61991J0146

++++

1. Landbrug ° faelles markedsordning ° eksportrestitutioner ° interventionsopkoeb ° Kommissionens fortolkning af gaeldende regler ° ikke bindende for medlemsstaterne eller borgerne ° indirekte retsvirkninger, som kan begrunde en domstolsproevelse

2. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° Kommissionen ° befoejelser ° fortolkning af faellesskabsretlige regler rettet til medlemsstaterne

3. Landbrug ° faelles markedsordning ° eksportrestitutioner ° interventionsopkoeb ° produkter af sund og saedvanlig handelskvalitet ° ingen faellesskabsregler om maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet med hensyn til ydelse af restitutioner ved eksport til tredjelande og interventionsopkoeb af forurenede levnedsmidler ° analog anvendelse af de gaeldende bestemmelser for indfoersel af de samme produkter med oprindelse i tredjelande ° lovligt

(Raadets forordning nr. 1569/77)

4. Landbrug ° faelles markedsordning ° forskelsbehandling af producenter eller forbrugere ° faellesskabsregler om maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet i landbrugsprodukter ° forordning (Euratom) nr. 3954/87 og forordning (EOEF) nr. 3955/87 ° fastsaettelse af forskellige maksimalt tilladte niveauer for kontaminering ° forskelsbehandling ° ingen

(EOEF-traktaten, art. 40, stk. 3; Raadets forordning nr. 3954/87 og nr. 3955/87)

5. Frie varebevaegelser ° faelles handelspolitik ° frihed til at kunne eksportere ° undtagelser ° beskyttelse af den offentlige sundhed ° faellesskabsregler om maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet i landbrugsprodukter ° lovligt

(EOEF-traktaten, art. 30 og 110)

6. Landbrug ° faelles landbrugspolitik ° formaal ° gennemfoerelse ° Raadets skoensbefoejelse ° almene hensyn som f.eks. beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers liv og sundhed tages i betragtning

(EOEF-traktaten, art. 39)

7. Landbrug ° faelles markedsordning ° eksportrestitutioner ° interventionsopkoeb ° forpligtelse for Raadet til at handle som foelge af en nuklear ulykke ° betingelser

(EOEF-traktaten, art. 39)

8. Landbrug ° faelles markedsordning ° korn ° erstatning for tab som foelge af naturkatastrofer ° Faellesskabets forpligtelse ° ingen

(Raadets forordning nr. 2727/75)

9. Ansvar uden for kontraktforhold ° betingelser ° laengere passivitet i relation til en retlig handlepligt ° konkret vurdering af, hvilken periode der er noedvendig for, at Kommissionen kan fremsaette et forslag

(EOEF-traktaten, art. 215, stk. 2)

1. En meddelelse fra Kommissionen til medlemsstaterne, hvori Kommissionen med hensyn til betingelserne for at lade udgifterne til eksportrestitutioner for og interventionsopkoeb af radioaktivt kontaminerede landbrugsprodukter giver udtryk for sin fortolkning af begreberne sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet og bestemt til konsum, saaledes som de forekommer i forordning nr. 1569/77 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn og i forordning nr. 2730/79 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, er ikke en retsakt, der er bindende for medlemsstaterne. Fortolkningen er ikke obligatorisk og kan ikke binde medlemsstaternes kompetente myndigheder og endnu mindre borgerne. En saadan meddelelse er derfor ikke en retsakt fra Kommissionen, hvorved det forbydes at tilbyde landbrugsprodukter, hvis radioaktivitet overskrider naermere angivne maksimumstolerancevaerdier, til intervention, eller at yde eksportrestitutioner for saadanne produkter.

Selv om fortolkningen ikke er bindende, kunne den imidlertid foranledige medlemsstaternes kompetente myndigheder til at afvise interventionsopkoeb af saadanne landbrugsprodukter eller at yde eksportrestitutioner for dem. Saafremt medlemsstaterne havde sat sig ud over Kommissionens fortolkning, kunne de nemlig frygte, at deres udgifter vedroerende de paagaeldende landbrugsprodukter ikke ville blive afholdt af EUGFL. Dette er baggrunden for, at det tilkommer Domstolen at tage stilling til, om fortolkningen er forenelig med faellesskabsretten.

2. Som vogter af faellesskabsretten og som forvaltningsmyndighed for EUGFL har Kommissionen befoejelse til at goere medlemsstaterne opmaerksom paa de faellesskabsretlige regler, de skal anvende, og som led i samarbejdet med de nationale myndigheder meddele sin egen fortolkning heraf.

3. Naar det maksimalt tilladte niveau for radioaktiv kontaminering med hensyn til interventionsopkoeb og ydelse af eksportrestitutioner endnu ikke er fastsat i en forordning, er det i relation til spoergsmaalet om at betegne et landbrugsprodukt som vaerende af sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet i henhold til forordning nr. 1569/77 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn, rimeligt at anvende de vaerdier, der er fastsat med hensyn til indfoersel til Faellesskabet af saadanne produkter. Den risiko, som kontaminerede produkter frembyder for den menneskelige sundhed, afhaenger ikke af, hvorledes handelsstroemmene med de paagaeldende produkter forloeber.

4. Selv om Raadet har fastsat forskellige maksimumstolerancevaerdier for radioaktiv kontaminering i forordning (Euratom) nr. 3954/87 om fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som foelge af nukleare ulykker eller andre tilfaelde af straalingsfare og i forordning (EOEF) nr. 3955/87 om betingelser for indfoerelse af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl har Raadet ikke tilsidesat forbuddet mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3.

De to forordninger har nemlig forskelligt indhold og forskellige formaal. Mens forordning nr. 3955/87 udtrykkeligt vedroerte foelgerne af ulykken i Tjernobyl, og der i forordningen fastsattes maksimumstolerancevaerdier for radioaktiv kontaminering for denne konkrete situation, indfoertes der ved forordning nr. 3954/87 en permanent ordning, hvorved Faellesskabet fik mulighed for i tilfaelde af fremtidige nukleare ulykker eller andre noedsituationer at fastsaette maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering. Som det fremgaar af sidstnaevnte forordnings artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 4, er de i bilaget angivne vaerdier kun subsidiaere og finder foreloebig anvendelse, dvs. indtil der er truffet en afgoerelse, hvorved der under hensyntagen til de konkrete omstaendigheder fastsaettes noejagtige maksimale niveauer for radioaktiv kontaminering. Da de to forordninger tog sigte paa forskellige situationer, kunne de subsidiaere, maksimalt tilladte niveauer i forordning nr. 3954/87 fastsaettes paa et hoejere niveau end de specifikke maksimumstolerancevaerdier i forordning nr. 3955/87.

5. Princippet om frie varebevaegelser og princippet om frihed til at eksportere kan undergives begraensninger ud fra hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed, f.eks. som foelge af den fastsaettelse af maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet i levnedsmidler bestemt til konsum, som skete ved forordning nr. 1707/86 med henblik paa beskyttelse af forbrugernes sundhed.

6. Selv om Raadet har en vid skoensbefoejelse med hensyn til virkeliggoerelsen af de forskellige maalsaetninger, der er opregnet i artikel 39, kan det imidlertid ikke lade almene hensyn, som f.eks. hensynet til beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers sundhed og liv, ude af betragtning.

7. Paa baggrund af de saerlige omstaendigheder, der gjorde sig gaeldende som foelge af Tjernobyl-ulykken, og som var usaedvanlige derved, at der var tale om en hidtil ukendt og alvorlig trussel for forbrugernes sundhed, og ved, at der ikke forelaa videnskabelige oplysninger, som kunne danne grundlag for en noejagtig vurdering af foelgerne af en saadan ulykke, kunne Raadet som led i den faelles landbrugspolitik foerst gradvis, og efterhaanden som det raadede over de noedvendige oplysninger, fastsaette maksimumstolerancevaerdierne for markedsfoering af kontaminerede landbrugsprodukter. Artikel 39 kunne herefter ikke begrunde en forpligtelse for Raadet til umiddelbart efter ulykken at tilpasse reglerne om interventionsopkoeb og om ydelse af eksportrestitutioner til den opstaaede situation.

8. Hverken efter traktaten eller efter forordning nr. 2727/75 om den faelles markedsordning for korn er Raadet forpligtet til at traeffe oekonomiske foranstaltninger med henblik paa umiddelbart at erstatte tab, som producenter maatte lide som foelge af naturkatastrofer eller andre usaedvanlige begivenheder.

9. Henset til sagsforholdets komplicerede og tekniske karakter samt til de faa videnskabelige oplysninger vedroerende de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler, som Kommissionen raadede over, da Tjernobyl-ulykken indtraf, kan en periode paa tretten maaneder mellem det tidspunkt, hvor Raadet anmodede Kommissionen om hurtigst muligt at fremkomme med forslag til en endelig ordning paa faellesskabsplan, og det tidspunkt, hvor forslaget faktisk blev fremlagt, ikke anses for urimelig og saaledes heller ikke paadrage Faellesskabet ansvar.

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. maj 1991 har Koinopraxia Enóséon Georgikon Synetairismon Diacheiríséos Enchorion Proïonton Syn. PE (KYDEP) i medfoer af EOEF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, anlagt sag med paastand om, at Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber tilpligtes at erstatte sagsoegeren det tab, selskabet har lidt paa grund af institutionernes retsstridige handlinger og undladelser i forbindelse med de faellesskabsbestemmelser, der blev udstedt som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl.

2 KYDEP er et graesk andelsselskab, som har hjemsted i Athen, og som bestaar af 93 sammenslutninger af landbrugsandelsselskaber. Hvert aar koeber selskabet af de graeske producenter betydelige maengder korn og groentsager, som det oplagrer og saelger.

3 Af 1986-hoesten koebte KYDEP 634 162,152 tons haard hvede og 335 202,676 tons bloed hvede med henblik paa at saelge kornet i tredjelande eller tilbyde det til EF-intervention.

4 Som foelge af ulykken den 26. april 1986 paa kernekraftvaerket i Tjernobyl udstedte Faellesskabet en raekke faellesskabsretsakter vedroerende maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet: med hensyn til indfoersel til Faellesskabet af visse grupper af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande Raadets forordning (EOEF) nr. 1707/86 af 30. maj 1986 om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl (EFT L 146, s. 88, herefter benaevnt "forordning nr. 1707/86"), med hensyn til opkoeb til intervention Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2751/88 af 2. september 1988 om saerlige interventionsforanstaltninger for haard hvede i Graekenland (EFT L 245, s. 13) og med hensyn til udfoersler af visse kategorier af landbrugsprodukter med oprindelse i medlemsstaterne Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3494/88 af 9. november 1988 om aendring af forordning (EOEF) nr. 3665/87 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 306, s. 24).

5 Paa tidspunktet for 1986-hoesten var det saaledes kun for indfoerslen til Faellesskabet af visse kategorier af landbrugsprodukter, f.eks. hvede, som havde oprindelse i tredjelande, at der var fastsat bestemmelser om overholdelse af naermere angivne maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet.

6 Derimod var der endnu ikke udstedt tilsvarende faellesskabsbestemmelser med hensyn til interventionsopkoeb og udfoersel af de samme produkter. Dette var baggrunden for, at Kommissionen den 24. juli 1986 tilstillede medlemsstaternes faste repraesentationer telexmeddelelse nr. VS-S-1/1187/86/D1/GG/G8 (herefter benaevnt "den omtvistede telexmeddelelse"). Telexmeddelelsen, som var underskrevet af generaldirektoeren for landbrug, vedroerte interventionsorganernes opkoeb af produkter, der var kontamineret som foelge af Tjernobyl-katastrofen, og eventuel ydelse af eksportrestitutioner for saadanne produkter. Den havde foelgende ordlyd:

"Medlemsstaternes opmaerksomhed henledes paa, at varer, der tilbydes til intervention, efter faellesskabsreglerne for interventionsopkoeb skal vaere af sund og saedvanlig handelskvalitet og ikke maa indeholde stoffer, der kan vaere til skade for menneskers sundhed. I oevrigt kan ethvert landbrugsprodukt, der ikke kan markedsfoeres paa grund af sine egenskaber, heller ikke omfattes af en opkoebskontrakt.

Med hensyn til de produkter, for hvilke der er ansoegt om eksportrestitution, bemaerkes i oevrigt, at restitutionen efter artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 2730/79 (EFT L 317 af 12.12.1979) ydes for produkter af sund og saedvanlig handelskvalitet, hvis anvendelse til konsum ikke er udelukket paa grund af deres egenskaber eller tilstand.

Paa baggrund af ovenstaaende og Raadets forordning (EOEF) nr. 1707/86 (EFT L 146 af 31.5.1986) kan produkter, der ikke overholder maksimumstolerancevaerdierne, ikke anses for at opfylde betingelserne for interventionsopkoeb, ligesom de heller ikke giver ret til eksportrestitutioner. Udgifterne hertil udredes derfor ikke af EUGFL."

7 Med hensyn til indfoersel i Faellesskabet af visse kategorier af landbrugsprodukter, herunder haard hvede, med oprindelse i tredjelande var det i forordning nr. 1707/86 fastsat, at de skulle overholde naermere angivne maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet. I forordningens artikel 3 hedder det saaledes:

"Caesium 134- og 137-radioaktiviteten maa ikke overstige:

° 370 bq/kg for maelk henhoerende under pos. 04 01 og 04 02 i den faelles toldtarif samt for saadanne levnedsmidler bestemt til saerlig ernaering af spaedboern i de foerste fire til seks maaneder af disses liv ...

° 600 bq/kg for alle andre beroerte produkter."

8 Gyldigheden af forordning nr. 1707/86, hvis udloebsdato oprindeligt var fastsat til den 30. september 1986, blev forlaenget to gange. Den 22. december 1987 udstedte Raadet to forordninger, nemlig forordning (EOEF) nr. 3955/87 om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl (EFT L 371, s. 14, herefter benaevnt "forordning nr. 3955/87") ° som i det vaesentlige gentager bestemmelserne i forordning nr. 1707/86, og hvis gyldighedsperiode var begraenset til to aar ° samt forordning (Euratom) nr. 3954/87 om fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som foelge af nukleare ulykker eller andre tilfaelde af straalingsfare (EFT L 371, s. 11, herefter benaevnt "forordning nr. 3954/87"). Ved forordningen indfoertes en procedure for fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder, som kan markedsfoeres efter en nuklear ulykke eller andre tilfaelde af straalingsfare, som kan medfoere eller har medfoert vaesentlig radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder.

9 Derudover opkraevede Kommissionen en medansvarsafgift for 2 367 000 tons graesk korn, jf. artikel 4, stk. 5, i Raadets forordning (EOEF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den faelles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1, herefter benaevnt "forordning nr. 2727/75"), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1579/86 af 23. maj 1986 (EFT L 139, s. 29, herefter benaevnt "forordning nr. 1579/86").

10 KYDEP har over for Kommissionen og Raadet fremfoert tre soegsmaalsgrunde.

11 Over for Kommissionen har KYDEP foerst paatalt, at Kommissionen har sendt den telexmeddelelse, hvorved de nationale myndigheder blev underrettet om, at landbrugsprodukter, som overskrider naermere angivne maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet ved indfoersel, ikke kan antages at opfylde de betingelser, der er fastsat for interventionsopkoeb, og heller ikke de betingelser, der er fastsat for ydelse af eksportrestitutioner.

12 KYDEP har naermere gjort gaeldende, at den omtvistede telexmeddelelse er retsstridig som middel til at forbyde, at landbrugsprodukter, hvis radioaktivitet overskrider naermere angivne tolerancevaerdier, tilbydes til intervention, og at der ydes eksportrestitutioner for saadanne produkter.

13 For saa vidt som telexmeddelelsen ikke maatte vaere en bindende retsakt, har KYDEP anfoert, at oplysningerne i telexmeddelelsen er ukorrekte og kan paafoere de erhvervsdrivende et tab.

14 KYDEP har til stoette herfor fremfoert fire forskellige anbringender:

° For det foerste er telexmeddelelsen udstedt uden det fornoedne retsgrundlag.

° For det andet har Kommissionen med den omtvistede telexmeddelelse overskredet graenserne for sine befoejelser.

° For det tredje er der i telexmeddelelsen gengivet de maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet, som Raadet ifoelge KYDEP retsstridigt har fastsat i forordning nr. 1707/86, og som i sig selv er retsstridige. Forordningen er retsstridig paa det punkt, idet den er udtryk for en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet og en fejlagtig vurdering af de faktiske omstaendigheder, der er lagt til grund ved udstedelsen af forordning nr. 1707/86.

° For det fjerde er telexmeddelelsen udtryk for en tilsidesaettelse af princippet om de frie varebevaegelser og af princippet om friheden til at kunne eksportere, saaledes som de fremgaar af artikel 12 og 21 i forordning nr. 2727/75 og af EOEF-traktatens artikel 9, 30, 34 og 110.

15 KYDEP har endvidere paatalt, at Kommissionen efter Tjernobyl-ulykken har opkraevet en medansvarsafgift paa hvede produceret i Graekenland, selv om hveden ikke kunne bringes paa markedet.

16 Endelig har KYDEP over for Kommissionen og Raadet paatalt forskellige undladelser, nemlig, at Raadet ikke eller for sent har udstedt bestemmelser om interventionsopkoeb og om eksportrestitutioner, ikke har fastsat bestemmelser om stoette til graesk korn kontamineret som foelge af Tjernobyl-ulykken, og at Kommissionen for sent fremsatte forslag til en endelig ordning med hensyn til radioaktiv kontaminering af levnedsmidler.

17 KYDEP har herefter nedlagt foelgende paastande:

° Sagen antages til realitetsbehandling.

° Raadet og Kommissionen tilpligtes, en for begge og begge for en, som foelge af de handlinger og undladelser, de er ansvarlige for, og som naermere fremgaar af den foerste del af staevningen, at betale 46 642 266 903 DR, som naermere angivet i den anden del af staevningen, med renter efter den i Graekenland gaeldende sats, dvs. 34%, fra forkyndelsen af staevningen, indtil betaling sker.

° De sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.

18 Heroverfor har Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber nedlagt paastand om frifindelse og om, at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

De grundlaeggende principper om Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold

19 Efter Domstolens faste praksis forudsaetter Faellesskabets ansvar uden for kontraktforhold opfyldelse af en raekke betingelser vedroerende retsstridigheden af den adfaerd, som institutionerne haevdes at have udvist, og eksistensen af en skade samt vedroerende aarsagsforbindelse mellem adfaerden og den paaberaabte skade (jf. bl.a. dom af 7.5.1992, forenede sager C-258/90 og C-259/90, Pesquerias De Bermeo og Naviera Laida mod Kommissionen, Sml. I, s. 2901, praemis 42).

20 Spoergsmaalet om, hvorvidt de former for adfaerd, institutionerne haevdes at have udvist, er retsstridige, vil blive behandlet foerst.

Retsstridigheden af de former for adfaerd, Raadet og Kommissionen haevdes at have udvist

21 Som allerede anfoert ovenfor i praemis 10-16 vedroerer KYDEP' s soegsmaalsgrunde og argumenter for det foerste Kommissionens telexmeddelelse, for det andet opkraevningen af medansvarsafgift samt endelig forskellige undladelser fra Raadets og Kommissionens side.

I ° Kommissionens telexmeddelelse

A. Telexmeddelelsens bindende karakter

22 KYDEP har gjort gaeldende, at den omtvistede telexmeddelelse er en retsakt, hvorved medlemsstaterne retsstridigt er blevet paalagt at afvise interventionsopkoeb af landbrugsprodukter, hvis radioaktivitet overskrider naermere angivne maksimumstolerancevaerdier, og at afvise at yde eksportrestitutioner for saadanne produkter.

23 Dette argument kan ikke tiltraedes.

24 Det bemaerkes, at som Domstolen allerede fastslog i sin dom af 8. juni 1994 (sag C-371/92, Elliniko Dimosio mod Ellinika Dimitriaka, Sml. I, s. 2391, praemis 17), er den omtvistede telexmeddelelse ikke bindende for medlemsstaterne. Heri giver Kommissionen blot udtryk for sin fortolkning af begreberne "sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet" og "bestemt til konsum", saaledes som de forekommer i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1569/77 af 11. juli 1977 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn (EFT L 74, s. 15) og i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2730/79 af 29. november 1979 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 17, s. 1).

25 Denne fortolkning er ikke obligatorisk og kan ikke binde medlemsstaternes kompetente myndigheder og da endnu mindre borgerne. Telexmeddelelsen er saaledes ikke en retsakt fra Kommissionen, hvorved det forbydes at tilbyde landbrugsprodukter, hvis radioaktivitet overskrider naermere angivne maksimumstolerancevaerdier, til intervention, eller at yde eksportrestitutioner for saadanne produkter.

26 Selv om den omtvistede telexmeddelelse ikke var bindende, kunne den imidlertid foranledige medlemsstaternes kompetente myndigheder til at afvise interventionsopkoeb af landbrugsprodukter, hvis radioaktivitet overskred naermere angivne maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet, eller at yde eksportrestitutioner for saadanne produkter. Saafremt medlemsstaterne satte sig ud over Kommissionens fortolkning i den omtvistede telexmeddelelse, kunne de nemlig frygte, at deres udgifter vedroerende de paagaeldende landbrugsprodukter ikke ville blive afholdt af EUGFL.

27 Der maa herefter tages stilling til anbringenderne om, at Kommissionens telexmeddelelse er uforenelig med faellesskabsretten.

B. Anbringendet om, at telexmeddelelsens indhold er uforeneligt med faellesskabsretten

1. Retsgrundlaget for telexmeddelelsen

28 KYDEP har for det foerste gjort gaeldende, at Kommissionens telexmeddelelse er udstedt uden det fornoedne retsgrundlag. Et saadant maa imidlertid foreligge, naar henses til de afgoerende foelger, telexmeddelelsen har haft for de graeske myndigheders adfaerd.

29 Dette argument kan ikke tiltraedes.

30 Det bemaerkes, at Kommissionen som vogter af faellesskabsretten og som forvaltningsmyndighed for EUGFL har befoejelse til at goere medlemsstaterne opmaerksom paa de faellesskabsretlige regler, de skal anvende, og som led i samarbejdet med de nationale myndigheder meddele sin egen fortolkning heraf.

31 KYDEP har for det andet anfoert, at for saa vidt som det i den omtvistede telexmeddelelse hedder, at de maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet, der i forordning nr. 1707/86 er fastsat med hensyn til indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande, finder anvendelse med hensyn til interventionsopkoeb og ydelse af eksportrestitutioner, har Kommissionen med telexmeddelelsen overskredet graenserne for sine befoejelser.

32 Denne argumentation, hvorved sagsoegeren reelt bestrider den fortolkning, Kommissionen har anlagt i telexmeddelelsen, maa ogsaa forkastes.

33 Det bemaerkes, at naar det maksimalt tilladte niveau for radioaktiv kontaminering med hensyn til interventionsopkoeb og ydelse af eksportrestitutioner endnu ikke er fastsat i en forordning, er det i relation til spoergsmaalet om at betegne et landbrugsprodukt som vaerende af sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet i henhold til forordning nr. 1569/77 rimeligt at anvende de vaerdier, der er fastsat med hensyn til indfoersel til Faellesskabet af saadanne produkter. Den risiko, som kontaminerede produkter frembyder for den menneskelige sundhed, afhaenger ikke af, hvorledes handelsstroemmene med de paagaeldende produkter forloeber.

2. Gyldigheden af forordning nr. 1707/86

34 For det tredje har KYDEP gjort gaeldende, at Kommissionen i telexmeddelelsen har gengivet de maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet, som Raadet fastsatte i forordning nr. 1707/86, og som i sig selv er retsstridige.

35 KYDEP har saaledes indirekte bestridt gyldigheden af forordning nr. 1707/86. KYDEP har til stoette herfor fremfoert tre forskellige argumenter, nemlig for det foerste, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, er tilsidesat, for det andet, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, og for det tredje, at der er tale om en fejlagtig vurdering af de faktiske omstaendigheder, der er lagt til grund for forordning nr. 1707/86.

a. Argumentet om, at princippet om forbud mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, er tilsidesat

36 Ifoelge KYDEP har Raadet tilsidesat princippet om forbud mod forskelsbehandling i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, for saa vidt som Raadet i forordning (EOEF) nr. 3955/87 af 22. december 1987 fastsatte de maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering til 370 bq/kg for maelk og 600 bq/kg for alle andre beroerte produkter, mens Raadet i forordning (Euratom) nr. 3954/87 af samme dato anerkendte hoejere maksimalt tilladte niveauer i tilfaelde af fremtidige uheld, nemlig 1 000 bq/kg for mejeriprodukter og 1 250 bq/kg for andre levnedsmidler. En saadan forskel er ikke objektivt begrundet.

37 Dette argument kan ikke tiltraedes. Som Raadet og Kommissionen med rette har anfoert, har de to forordninger af 22. december 1987 forskelligt indhold og forskellige formaal.

38 Det bemaerkes, at mens forordning (EOEF) nr. 3955/87 udtrykkeligt vedroerte foelgerne af ulykken i Tjernobyl, og der i forordningen fastsattes maksimumstolerancevaerdier for radioaktiv kontaminering for denne konkrete situation, indfoertes der ved forordning (Euratom) nr. 3954/87 en permanent ordning, hvorved Faellesskabet fik mulighed for i tilfaelde af fremtidige nukleare ulykker eller andre noedsituationer at fastsaette maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering. Som det fremgaar af forordningens artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 4, er de i bilaget angivne vaerdier kun subsidiaere og finder foreloebig anvendelse, dvs. indtil der er truffet en afgoerelse, hvorved der, under hensyntagen til de konkrete omstaendigheder, fastsaettes noejagtige maksimale niveauer for radioaktiv kontaminering.

39 Da de to forordninger af 22. december 1987 tager sigte paa forskellige situationer, har de subsidiaere, maksimalt tilladte niveauer i forordning (Euratom) nr. 3954/87 kunnet fastsaettes paa et hoejere niveau end de specifikke maksimumstolerancevaerdier i forordning (EOEF) nr. 3955/87, uden at der er tale om en tilsidesaettelse af artikel 40, stk. 3, andet afsnit.

b. Argumentet om, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat

40 KYDEP har anfoert, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, for saa vidt som de maksimumstolerancevaerdier for radioaktiv kontaminering, der fastsattes i forordning nr. 1707/86, dvs. 370 bq/kg for maelk og 600 bq/kg for alle andre beroerte produkter, herunder korn, gik ud over, hvad der var noedvendigt for at opnaa forordningens formaal, som var at beskytte sundheden for Faellesskabets forbrugere.

41 Raadet har indroemmet, at de videnskabelige overvejelser med hensyn til, hvilke minimumsreferenceniveauer for kontaminering der kunne tillades ud fra hensynet til forbrugernes sundhed, endnu ikke var afsluttet paa det tidspunkt, da forordning nr. 1707/86 blev udstedt. Raadet har imidlertid anfoert, at udstedelsen af den naevnte forordning og fastsaettelsen af foreloebige maksimumstolerancevaerdier var uopsaettelige med henblik paa at imoedegaa den alvorlige fare, indfoersler af levnedsmidler fra tredjelande kunne udgoere for EF-befolkningernes sundhed.

42 Raadet har endvidere understreget, at da der ikke fandtes internationale regler om maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering af levnedsmidler, var maksimumstolerancevaerdierne i forordning nr. 1707/86 fastsat ud fra alle dengang disponible oplysninger, herunder en udtalelse fra nationale sagkyndige om radioaktivitet og levnedsmidler, henstillinger fra Commission internationale de protection contre les radiations (CIPR) og instrukser fra US Food and Drug Administration. Kommissionen paapeger, at ogsaa de maksimumstolerancevaerdier, den havde foreslaaet, og som blev optaget i forordning nr. 1707/86, var fastsat paa grundlag af alle de til raadighed vaerende videnskabelige oplysninger og under hensyntagen til reaktionerne fra offentligheden og offentlige myndigheder, saavel i de forskellige medlemsstater som i tredjelande. Disse tolerancevaerdier blev i oevrigt efterfoelgende accepteret af alle medlemsstaterne som gaeldende for samhandelen inden for Faellesskabet og af tyve tredjelande.

43 Det bemaerkes, at KYDEP ikke findes at have fremfoert omstaendigheder, paa grundlag af hvilke det kan anses for godtgjort, at de maksimumstolerancevaerdier, der fastsattes i forordning nr. 1707/86, faktisk var mere restriktive end noedvendigt ud fra hensynet til beskyttelse af forbrugernes sundhed. Tvaertimod er KYDEP' s argumentation holdt i generelle vendinger og omfatter ingen oplysninger, hverken af videnskabelig eller anden art, der kan afsvaekke Raadets og Kommissionens udtalelse om, at de paagaeldende tolerancevaerdier var i fuld overensstemmelse med den faktiske og videnskabelige information, der var til raadighed, da den nukleare ulykke i Tjernobyl indtraf.

44 KYDEP findes saaledes ikke at have godtgjort, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat, og KYDEP' s argument maa herefter forkastes.

c. Argumentet om en aabenbart fejlagtig vurdering af de faktiske omstaendigheder

45 KYDEP har endelig anfoert, at de maksimumstolerancevaerdier, der fastsattes i artikel 3 i forordning nr. 1707/86, beror paa en aabenbart fejlagtig vurdering af de faktiske omstaendigheder, og dette af to grunde. For det foerste gaelder de i detailsalgsleddet kun for maelk, men ikke for korn og andre produkter. For det andet er forholdet det, at selv om hvede ikke er bestemt direkte til konsum, men foerst skal forarbejdes til hvedemel, maales radioaktiviteten i frugtskallen, dvs. paa den del af kornet, som omslutter kernen. Radioaktiviteten inden i kernen udgoer imidlertid kun halvdelen af, hvad der maales paa ydersiden. Heraf foelger, at mel klart behandles langt gunstigere end hvede.

46 Saavel Kommissionen som Raadet har bestridt denne argumentation. Kommissionen har naermere forklaret, at med hensyn til mejeriprodukter skal maksimumstolerancevaerdierne fastsaettes for et af de sidste led i omsaetningskaeden, eftersom maelk ved forarbejdning underkastes en koncentrations- og toerringsproces, som medfoerer en forhoejelse af den radioaktive kontamineringsgrad for samme masse. Ogsaa for produkter bestemt til ernaering af spaedboern behoeves der strengere regler. For andre produkter end mejeriprodukter findes der saa mange forarbejdningsmetoder og anvendelsesformaal, at det ikke paa forhaand kan fastsaettes, hvilken grad af radioaktivitet der kan tillades for faerdigvaren i forhold til raavaren. Kommissionen fremhaever, at graensevaerdien paa 600 bq/kg under alle omstaendigheder kun finder anvendelse paa basisprodukter. Andre bestemmelser er blevet udstedt efterfoelgende for forarbejdede produkter, som kunne bringes paa markedet, for saa vidt som deres radioaktive kontamineringsgrad blev mindre.

47 Det bemaerkes, at KYDEP ikke findes at have fremfoert argumenter, der kan afsvaekke Kommissionens faktiske oplysninger, men blot har udtrykt sin uenighed i generelle vendinger. En saadan argumentation er ikke tilstraekkelig som bevis for, at EF-institutionerne har begaaet en fejl ved vurderingen af de faktiske omstaendigheder, der er lagt til grund for forordning nr. 1707/86. Ogsaa det tredje anbringende maa herefter forkastes.

48 Da ingen af de tre argumenter, KYDEP har fremfoert vedroerende gyldigheden af forordning nr. 1707/86, er begrundede, er Kommissionens telexmeddelelse ikke behaeftet med en retlig mangel derved, at der heri er gentaget de i forordningen fastsatte maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet.

Anbringendet om, at princippet om de frie varebevaegelser og princippet om friheden til at eksportere er tilsidesat

49 For det fjerde har KYDEP gjort gaeldende, at Kommissionens afsendelse af telexmeddelelsen er en tilsidesaettelse af princippet om de frie varebevaegelser og princippet om friheden til at eksportere, saaledes som de fremgaar af artikel 12 og 21 i forordning nr. 2727/75 samt af EOEF-traktatens artikel 9, 30, 34 og 110.

50 Hertil bemaerkes, at princippet om de frie varebevaegelser og princippet om friheden til at eksportere kan undergives begraensninger ud fra hensynet til beskyttelse af den offentlige sundhed.

51 Dette er tilfaeldet med hensyn til den omtvistede telexmeddelelse. De bestaaende maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet i levnedsmidler bestemt til konsum, som var fastsat i forordning nr. 1707/86, og som der henvises til i den omtvistede telexmeddelelse, vedroerer netop hensynet til beskyttelse af forbrugernes sundhed. Det fremgaar i oevrigt af bemaerkningerne ovenfor, at de paagaeldende maksimumstolerancevaerdier blev fastsat paa et niveau, der er noedvendigt for at tilgodese det naevnte hensyn.

52 De argumenter, KYDEP har fremfoert med hensyn til den i den omtvistede telexmeddelelse indeholdte fortolkning, findes herefter ikke at vaere begrundede.

II ° Opkraevningen af en medansvarsafgift

53 KYDEP har paatalt, at Kommissionen efter Tjernobyl-ulykken opkraevede en medansvarsafgift for 2 367 000 tons graesk korn, som imidlertid ikke maatte bringes paa markedet. Ifoelge KYDEP har den paagaeldende afgift medfoert en forskelsbehandling af Graekenland i forhold til andre EF-stater for saa vidt angaar korn.

54 I henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 2727/75, som aendret ved forordning (EOEF) nr. 1579/86, opkraeves der medansvarsafgift for korn, som undergaar en foerste forarbejdning, som er genstand for interventionsopkoeb, eller som eksporteres i form af kerner.

55 Ifoelge Kommissionen blev hele den graeske kornproduktion i 1986 og 1987, hvor problemet med hensyn til radioaktivitet forelaa, enten forarbejdet og forbrugt paa det indenlandske marked eller eksporteret i form af kerner til tredjelande. Kommissionen har understreget, at saadanne transaktioner kunne gennemfoeres som foelge af, at radioaktivitetsgraden falder betragteligt ved forarbejdning af kontamineret korn eller naar det blandes med andet korn.

56 Det bemaerkes, at KYDEP ikke har gendrevet og end ikke bestridt Kommissionens bemaerkninger om de faktiske forhold. Det maa herefter antages, at de paagaeldende maengder graesk korn faktisk er indgaaet i omsaetningskaeden, og at det opfylder betingelsen for, at der kan opkraeves en medansvarsafgift.

57 KYDEP' s anbringende vedroerende opkraevningen af medansvarsafgiften maa herefter forkastes.

III ° De paastaaede undladelser fra Raadets og Kommissionens side

58 Indledningsvis bemaerkes, at EF-institutionernes undladelser kun kan begrunde ansvar for Faellesskabet, saafremt institutionerne ikke har overholdt en i en faellesskabsretlig bestemmelse fastsat retlig forpligtelse til at handle.

A. De paastaaede undladelser fra Raadets side

59 KYDEP har foerst anfoert, at i medfoer af EOEF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra b) og c), og artikel 40, stk. 3, andet afsnit, samt af artikel 8 i forordning nr. 2727/75, som aendret ved forordning nr. 1579/86, var Raadet, da Tjernobyl-ulykken skete, forpligtet til at traeffe foranstaltninger med hensyn til interventionsopkoeb og eksportrestitutioner og at traeffe bestemmelse om oekonomisk stoette for graesk korn, der var kontamineret som foelge af Tjernobyl-ulykken. I og med, at Raadet slet ikke eller for sent traf saadanne foranstaltninger, har det tilsidesat ovennaevnte bestemmelser og handlet retsstridigt paa en maade, der kan begrunde ansvar uden for kontraktforhold for Faellesskabet.

1. Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 39, stk. 1, litra b) og c)

60 KYDEP har gjort gaeldende, at eftersom Raadet ikke traf ovennaevnte foranstaltninger, da Tjernobyl-ulykken skete, har det ikke taget fornoedent hensyn til to formaal vedroerende den faelles landbrugspolitik for saa vidt angaar korn, der er omtalt i traktatens artikel 39, stk. 1, litra b) og c), nemlig at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard og at stabilisere markederne.

61 Hertil bemaerkes, at Raadet i henhold til Domstolens faste praksis har en vid skoensbefoejelse med hensyn til virkeliggoerelsen af de forskellige maalsaetninger, der er opregnet i artikel 39 (jf. dom af 15.9.1982, sag 106/81, Kind mod EOEF, Sml. s. 2885). Ved udoevelsen af denne befoejelse kan Raadet imidlertid ikke lade almene hensyn, som f.eks. en beskyttelse af forbrugerne eller af menneskers sundhed og liv, ude af betragtning (jf. dom af 23.2.1988, sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855, praemis 12).

62 Paa baggrund af de saerlige omstaendigheder, der gjorde sig gaeldende som foelge af Tjernobyl-ulykken, og som var usaedvanlige dels ved , at der var tale om en hidtil ukendt og alvorlig trussel for forbrugernes sundhed, dels ved, at der ikke forelaa videnskabelige oplysninger, som kunne danne grundlag for en noejagtig vurdering af foelgerne af en saadan ulykke, kunne Raadet som led i den faelles landbrugspolitik foerst gradvis, og efterhaanden som det raadede over de noedvendige oplysninger, fastsaette maksimumstolerancevaerdierne for markedsfoering af kontaminerede landbrugsprodukter.

63 Artikel 39 kunne herefter ikke begrunde en forpligtelse for Raadet til umiddelbart efter Tjernobyl-ulykken at tilpasse reglerne om interventionsopkoeb og om ydelse af eksportrestitutioner til den opstaaede situation.

64 KYDEP' s anbringende maa saaledes forkastes.

2. Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit

65 KYDEP har anfoert, at da Raadet ikke traf saerlige foranstaltninger for kornsektoren i Graekenland, har det forskelsbehandlet graesk omraade, som i forhold til resten af Faellesskabet var langt haardere ramt af foelgerne af Tjernobyl-ulykken. Det i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, fastsatte princip blev saaledes tilsidesat.

66 Hertil bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis bestaar forskelsbehandling i at behandle identiske situationer forskelligt og forskellige situationer identisk (jf. dom af 23.2.1983, sag 8/82, Wagner, Sml. s. 371, praemis 18, og af 26.3.1987, sag 58/86, Coopérative agricole d' approvisionnement des Avirons, Sml. s. 1525, praemis 15).

67 I den foreliggende sag har KYDEP haevdet, at kornsektoren i Graekenland befandt sig i en anden situation end resten af Faellesskabet, men blev behandlet paa samme maade.

68 Dette argument kan ikke tiltraedes. Graekenland var saaledes ikke det eneste omraade, som blev alvorligt ramt gennem Tjernobyl-ulykken. Som det fremgaar af de statistiske oplysninger, Kommissionen har fremlagt for Domstolen, blev to omraader i Faellesskabet, nemlig Sydtyskland og Norditalien, udsat for en endnu hoejere radioaktivitet end Graekenland. KYDEP, som hverken har fremlagt statistiske eller andre former for oplysninger, hvorefter kontamineringsgraden for landbrugsprodukter, navnlig hvede, har vaeret hoejere i Graekenland end i resten af Faellesskabet, findes herefter ikke at have godtgjort, at der var tale om en saerlig situation, som kunne forpligte EF-institutionerne til at traeffe saerlige foranstaltninger.

69 Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, saaledes som det er fastsat i traktatens artikel 40, stk. 3, maa herefter forkastes.

3. Anbringendet om tilsidesaettelse af artikel 8 i forordning nr. 2727/75

70 KYDEP har endelig gjort gaeldende, at paa baggrund af de saerlige problemer for de graeske producenter og handelsvirksomheder var Raadet forpligtet til at traeffe saerlige interventionsforanstaltninger, jf. artikel 8 i forordning nr. 2727/75, som aendret ved forordning nr. 1579/86, og at yde en saerlig oekonomisk stoette for at afboede foelgerne af Tjernobyl-ulykken.

71 Ogsaa dette anbringende maa forkastes.

72 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2727/75, som aendret ved forordning nr. 1579/86, bestemmer:

"1. Naar markedssituationen i visse af Faellesskabets omraader kraever det, kan der traeffes saerlige interventionsforanstaltninger.

...".

73 Det maa fastslaas, at Kommissionen faktisk har udnyttet den mulighed, der er hjemlet i artikel 8 i forordning nr. 2727/75, i ovennaevnte forordning nr. 2751/88, som netop indeholder bestemmelser om saerlige interventionsforanstaltninger for haard hvede i Graekenland.

74 For saa vidt angaar spoergsmaalet om ydelse af en saerlig oekonomisk stoette bemaerkes blot, at som Raadet med rette har anfoert, er Raadet hverken efter traktaten eller efter forordning nr. 2727/75 forpligtet til at traeffe oekonomiske foranstaltninger med henblik paa umiddelbart at erstatte tab, producenter maatte lide som foelge af naturkatastrofer eller andre usaedvanlige begivenheder.

75 Det fremgaar af ovennaevnte bemaerkninger, at de tre anbringender, KYDEP har fremfoert til stoette for, at Raadet har undladt at traeffe foranstaltninger vedroerende interventionsopkoeb, eksportrestitutioner og oekonomisk stoette til graesk korn, der var kontamineret som foelge af Tjernobyl-ulykken, maa forkastes.

B. De paastaaede undladelser fra Kommissionens side

76 Tilsvarende har KYDEP foreholdt Kommissionen, at den for sent fremsatte forslag til en endelig ordning med hensyn til radioaktiv kontaminering af levnedsmidler. KYDEP har understreget, at Raadet paa moedet den 30. maj 1986, hvor forordning (EOEF) nr. 1707/86 blev vedtaget, anmodede Kommissionen om "hurtigst muligt" at fremkomme med forslag til bestemmelser om bl.a radioaktiv kontaminering af levnedsmidler. Foerst tretten maaneder senere, nemlig den 2. juli 1987, fremsatte Kommissionen et forslag, som blev til forordning (Euratom) nr. 3954/87.

77 Kommissionen har ikke bestridt ovennaevnte faktiske omstaendigheder, men anfoert, at paa baggrund af de komplicerede sagsforhold og de forskellige opfattelser blandt de sagkyndige er en periode paa tretten maaneder ikke urimelig til at fremkomme med et forslag. Kommissionen har i den forbindelse fremhaevet, at den i den paagaeldende periode bl.a. afholdt et internationalt symposium med deltagelse af 100 sagkyndige fra 27 lande og repraesentanter for de beroerte internationale organisationer med henblik paa at tilvejebringe de videnskabelige oplysninger, der var noedvendige for at fastlaegge de tilladte nationale niveauer for radioaktiv kontaminering.

78 Hertil bemaerkes, at henset til det omtvistede sagsforholds komplicerede og tekniske karakter samt til de faa videnskabelige oplysninger vedroerende de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler, som Kommissionen raadede over, da Tjernobyl-ulykken indtraf ° hvilket KYDEP ikke har bestridt ° kan en periode paa tretten maaneder til at fremkomme med et forslag til en endelig ordning paa faellesskabsplan ikke anses for urimelig. En saadan adfaerd kan foelgelig ikke paadrage Faellesskabet ansvar.

79 De anbringender, KYDEP har fremfoert til stoette for, at Kommissionen har undladt at handle, maa derfor ligeledes forkastes.

80 Det fremgaar af ovennaevnte bemaerkninger, at der i den foreliggende sag ikke er tale om retsstridige handlinger eller undladelser fra Raadets eller Kommissionens side.

81 Da den foerste betingelse for, at Faellesskabet ifalder ansvar uden for kontraktforhold, jf. traktatens artikel 215, stk. 2, ikke er opfyldt, vil de sagsoegte vaere at frifinde i det hele, og det er saaledes ikke noedvendigt at undersoege, om de oevrige betingelser for, at et saadant ansvar ifaldes, er opfyldt, dvs. spoergsmaalet om eksistensen af en skade samt om aarsagsforbindelsen mellem institutionernes adfaerd og den paaberaabte skade.

Sagens omkostninger

82 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Sagsoegeren har tabt sagen og paalaegges derfor at betale sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

1) De sagsoegte frifindes.

2) Sagsoegeren betaler sagens omkostninger.