestemmelser i
lovene om dommeres disciplinæransvar blev vedtaget i slutningen af 2011 og offentliggjort
i begyndelsen af 2012. [16] Der rapporteres ofte om inkonsekvent retspraksis i
Rumænien, hvilket bekræftes af interessenter som f.eks. udenlandske investorer, advokatvirksomheder
og dommernes faglige organisationer. Eksperter har konstateret, at det især er
i følsomme sager, hvor de tiltalte er højstående personer, og i sager om
offentlige indkøb, at der forekommer inkonsekvente afgørelser. [17] Dette omfatter
tilsidesættelse af højere domstoles retspraksis og begrænset anvendelse af appelmuligheder
i retlig interesse. Antallet af appelsager i
retlig interesse faldt i 2011 i forhold til perioden 2007-2009. [18] Med
undtagelse af højesteretsdommere, som har adgang til alle retsafgørelser i
databasen. [19] Højesteret behandler en række
lovovertrædelser i første instans, hvor lovovertrædelsen er blevet begået af en
bestemt type af tiltalte. Højesteret træffer ligeledes afgørelse i interne
juridiske spørgsmål som f.eks. anmodninger fremsat af parterne om at overføre
sager til andre domstole eller i forbindelse med uoverensstemmelser mellem
forskellige domstoles retspraksis. [20] Af logistiske årsager er
bestemmelserne om præjudicielle afgørelser inden for civilretten i den civile
retsplejelov først trådt i kraft fire måneder efter resten af loven. [21] Verdensbankens indikatorer for
regeringsførelse 2011. [22] Den "lille reformlov" har
især ført til, at anklagemyndigheden kan overtage politiets begrundelser ved
beslutningen om i visse enkle sager ikke at indlede en undersøgelse, at
anklagemyndigheden har fået bedre muligheder for ikke at efterforske sager,
hvis de eksisterende beviser ikke begrunder yderligere efterforskning, og at
antallet af retsmidler i mindre sager er blevet begrænset. [23] Rumænien idømmes regelmæssigt
sanktioner af ECHR for overtrædelser af de proceduremæssige rettigheder som
følge af alt for lange retssager. Det hænder ofte, at offentliggørelsen af domstolenes
præmisser forsinkes yderligere end de tilladte 30 dage. Indtil videre
foreligger der ingen pålidelige oplysninger om, hvor mange sager der tilbageholdes,
men disse oplysninger forventes at blive tilvejebragt gennem en
Verdensbankundersøgelse i begyndelsen af 2013. [24] Ansvaret for forvaltningen af de
menneskelige ressourcer inden for retsvæsenet er delt: det øverste retsråd har
forvaltningsansvaret for rekruttering, karriereudvikling, uddannelse og
disciplinærsanktioner. Justitsministeren har ansvaret for budgettet og
lovgivningsinitiativet. Statsadvokaten er ansvarlig for anklagemyndighedens
resultater, men alle spørgsmål med indflydelse på en anklagers karriere afgøres
af rådet. [25] Den nuværende
rekrutteringskapacitet giver ikke mulighed for rettidigt at sikre det antal
nyansættelser, som der skønnes at være behov for i henhold til en undersøgelse
af de nye love, og som er af en passende kvalitet og parathed. [26] Det gælder især de forslag, som er
blevet fremsat af justitsministeren og statsadvokaten om at lukke små domstole
og anklagemyndigheder og omfordele posterne til de områder, hvor behovet er
størst. [27] Kommissionens vurdering af disse
punkter findes på s. 13-14 i den tekniske opdatering SEK(2011) 968, som blev
offentliggjort den 20. juli 2011. I vurderingen henvises der bl.a. til
overbærenhed i behandlingen af anmodninger om udsættelse fremsat af tiltalte,
mangler i forvaltningen af beviser og håndteringen af proceduremæssige
uregelmæssigheder samt organisatoriske spørgsmål. [28] Teknisk opdatering SEK(2011) 968
af 20.7.2011, s. 14. Siden Kommissionens seneste årlige rapport, er højesteret
blevet bevilget et særligt budget til sagkyndige. [29] Af eksempler på vigtige
nyskabelser kan nævnes, at der er indført retningslinjer for strafudmålingen i
korruptionssager, og at der er taget skridt til at fremskynde behandlingen af
sager om korruption på højt niveau. Bedste praksis på disse afgrænsede områder er
dog endnu ikke blevet indført på alle områder. [30] Disse
lovgivningsmæssige ændringer vil give justitsministeren og statsadvokaten
mulighed for at indlede disciplinærsager via retsinspektoratet. Retsinspektoratet har nu fået større beføjelser til at se nærmere på retspraksis og kan
desuden anke disciplinære sanktioner, som er blevet pålagt af det øverste
retsråd. [31] Retsinspektoratet
fremlagde tre første rapporter til dette formål i slutningen af 2011 og
begyndelsen af 2012: to tematiske rapporter om væsentlige forsinkelser i
sagsbehandlingen og fremskyndelse af behandlingen af sager om korruption på
højt niveau samt én rapport om forvaltningspraksis ved højesteret. [32] Kommissionen rapporterede om
sådanne sager i februar 2012 (COM(2012) 56 final, s. 3). [33] Kommissionen rapporterede i
februar 2012 om tilfælde, hvor dommere ved højesteret vedblev med at varetage
deres embede, selv om de var involveret i en undersøgelse på grund af mistanke
om korruption på højt niveau. Andre dommere har unddraget sig disciplinæransvar
ved at lade sig pensionere (COM(2012) 56 final, s. 3). Det øverste retsråds
seneste reaktion, da et af retsrådets egne medlemmer blev involveret i en
undersøgelse, viser dog en mere proaktiv strategi til håndtering af trusler mod
dommerstandens renommé. [34] Ifølge en særlig Eurobarometerundersøgelser fra februar
2012 mente 96 % af rumænerne, hvilket er lidt mere end i 2007, at
korruption var et stort problem (Særlig Eurobarometerundersøgelse nr. 374: http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm).
Rumænien er siden 2007 rykket 6 pladser tilbage i det såkaldte TI corruption
perception index på grund af den mere negative opfattelse af korruptionen.
Freedom House-vurderingen forblev uændret. [35] Ifølge Eurobarometerundersøgelsen fra februar 2012 mente
67 % af rumænerne, at korruptionen var blevet værre i de foregående tre
år. [36] DNA rejste i 2007 tiltale i 167 sager mod 415 personer, og
i 2011 rejste det tiltale i 233 sager mod 1091 personer. Ca. 60 % af al
efterforskning tager mindre end 6 måneder. DNA har siden 2007 rejst tiltale mod
en tidligere premierminister, en tidligere vicepremierminister, flere tidligere
ministre og parlamentsmedlemmer, flere præfekter, borgmestre og andre
lokalpolitikere og ledere af statsejede virksomheder. DNA rejste i 2011 tiltale
mod 2 medlemmer af parlamentet og en indflydelsesrig borgmester fra de
daværende koalitionspartier og et parlamentsmedlem fra den daværende
opposition. [37] Der blev afsagt ikke-retskraftige domme over for 199
tiltalte i 2007 og over for 879 tiltalte i 2011. Der blev afsagt endelige domme
over for 109 tiltalte i 2007 og over for 158 tiltalte i 2011. [38] I Rumænien ophører forældelsesfristen ikke med at løbe,
når efterforskningen eller domstolsbehandlingen går i gang, således som det
ellers er tilfældet i mange andre jurisdiktioner. [39] Dette blev opnået ved i forbindelse med beregning af
forældelsesfristen at udelukke perioder, hvor en sag var suspenderet, indtil
der forelå en afgørelse fra forfatningsdomstolen om en undtagelse med hensyn
forfatningsstridighed. [40] Se den tekniske rapport s. 29. [41] I Kommissionens rapport af 20.7.2011 (KOM(2011) 460
endelig blev Rumænien anbefalet følgende: der skal ”hurtigt træffes
foranstaltninger til forbedring af retspraksis og sagsforvaltning, og
behandlingen af vigtige højtprofilerede korruptionssager skal fremskyndes,
således at forældelsesfristerne ikke udløber i alle sager”. I den samme rapport
blev der formuleret følgende henstilling for Rumænien: ”Reformen af højesteret
skal fortsættes for at styrke dens kassationsrolle og sætte den i stand til
bedre at behandle højtprofilerede korruptionssager". [42] Se den tekniske rapport s. 25. [43] Se f. eks. Kommissionens vurdering på s. 15 i Technical
Update (SEC(2011) 968), der blev offentliggjort den 20.7.2011. [44] I henhold til DNA er der siden 2006 rejst tiltale ved
domstolene i 43 sager, men der er kun afsagt to endelige domme. [45] Fra 2007 og frem til nu er der med 60 % af de domme,
der er afsagt af domstolene, fastsat minimumsstraffe eller endnu mildere
straffe. Selv om andelen af betingede fængselsstraffe gik tilbage fra 75 %
(2007-2009) til 60 % i 2011, er hovedparten af dommene stadig betingede,
navnlig i vigtige sager. Alle tre nuværende eller tidligere medlemmer af parlamentet,
som modtog endelige domme i 2011, fik betingede domme. [46] Dette er endnu ikke standardpraksis: i lokalvalgene deltog
der flere borgmesterkandidater og kandidater til posten som amtsrådsformænd,
der var anholdt, eller genstand for strafferetlig efterforskning eller
retssager på grund af korruption. Flere af dem blev valgt. [47] Se den tekniske rapport s. 26-27. [48] Se den tekniske rapport s. 27. [49] Tre medlemmer af parlamentet, som er dømt endeligt for
korruption på højt niveau, sidder stadig i parlamentet. [50] Disse domme blev afsagt efter appel til domstol over ANI’s
påvisning af hvervsuforenelighed. [51] Se den tekniske rapport s. 18-19. [52] ANI’s beføjelse til over for domstolene at formulere
henstillinger om konfiskering af uberettigede aktiver blev anset for at være en
overtrædelse af de forfatningsmæssige principper om magtens deling og
formodninger om og forbud mod at konfiskere lovligt erhvervede aktiver. [53] Deputeretkammerets retsudvalg foreslog, at der ikke
træffes foranstaltninger over for to parlamentsmedlemmer, som ifølge endelige
undersøgelsesresultater er indblandet i hvervsuforenelighed og
interessekonflikter. Parlamentet har endnu ikke truffet endelige afgørelser i
de to sager. [54] Den ændrede lov tvang også ANI til at opgive et betydeligt
antal sager, som blev efterforsket på det pågældende tidspunkt på grund af
indførelsen af forældelsesfrister. Langt de fleste af disse sager vedrørte
politikere. [55] Indtil videre er der kun bekræftet administrative
interessekonflikter i to tilfælde. I ingen af disse tilfælde er de pågældende
kontrakter blevet annulleret. [56] Nylige tilfælde i den offentlige debat har været to
medlemmer af parlamentet, som også er universitetsrektorer. I det ene tilfælde
blev der påvist hvervsuforenelighed og i det andet fandt den samme domstol
ikke, at der forelå hvervsuforenelighed. En lignende episode har fundet sted
ved en anden appelret. Disse sager appelbehandles nu ved højesteret. [57] Frem til marts 2012 havde ANI i alt gennemført 4 000
kontroller og offentliggjort konklusioner eller henvist sager i mere end 500
tilfælde omfattende: 250 tilfælde af hvervsuforenelighed, 37 tilfælde af
(administrative) interessekonflikter, 24 tilfælde af mistanke om uberettigede
aktiver og 239 henvisninger af mulige strafferetlige overtrædelse til
retsforfølgelse. [58] Screeningen har indtil videre resulteret i 75 tilfælde af
hvervsuforenelighed, 9 tilfælde af administrative interessekonflikter og
henvisning til anklagemyndigheden i 50 tilfælde med mistanke om strafferetlige
overtrædelser. [59] Det er positivt, at justitsministeriet har udtrykt støtte
til forbedring af lønningerne for ANI-medarbejdere. [60] Indtil videre er ANI’s undersøgelsesresultater vedrørende
hvervsuforenelighed blevet endeligt bekræftet af domstolene eller er blevet
endelige i 118 tilfælde, i og med at der ikke er fremsat indsigelser inden for
de frister, der er fastsat i loven. I 53 af disse sager trådte de offentlige
embedsmænd tilbage, i 8 tilfælde blev de afskediget af disciplinærudvalg, og i
andre 16 tilfælde blev der gennemført andre sanktioner. [61] En fælles arbejdsgruppe for justitsministeriet og ANI har
allerede fremsat forslag, som man indtil nu ikke er gået videre med. [62] Man samarbejdede navnlig med DNA i en række vigtige og
komplekse undersøgelser, bl.a. angående korruption i forbindelse med udstedelse
af kørekort (2008) og inden for grænsepolitiet (2010-11). Samlet set har GAD
siden 2007 indgivet mere end 1 000 sager til DNA, som indtil videre har
ført til, at der er rejst tiltale i 222 tilfælde med korruption på højt niveau.
I løbet af den samme periode indgav GAD mere end 6 300 andre
korruptionssager til anklagemyndigheden, og det har indtil videre ført til, at
der er rejst tiltale i 836 sager. [63] Der er endnu ikke iværksat omfattende
korruptionsbekæmpelsesaktiviteter på områder som f.eks. skat og told og heller
ikke i forbindelse med byggetilladelser, som udstedes af lokale myndigheder. [64] Dette vil fremme afsløringen af uregelmæssigheder i
forbindelse med offentlige indkøb i sundhedssektoren, og der er forslag fremme
om yderligere et vigtigt projekt, der skal medvirke til at styrke patienternes
kendskab til deres rettigheder og identificere ophavsmændene til korruption i
sundhedsvæsenet. Der er også iværksat et projekt til korruptionsbekæmpelse af
ministeriet for regionaludvikling og turisme, der skal identificere
korruptionssvagheder inden for ministeriet og dets underliggende strukturer og
bidrage til fastlæggelse af en detaljeret strategi. [65] Regeringen godkendte i denne måned oprettelsen af en
integritetsenhed inden for det nationale agentur for skatteadministration. Dens
struktur, beføjelser og ressourcer er endnu ikke lagt fast. [66] På området offentlige indkøb har den kompetente
kontrolmyndighed ANRMAP siden 2007 kun ved fem lejligheder indsendt oplysninger
om korruption. I 2011 indsendte ANRMAP kun ved tre lejligheder oplysninger om
interessekonflikter. [67] Se den tekniske rapport s. 34-35. [68] Oprettelsen af et kontor til inddrivelse af aktiver er i
overensstemmelse med kravene i Rådets afgørelse 2007/845/RIA. [69] Inden for professionen findes der endnu ikke en fælles
opfattelse af konfiskering tredje part, og der er mangel på retspraksis. Ifølge
forfatningen antages ejendomsbesiddelse for at være lovlig, og det bidrager til
en forsigtig tilgang og forskellig retspraksis på området. [70] Der er fastlagt retspraksis i et tilfælde, og
statsanklageren har afgivet en juridisk udtalelse herom. [71] Mellem 2007 og 2011 blev der afsagt 42 domme for
pengehvidvask. [72] Se den tekniske rapport s. 40. [73] Se fodnote 56.