EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 1.3.2017

COM(2017) 2025 final

HVIDBOG

OM EUROPAS FREMTID

EU-27 i 2025: overvejelser og scenarier

KOMMISSIONENS HVIDBOG OM EUROPAS FREMTID

EU-27 i 2025: overvejelser og scenarier

1. Indledning

I flere generationers øjne repræsenterede Europa altid fremtiden.

Det begyndte med Altiero Spinellis og Ernesto Rossis vision. De var blevet holdt som politiske fanger på øen Ventotene af et fascistisk styre under anden verdenskrig. I deres manifest For et frit og forenet Europa tegnede de et billede af et sted, hvor allierede og modstandere mødtes og sørgede for, at Europas "gamle absurditeter" aldrig mere vendte tilbage.

For 60 år siden stod EU's stiftende medlemmer inspireret af denne drøm om en fredelig fælles fremtid ud på en enestående og dristig rejse mod europæisk integration. De var enige om at løse deres konflikter ved forhandlingsbordet, ikke på slagmarken. I stedet for at forlade sig på kanoner fandt de styrke i lovgivning. De slog ind på en kurs, hvor andre lande fik mulighed for at slutte sig til dem, så Europa blev genforenet og stærkere.

Derfor er vores urolige fortid afløst af en fredsperiode, der spænder over syv årtier, og af en udvidet Union med 500 mio. borgere, der lever frit i en af verdens mest velstående økonomier. Billederne af skyttegravskrig og slagmarker i Verdun eller af et kontinent, hvor jerntæppet og Berlinmuren skabte adskillelse, er afløst af billedet af en Union, som skiller sig ud ved at være et forbillede på fred og stabilitet.

Tidligere generationers ofre bør aldrig glemmes. Menneskelig værdighed, frihed og demokrati kostede blod, sved og tårer, og dem må vi aldrig give afkald på. Selv om det i dag ikke er alle europæere, der kan forholde sig til ønsket om at bevare freden på samme måde som deres forældre eller bedsteforældre, binder disse kerneværdier os fortsat sammen.

EU er nu det område, hvor europæerne kan nyde en enestående mangfoldighed af kultur, ideer og traditioner i en Union, der dækker fire mio. km2. Hvor de har knyttet livsvarige bånd til andre europæere og kan rejse, studere og arbejde på tværs af nationale grænser uden at skulle veksle penge. Hvor fordums jernregimenter er afløst af retsstaten. Hvor der ikke blot tales om lighed, men hvor der fortsat kæmpes for den.

Ikke desto mindre finder mange europæere, at EU enten er for fjern eller blander sig for meget i deres dagligliv. Andre sætter spørgsmålstegn ved EU's merværdi og spørger, hvordan Europa forbedrer deres levestandard. Og i for manges øjne levede EU ikke op til forventningerne, da EU tog livtag med den værste finansielle, økonomiske og sociale krise i efterkrigstiden.

Der er ingen tegn på, at de udfordringer, Europa står over for, er ved at fortage sig. Økonomien er i bedring efter den globale finanskrise, men det opleves endnu ikke i samme grad af alle. Dele af vores nabolag er ustabile, hvilket har resulteret i den største flygtningekrise siden anden verdenskrig. Terrorangreb har ramt vores bykerner. Nye globale magter kommer til syne, mens gamle står over for en ny virkelighed. Og sidste år stemte en af vores medlemsstater for at forlade Unionen.

Den nuværende situation begrænser dog ikke nødvendigvis Europas fremtidsmuligheder. Opbygningen af EU har ofte taget afsæt i kriser og mislykkede forsøg. Fra 1950'ernes kuldsejlede Europæiske Forsvarsfællesskab over 1970'ernes valutachok til de seneste årtiers mislykkede tiltrædelser og forkastelser ved folkeafstemning: Europa har altid stået ved skilleveje, men har til stadighed formået at tilpasse sig og udvikle sig.

Alene i de seneste 25 år har Maastrichttraktaten, Amsterdamtraktaten og Nicetraktaten betydet dybtgående reformer og ændringer af EU, som er vokset til over dobbelt størrelse. Med Lissabontraktaten og den årtier lange debat, som gik forud, er der indledt et nyt kapitel i europæisk integration, som stadig indeholder et uudnyttet potentiale.

Som det gjaldt generationerne før os, duer det ikke at gå til de opgaver, der venter os, med nostalgi eller kortsynethed. Vores tilgang bør bygge på et fælles perspektiv og på den fælles overbevisning, at hver enkelt af os vil være bedre stillet ved at handle i fællesskab.

Når de 27 stats- og regeringschefer samles i Rom for at fejre EU's 60-årsjubilæum, skal vi endnu engang se fremad.

I denne hvidbog kortlægges det, hvilke drivkræfter der vil skabe forandring i de kommende ti år, og der fremlægges en række scenarier for, hvordan Europa kan udvikle sig frem mod 2025. Dermed igangsætter den en debat, som bør bidrage til at skabe fokus og finde nye svar på et gammelt spørgsmål:

Hvilken fremtid ønsker vi for os selv, for vores børn og for EU?

2. Drivkræfterne bag Europas fremtid

ET OMRÅDE I FORANDRING I EN VERDEN, DER UDVIKLER SIG

Europa råder over verdens største indre marked og den næstmest anvendte valuta. Det er den største handelsmagt og donor af udviklingsbistand og humanitær bistand. Til dels takket være Horisont 2020, verdens største flerårige forskningsprogram, er Europa på forkant med innovationen. Europas diplomati har reel indflydelse og bidrager til en sikrere og mere bæredygtig verden. Derom vidner den historiske aftale med Iran om landets atomprogram og den ledende rolle, EU spillede i forbindelse med Parisaftalen om klimaændringer og De Forenede Nationers vedtagelse af målene for bæredygtig udvikling i 2030. Denne indflydelse forstærkes af vores tætte samarbejde med NATO og vores aktive rolle i Europarådet.

Europa er attraktiv for mange af dets partnere. Skønt det forventes, at EU ikke vil blive udvidet yderligere på kort sigt, er selve tiltrædelsesperspektivet et effektivt redskab til at skabe stabilitet og sikkerhed langs vores grænser. EU arbejder aktivt sammen med nabolandene, både mod øst og syd. Fra vores styrkede partnerskab med Ukraine til det vidtrækkende samarbejde med vores afrikanske partnere: Europas rolle som en positiv global kraft har aldrig været vigtigere.

Denne status kan dog give et forkert billede af virkeligheden. Europa fylder nemlig mindre i verden, mens andre dele af verden vokser. I 1900 tegnede Europa sig for ca. 25 % af verdens samlede befolkning. I 2060 vil det tegne sig for mindre end 5 %. Ingen medlemsstat vil have mere end 1 % af verdens befolkning til den tid.

Europas andel af verdens BNP vil således falde fra ca. 22% i dag til langt under 20 % i 2030. De nye vækstøkonomiers hastigt stigende indflydelse øger behovet for at tale med én stemme og handle med den fælles vægt, som dets enkelte bestanddele til sammen giver Europa.

Koncentrationen af tropper ved vores østlige grænser, krig og terror i Mellemøsten og Afrika og den stigende militarisering rundt om i verden illustrerer levende den stadig mere spændte situation på globalt plan. Det har aldrig været mere afgørende at overveje, hvordan vi kan afværge, reagere på og beskytte os mod trusler, lige fra storstilede cyberangreb til mere traditionelle former for aggression. NATO vil fortsat varetage den hårde sikkerhed for de fleste EU-lande, men Europa har ikke råd til at være naiv og må drage omsorg for sin egen sikkerhed. Det er ikke længere tilstrækkeligt effektivt at være en "blød magt", når rå magt kan sætte sig igennem over for regler.

Skønt verden aldrig har været mindre eller tættere forbundet, har isolationismens tilbagekomst sået tvivl om fremtiden for international handel og multilateralisme. Europas velstand og evne til at værne om vores værdier på verdensscenen vil fortsat afhænge af dets åbenhed og stærke forbindelser med dets partnere. At forsvare fri og progressiv handel og forme globaliseringen, så den kommer alle til gode, vil imidlertid blive en stadig større udfordring.

GENNEMGRIBENDE FORANDRET ØKONOMI OG SAMFUND

Den globale finansielle og økonomiske krise, der startede i USA i 2008, rystede Europa i dets grundvold. Takket være en beslutsom indsats er EU's økonomi nu tilbage på et mere stabilt spor, og arbejdsløsheden er faldet til det laveste niveau siden "den store recession" ramte os. Opsvinget er dog stadig ulige fordelt i samfundet og mellem regionerne. Der er fortsat et presserende behov for at afhjælpe følgevirkningerne af krisen, fra langtidsledighed til høje offentlige og private gældsniveauer, i mange dele af Europa.

Udfordringen er særlig presserende for den yngre generation. For første gang siden anden verdenskrig er der en reel risiko for, at nutidens generation af unge voksne ender med at blive fattigere end deres forældre. Europa har ikke råd til at miste sin mest veluddannede årgang nogensinde og til, at ulighed mellem generationerne ødelægger fremtiden.

Denne udvikling har sået tvivl om EU's sociale markedsøkonomi og dens evne til at opfylde løftet om ikke at lade nogen i stikken og at sikre, at hver ny generation er bedre stillet end den foregående. Dette har særligt kunne føles i euroområdet og har dermed sat fokus på behovet for at fuldføre Den Økonomiske og Monetære Union og styrke konvergensen mellem de økonomiske og sociale resultater. Det vil ikke blive mindre krævende at gøre Europas økonomi mere inkluderende, konkurrencedygtig, robust og fremtidssikret i de kommende år.

Europa ældes hurtigt, og den forventede levetid slår nye rekorder. Med en medianalder på 45 år i 2030 vil Europa være verdens "ældste" region. Nye familiestrukturer, en befolkning under forandring, urbanisering og et mere varieret arbejdsliv påvirker den måde, hvorpå social samhørighed skabes. På én generation er den gennemsnitlige europæiske arbejdstager gået fra at have samme job hele livet til over ti i løbet af et arbejdsliv. Der er flere kvinder i arbejde end nogensinde tidligere, men skal der opnås reel ligestilling mellem mænd og kvinder, kræver det, at vedvarende hindringer fjernes. På et tidspunkt, hvor Europas befolkning i den arbejdsdygtige alder svinder ind, er Europa nødt til at udnytte sine talenter fuldt ud.

Europa har allerede verdens mest avancerede velfærdsystemer, som kan levere løsninger på udfordringer i samfund verden over. Dets forskermiljø er i forreste linje i den internationale forsknings bestræbelser på at tackle sundhedsproblemer, f.eks. behandling af Alzheimers sygdom. De sociale beskyttelsessystemer vil ikke desto mindre skulle moderniseres betragteligt for at forblive økonomisk overkommelige og holde trit med den nye virkelighed med hensyn til demografi og arbejdsliv.

Så meget desto vigtigere er det, at Europa lærer at håndtere den omfattende digitalisering af samfundet, som allerede nu er ved at udviske grænserne mellem arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, mellem varer og tjenesteydelser og mellem forbrugere og producenter. Mange af nutidens arbejdspladser eksisterede ikke for ti år siden. Mange flere vil opstå i det kommende år. Sandsynligvis vil de fleste af de børn, der begynder i grundskolen i dag, ende med at arbejde i nye typer af job, som endnu ikke findes. De udfordringer, som øget brug af teknologi og automatisering stiller os over for, vil påvirke alle job og brancher. Det kræver massive investeringer i færdigheder og væsentlig nytænkning af systemerne for uddannelse og livslang læring at udnytte de nye muligheder bedst muligt og samtidig afbøde deres negative virkninger. Der vil også blive behov for at indføre nye sociale rettigheder, når arbejdsmarkedet forandrer sig.

Samtidig er Europa fast besluttet på at omstille økonomien til uafhængighed af fossile brændsler og reducere skadelige emissioner. Og vi vil fortsat skulle tilpasse os et voksende klima- og miljøpres. Vores erhvervsliv, byer og husholdninger vil skulle ændre den måde, de fungerer på, og vores energiforbrug. Vi er allerede i front med "intelligente byer", effektiv anvendelse af naturressourcerne og den globale bekæmpelse af klimaforandringer. Vores virksomheder ligger inde med 40 % af verdens patenter på vedvarende energiteknologi. En af vores helt store udfordringer vil blive at bringe innovative løsninger på markedet, både i og uden for EU.

ØGEDE TRUSLER OG PROBLEMER MED SIKKERHED OG GRÆNSER

Europa er et bemærkelsesværdigt frit og stabilt område for borgerne i en verden, der er fuld af konflikter og splid. Ud af de 25 fredeligste lande i verden ligger de 15 i EU. De skræmmende terrorangreb for nylig har rystet vores samfund. De stadig mere udviskede skillelinjer mellem interne og eksterne trusler ændrer folks opfattelse af personsikkerhed og grænser. Paradoksalt nok sker dette på et tidspunkt, hvor det aldrig har været lettere og mere udbredt at rejse rundt i verden i både arbejds- og fritidsøjemed.

Det pres, der forårsager migration, vil blive forøget, og strømmene vil komme fra forskellige dele af verden, efterhånden som konsekvenserne af befolkningsvækst, udbredte spændinger og klimaændringer slår igennem. Flygtningekrisen, hvor 1,2 mio. mennesker kom til Europa i 2015, er af et omfang, vi ikke har set magen til siden anden verdenskrig. Dette har medført en debat med skarpt optrukne fronter mellem medlemsstaterne om solidaritet og ansvar og givet næring til, at der mere generelt sættes spørgsmålstegn ved den fremtidige grænseforvaltning og frie bevægelighed i Europa.

For de 1,7 mio. europæere, som dagligt pendler til en anden medlemsstat, og for de flere hundrede millioner mennesker, som rejser i Europa af familiemæssige årsager, som turister eller tager på forretningsrejse, hører grænser fortiden til. Ikke desto mindre har de seneste kriser ført til, at der er indført midlertidig grænsekontrol ved visse indre grænser i Europa.

SPØRGSMÅLSTEGN VED TILLID OG LEGITIMITET

De forskellige forandringer, der påvirker hele verden, og den reelle følelse af utryghed, som mange oplever, har givet anledning til en voksende utilfredshed med politik generelt og med institutioner på alle niveauer. Dette kommer ofte til udtryk gennem ligegyldighed over for og mistro til de offentlige myndigheders indsats. Og det skaber et tomrum, som kun alt for let kan udfyldes af populistisk og nationalistisk retorik.

Vi har allerede set skadevirkningen af, at "dem nede i Bruxelles" får skylden for problemerne, mens dem derhjemme tager æren, når det går godt. Eller ikke vil kendes ved de beslutninger, der tages i fællesskab og fralægger sig ansvaret. Europæerne er ikke immune over for disse utilslørede billeder af splittelse.

Der er fortsat stærk opbakning til det europæiske projekt, men den er ikke længere ubetinget. Mere end to tredjedele af europæerne opfatter EU som et område med stabilitet i en urolig verden. Over 80 % støtter EU's fire grundlæggende frihedsrettigheder. 70 % af borgerne i euroområdet støtter den fælles valuta. Imidlertid er borgernes tillid til EU, i lighed med tilliden til de nationale myndigheder, blevet mindre. Omtrent en tredjedel af borgerne har tillid til EU i dag mod halvdelen af europæerne for ti år siden.

Det er en stadig udfordring at rette op på misforholdet mellem løfter og resultater. Dette skyldes til dels, at EU ikke er en konstruktion, der er let at forstå, for den kombinerer det europæiske niveau og medlemsstaterne. Hvem foretager sig hvad? Det forklares ikke godt nok. EU's positive rolle i hverdagen er ikke tydelig, hvis historien ikke fortælles lokalt. I lokalsamfundet er man ikke altid klar over, at nabogården, deres trafiknet eller universiteter er delvist EU-finansieret.

Der er også et misforhold mellem forventningerne og det, EU formår at gøre for at leve op til dem. Lad os eksempelvis se på ungdomsarbejdsløsheden. På trods af mange topmøder og nyttige støttetiltag fra EU's side, er det fortsat nationale, regionale og lokale myndigheder, der har de nødvendige redskaber og beføjelser. De ressourcer, der er disponible på europæisk plan på det sociale område, udgør kun 0,3 % af medlemsstaternes samlede udgifter på detteområde.

Det er vanskeligere at genoprette tilliden og at skabe konsensus og en følelse af tilhørsforhold i en tidsalder, hvor viden aldrig har været så rigelig, tilgængelig og dog så vanskelig at forstå. Det er vanskeligere at holde trit med og reagere på en nyhedscyklus på 24 timer 7 dage om ugen end det nogensinde har været. Der sendes nu flere tweets hver eneste dag, end der blev sendt på et helt år for ti år siden. Og i 2018 vil omkring en tredjedel af verdens befolkning anvende sociale medier.

Disse tendenser vil blot tage yderligere fart og fortsætte med at ændre den måde, demokratiet fungerer på. Det skaber nye muligheder for offentlig debat og for at komme i dialog med europæerne. Europa og medlemsstaterne skal dog op i omdrejninger i deres interaktion med borgerne, og de skal være mere ansvarlige og bedre og hurtigere til at gennemføre det, der er aftalt i fællesskab.

3. Europa i 2025: Fem scenarier

Mange af de dybtgående forandringer, som Europa netop nu gennemgår, er uundgåelige og uigenkaldelige. Andre er vanskeligere at forudsige og vil indtræffe uventet. Europa kan enten lade sig overvælde af disse begivenheder eller forsøge at påvirke dem. Det er det valg, vi skal træffe.

De fem scenarier i denne hvidbog vil bidrage til at strukturere debatten om Europas fremtid. De giver indblik i EU's potentielle tilstand i 2025, alt efter hvilke valg vi i fællesskab træffer.

Udgangspunktet for hvert scenarie er, at de 27 medlemsstater fortsat udgør en Union. 

De fem scenariers illustrative karakter har til formål at skabe refleksion. Der er ikke tale om detaljerede planer eller politiske forskrifter. Det er også med velberåd hu, at juridiske eller institutionelle processer ikke omtales. Formen må fastlægges ud fra funktionen.

Alt for ofte er debatten om Europas fremtid blevet reduceret til et valg mellem mere eller mindre Europa. Den tilgang er vildledende og forsimplet. De muligheder, som beskrives, spænder fra status quo over en ændring af omfang og prioriteter til visse medlemsstaters spring fremad/et fælles spring fremad. Der er mange sammenfald mellem scenarierne, og derfor udelukker de ikke hinanden, ligesom de heller ikke er udtømmende.

Den endelige udformning vil utvivlsomt afvige fra de scenarier, der fremlægges her. EU-27 vil i fællesskab bestemme sig for, hvilken kombination af elementer fra de fem scenarier der bedst kan bidrage til at bringe vores projekt fremad til gavn for borgerne.

Scenarie 1: Uændret kurs

DEN EUROPÆISKE UNION FOKUSERER PÅ AT SKABE RESULTATER PÅ BAGGRUND AF SIN POSITIVE REFORMDAGSORDEN.

Hvorfor og hvordan?

I et scenarie, hvor EU-27 holder kursen, fokuseres der på gennemførelse og ajourføring af den nuværende reformdagsorden. Det sker med udgangspunkt i Kommissionens En ny start for Europa fra 2014 og Bratislavaerklæringen, som alle 27 medlemsstater blev enige om i 2016. Prioriteterne bliver regelmæssigt ajourført, problemerne løses, når de opstår, og ny lovgivning indføres i overensstemmelse hermed.

Som et resultat følger de 27 medlemsstater og EU-institutionerne en fælles handlingsdagsorden. Hastigheden, hvormed der træffes beslutninger, afhænger af evnen til at overvinde meningsforskelle, så der kan skabes resultater med hensyn til fælles langsigtede prioriteter. EU-lovgivningen revideres regelmæssigt for at se, om den er egnet til formålet. Forældet lovgivning fjernes.

Frem til 2025 betyder det:

EU-27 fokuserer fortsat på beskæftigelse, vækst og investeringer ved at styrke det indre marked og øge investeringerne i digital, transportmæssig og energimæssig infrastruktur.

Der sker trinvise fremskridt med hensyn til at forbedre den fælles valutas funktion med henblik på at skabe vækst og forebygge chok, som starter i eller uden for EU. Der tages yderligere skridt for at styrke det finansielle tilsyn for at sikre bæredygtige offentlige finanser og udvikle kapitalmarkeder til finansiering af realøkonomien.

Kommissionens reform af statsstøttereglerne sikrer, at det er nationale, regionale og lokale myndigheder, der skal tage stilling til 90 % af alle statsstøtteforanstaltninger.

Bekæmpelsen af terrorisme er øget i takt med de nationale myndigheders vilje til at dele efterretninger. Forsvarssamarbejdet uddybes hvad angår forskning, industri og fælles udbud. Medlemsstaterne bliver enige om at samle visse militære kapaciteter og øge den finansielle solidaritet til EU's missioner i udlandet.

Med hensyn til udenrigspolitik sker der fremskridt med hensyn til at tale med én stemme. EU-27 søger aktivt at indgå handelsaftaler med partnere i hele verden, ligesom det er tilfældet i dag. Forvaltningen af de ydre grænser er primært de enkelte landes ansvar, men samarbejdet styrkes takket være den europæiske grænse- og kystvagts operationelle støtte. Løbende forbedring af grænseforvaltningen er nødvendig for at tackle nye udfordringer. Hvis den ikke forbedres, vil visse lande muligvis ønske at bevare den målrettede interne kontrol.

EU-27 sætter sit positive præg på den globale dagsorden på en række områder såsom klima, finansiel stabilitet og bæredygtig udvikling.

For og imod:

Den positive handlingsdagsorden, som er baseret på en fælles følelse af ejerskab, skaber fortsat konkrete resultater. Borgernes rettigheder som følge af EU-retten står ved magt. Enheden af EU-27 bevares, men kan stadig blive udfordret i tilfælde af større kontroverser. Det er kun kollektiv vilje til sammen at levere resultater vedrørende de ting, som betyder noget, der kan bidrage til at lukke hullet mellem de løfter, der gives på papiret, og borgernes forventninger.

Politikoversigt

Illustrative øjebliksbilleder

Både private og virksomheder motiveres til at reducere deres energiforbrug og producere deres egen rene energi. De kan nemt skifte leverandører. Regningerne bliver gennemsnitligt mindre, men halvdelen af beløbet går fortsat til leverandører uden for EU,

Europæerne kan køre i forbundne biler, men kan stadig støde på visse juridiske og tekniske forhindringer, når de krydser grænserne.

Der er adgang til højhastighedsbredbånd af høj kvalitet både i de europæiske byer og i landområderne. E-handlen blomstrer, men det er fortsat uforholdsmæssigt dyrt at få varer leveret fra andre medlemsstater.

Europæerne er for det meste i stand til at rejse på tværs af grænserne uden at måtte stoppe for at blive kontrolleret. Øget sikkerhedskontrol betyder, at man skal ankomme i lufthavne og på banegårde i god tid før afgang.

EU indgår målrettede og progressive handelsaftaler med ligesindede partnere såsom Japan, Australien, New Zealand, Latinamerika m.fl. Ratifikationsprocessen er langvarig og forsinkes ofte af drøftelser og uoverensstemmelser i visse nationale og regionale parlamenter.

Scenarie 2: Intet andet end det indre marked

DEN EUROPÆISKE UNION SKIFTER GRADVIST FOKUS TILBAGE PÅ DET INDRE MARKED

Hvorfor og hvordan?

I et scenarie, hvor EU-27 på mange politikområder ikke kan blive enig om at gøre mere, fokuseres der i stigende grad på visse nøgleaspekter af det indre marked. Der er en ingen fælles beslutning om at samarbejde mere på områder som eksempelvis migration, sikkerhed eller forsvar.

Som et resultat skruer EU-27 ikke op for indsatsen på de fleste politiske områder. Der samarbejdes ofte bilateralt om at løse problemer af fælles interesse. EU-27 mindsker ligeledes den reguleringsmæssige byrde betydeligt ved at trække to eksisterende retsakter tilbage for hvert nyt fremlagt initiativ.

Frem til 2025 betyder det:

Funktionen af det indre marked for varer og kapital bliver EU-27's eksistensberettigelse. Yderligere fremskridt afhænger af evnen til at nå til enighed om de dertil knyttede politikker og standarder. Dette viser sig at være nemmere for den frie bevægelighed for varer og kapital, som fortsætter afgiftsfrit, end det er tilfældet for andre områder.

Pga. det stærke fokus på at mindske reguleringen på EU-niveau findes der fortsat forskelle inden for forbrugermæssige, sociale og miljømæssige standarder såvel som inden for beskatning og brug af offentlige subsidier. Dette skaber risiko for "et kapløb mod bunden". Det er ligeledes svært at enes om nye fælles regler for arbejdskraftmobilitet og for adgangen til lovregulerede erhverv. Der er følgelig ikke fuld garanti for fri bevægelighed for personer og tjenesteydelser.

Euroen letter handlen, men de voksende forskelle og det begrænsede samarbejde skaber stor sårbarhed. Dette bringer det indre markeds integritet og dets evne til at reagere på en ny finanskrise i fare.

Der er mere systematisk kontrol af mennesker ved landegrænserne på grund af utilstrækkeligt samarbejde på sikkerheds- og migrationsområdet.

Interne stridigheder om tilgangen til international handel betyder, at EU har svært ved at indgå aftaler med sine partnere. Migration og visse udenrigspolitiske spørgsmål overlades i stigende grad til bilateralt samarbejde. Humanitær bistand og udviklingsbistand håndteres på nationalt plan. EU som et hele er ikke længere repræsenteret i en række internationale fora, da det ikke kan nå til enighed om en fælles holdning i spørgsmål af relevans for globale partnere såsom klimaforandring, bekæmpelse af skatteunddragelse, styring af globaliseringen og fremme af international handel.

For og imod:

EU's omfokuserede prioriteter betyder, at forskelle mellem medlemsstaternes synspunkter vedrørende nye spørgsmål ofte må løses bilateralt og fra sag til sag. Borgernes rettigheder som følge af EU-retten vil med tiden muligvis blive begrænset. Beslutningsprocessen kan blive lettere at forstå, men kapaciteten til at optræde samlet er begrænset. Det kan øge kløften mellem forventninger og resultater på alle niveauer.

Politikoversigt

Illustrative øjebliksbilleder

Luftkvaliteten er vidt forskellig rundt omkring i Europa, og nogle lande vælger at afskaffe standarder og forskrifter om skadelige emissioner. Vandkvaliteten kan variere i tværnationale floder som Donau og Rhinen.

Europæerne er utilbøjelige til at anvende forbundne biler, fordi der ikke findes EU-dækkende regler og tekniske standarder.

Pga. regelmæssig kontrol bliver det svært for både erhvervsfolk og turister at krydse grænserne. Det er ligeledes sværere at finde et job i udlandet, og overførsel af pensionsrettigheder til en anden medlemsstat er ikke garanteret. De, som bliver syge i udlandet, står over for dyre lægeregninger.

Det lykkes ikke for EU-27 at indgå nye handelsaftaler, eftersom medlemsstaterne ikke kan blive enige om fælles prioriteter eller en form for samlet ratificering.

Borgerne i et land, der er udsat for krænkelser af luftrummet eller storstilede cyberangreb fra en fremmed magt, har svært ved at forstå, hvorfor EU-27 eller bare de omkringliggende lande ikke er nået til enighed om sanktioner.

Renationaliseringen af udviklingsbistanden gør det sværere at opbygge omfattende partnerskaber med de afrikanske lande, hvilket begrænser de økonomiske muligheder på et voksende marked, ligesom de underliggende årsager til migration ikke tackles.

Scenarie 3: De, som vil mere, gør mere

DEN EUROPÆISKE UNION GØR DET MULIGT FOR MEDLEMSSTATERNE AT GØRE MERE PÅ SPECIFIKKE OMRÅDER.

Hvorfor og hvordan?

I et scenarie, hvor EU-27 fortsætter som i dag, men visse medlemsstater ønsker at opnå mere i fællesskab, opstår der en eller flere "koalitioner af villige", som samarbejder inden for specifikke politiske områder. Det kan være forsvar, sikkerhed, beskatning eller sociale anliggender.

Nye grupper af medlemsstater aftaler følgelig særlige retlige og budgetmæssige arrangementer til uddybning af deres samarbejde inden for de valgte områder. Som det var tilfældet med Schengenområdet eller euroen, kan dette foregå ved at bygge på EU-27's fælles ramme, ligesom det kræver præcisering af rettigheder og ansvarsområder. Andre medlemsstater bevarer deres status med mulighed for med tiden at tilslutte sig dem, der gør mere.

Frem til 2025 betyder det:

En gruppe af medlemsstater beslutter at arbejde meget tættere sammen om forsvarsspørgsmål inden for de eksisterende retlige rammer. Dette indebærer et stærkt fælles forsknings- og erhvervsgrundlag, fælles offentlige indkøb, mere integrerede kapaciteter og øget militært beredskab til fælles missioner i udlandet.

Adskillige lande tager yderligere skridt inden for sikkerhed og retlige anliggender. De beslutter at styrke samarbejdet mellem politi og efterretningstjenester. De udveksler alle oplysninger i kampen mod organiseret kriminalitet og terrorrelaterede aktiviteter. Takket være en fælles offentlig anklagemyndighed undersøger de i fællesskab svig, hvidvaskning af penge og ulovlig handel med narkotika og våben. De beslutter at gå videre og skabe et fælles retligt område i civile anliggender.

En gruppe af lande, herunder eurolandene og muligvis nogle få andre, vælger at arbejde meget tættere sammen om især beskatning og sociale anliggender. Større harmonisering af skattereglerne og -satserne reducerer omkostningerne til overholdelse og begrænser skatteunddragelsen. Aftalte sociale standarder skaber sikkerhed for virksomheder og bidrager til forbedrede arbejdsforhold. Det industrielle samarbejde styrkes inden for en række banebrydende teknologier, produkter og tjenester, og reglerne for deres brug udvikles i fællesskab.

I EU-27 gøres der yderligere fremskridt for at styrke det indre marked og de fire frihedsrettigheder. Forholdet til tredjelandene, herunder for så vidt angår handel, forvaltes fortsat på EU-plan på vegne af alle medlemsstater.

For og imod:

Enheden i EU-27 bevares, mens yderligere samarbejde er muligt for dem, der ønsker det. Der begynder at opstå forskelle i borgernes rettigheder i henhold til EU-retten, afhængigt af om de bor i et land, der har valgt at gøre mere. Der opstår spørgsmål om gennemsigtighed og ansvarlighed i de forskellige lag af beslutningstagningen. Kløften mellem forventninger og resultater begynder at blive mindre i de lande, som vil og også vælger at gøre mere.

Politikoversigt

Illustrative øjebliksbilleder

•En gruppe af lande etablerer et korps af politifolk og anklagere, som skal undersøge grænseoverskridende kriminelle aktiviteter. Sikkerhedsoplysninger udveksles øjeblikkeligt, eftersom databaserne er fuldt ud indbyrdes forbundne. Strafferetlige beviser, der er fremskaffet i et land, anerkendes automatisk i de andre.

•Forbundne biler benyttes i stor stil i de 12 medlemsstater, der er blevet enige om at harmonisere deres regler og standarder. Samme medlemsstater udvikler et sæt regler med henblik på at afklare de ejerskabs- og ansvarsspørgsmål, der er forbundet med tingenes internet.

•En gruppe af lande samarbejder og aftaler en fælles "kodeks for erhvervsret", som samler selskabsret, handelsret og andre relaterede lovområder, hvilket hjælper virksomheder af enhver størrelse til nemt at samarbejde på tværs af grænserne.

•Arbejdstagerne i 21 medlemsstater får yderligere og gradvist mere ens arbejdstagerrettigheder og social beskyttelse uanset deres nationalitet eller opholdssted.

•Seks lande anskaffer en drone til militære formål. Den kan bruges til overvågning af hav og land såvel som til humanitære redningsaktioner. Der oprettes et fælles forsvarsprogram til beskyttelse af kritisk infrastruktur mod cyberangreb.

Scenarie 4: Mindre, men mere effektivt

DEN EUROPÆISKE UNION VIL LEVERE MERE OG HURTIGERE PÅ UDVALGTE OMRÅDER OG MINDRE PÅ ANDRE

Hvorfor og hvordan?

I et scenarie, hvor der er enighed om, at visse prioriteter kan håndteres bedre sammen, beslutter EU-27 at koncentrere opmærksomheden og de begrænsede ressourcer om færre områder.

Resultatet er, at EU-27 bliver i stand til at sætte meget hurtigere og mere beslutsomt ind på de prioriterede områder. På disse områder får EU-27 bedre værktøjer til, direkte, at gennemføre og håndhæve fælles beslutninger, som det i dag er tilfældet inden for konkurrencepolitikken og tilsynet med bankerne. På andre områder undlader EU-27 at handle eller gør meget mindre.

I sit valg af nye prioriteter søger EU-27 at afstemme løfter, forventninger og resultater bedre med hinanden. Et typisk eksempel på et misforhold her for nylig er skandalen om emissioner fra biler, hvor EU i vidt omfang forventes at beskytte forbrugerene mod vildledning fra producenternes side, men ikke har nogen beføjelser eller redskaber til at gøre det på en direkte og synlig måde.

Frem til 2025 betyder det:

EU-27 skruer op for indsatsen inden for bl.a. innovation, handel, sikkerhed, migration, grænseforvaltning og forsvar. Der udarbejdes nye regler og håndhævelsesværktøjer med henblik på at uddybe det indre marked på centrale nye områder. Der bliver satset på topkvalitet inden for FoU og investeret i nye EU-projekter for dekarbonisering og digitalisering.

Typiske projekter vil være øget rumsamarbejde, højteknologiske klynger og fuldførelse af regionale energiknudepunkter. EU-27 er i stand til hurtigt at træffe beslutninger om at forhandle og indgå handelsaftaler. Politi og retsvæsen arbejder systematisk sammen om terrorrelaterede spørgsmål med hjælp fra et fælles europæisk terrorbekæmpelsesagentur.

Den europæiske grænse- og kystvagt overtager al forvaltning af de ydre grænser. Alle asylansøgninger behandles af et fælles europæisk asylagentur. Der etableres en fælles forsvarskapacitet.

Omvendt undlader EU-27 at handle eller gør meget mindre på områder, hvor opfattelsen er, at den europæiske merværdi er mere begrænset, eller at løfterne ikke vil kunne indfries. Det drejer sig bl.a. om områder som regionaludvikling, sundhed og de dele af beskæftigelses- og socialpolitikken, der ikke er direkte knyttet til det indre markeds funktion.

Kontrollen med statsstøtte lægges i højere grad ud til de nationale myndigheder. Nye standarder for forbrugerbeskyttelse, miljø og sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen bliver ikke længere harmoniseret ned i den mindste detalje, men kun så lidt som muligt. På visse områder har medlemsstaterne større frirum til at gøre tingene på deres egen måde. Men på de områder, der reguleres på EU-plan, skal større håndhævelsesbeføjelser sikre fuld overensstemmelse.

På andre områder tages der fortsat skridt til at konsolidere euroområdet og sikre stabiliteten af den fælles valuta. EU's betydning på verdensplan ændrer sig i takt med den ændrede ansvarsfordeling.

For og imod:

I sidste ende hjælper en tydeligere ansvarsfordeling borgerne med bedre at forstå, hvad der håndteres på europæisk, nationalt og regionalt plan. Borgernes rettigheder i henhold til EU-retten styrkes på områder, hvor vi vælger at gøre mere, og mindskes på andre områder. Dette er med til at mindske afstanden mellem løfter og resultater, selv om forventningerne forbliver uopfyldt på visse områder. Til at begynde med har EU-27 store vanskeligheder med at nå til enighed om, hvilke områder der bør prioriteres, og hvor EU bør gøre mindre.

Politikoversigt

Illustrative øjebliksbilleder

En europæisk telekommunikationsmyndighed har beføjelse til at frigøre frekvenser til grænseoverskridende kommunikationstjenester, bl.a. til at kunne bruge forbundne biler i hele Europa. Den fungerer som tilsynsmyndighed og beskytter mobil- og internetbrugernes rettigheder, uanset hvor de befinder sig i EU.

Et nyt europæisk terrorbekæmpelsesagentur bidrager til at afværge og forebygge angreb i europæiske byer gennem systematisk sporing og identificering af mistænkte. De nationale politimyndigheder kan nemt få adgang til europæiske databaser, der indeholder biometriske oplysninger om kriminelle.

Den europæiske grænse- og kystvagt overtager al forvaltning af de ydre grænser.

Der er fortsat store forskelle mellem lønninger, arbejdsmarkedslovgivning og beskatningsniveau i Europa.

Europæiske forbrugere, der vildledes af bilfabrikanter, kan nu sætte deres lid til, at EU vil slå ned på sådanne virksomheder med henblik på at få erstatning.

Landbrugerne kan få adgang til realtidsdata om vejrforhold og afgrødestyring til en pris, de kan betale, takket være et fuldt fungerende europæisk satellitsystem.

Scenarie 5: Langt mere sammen

DEN EUROPÆISKE UNION BESLUTTER AT GØRE LANGT MERE SAMMEN PÅ TVÆRS AF ALLE POLITIKOMRÅDER.

Hvorfor og hvordan?

I et scenarie, hvor der er enighed om, at hverken EU-27 eller de europæiske lande i sig selv er tilstrækkelig rustet til at klare de aktuelle udfordringer, beslutter medlemsstaterne generelt at være fælles om flere beføjelser, ressourcer og beslutninger.

Som følge heraf går samarbejdet mellem alle medlemsstater videre end nogensinde før på alle områder. På samme måde styrkes euroområdet med en klar forståelse af, at det, der er til gavn for de lande, der deler den fælles valuta, samtidig er til gavn for alle. Afgørelser træffes hurtigere på europæisk niveau og håndhæves også hurtigt.

Frem til 2025 betyder det:

På den internationale scene optræder og taler Europa med én stemme i samhandlen og har én repræsentant i de fleste internationale fora. Europa-Parlamentet har det sidste ord i forbindelse med internationale handelsaftaler. Forsvar og sikkerhed prioriteres. Der skabes en europæisk forsvarsunion i fuld komplementaritet med NATO. Samarbejdet om sikkerhedsspørgsmål forløber rutinemæssigt. EU-27 fører fortsat an i den globale kamp mod klimaændringer og styrker sin rolle som verdens største donor af humanitær bistand og udviklingsbistand.

EU forstærker sin fælles tilgang til migration som led i sin vidtrækkende udenrigspolitik. Tættere partnerskaber og øget investering i og uden for det europæiske naboskabsområde bidrager til at skabe økonomiske muligheder, styre den lovlige migration og bekæmpe irregulære migrationskanaler.

Inden for EU-27 er der kraftig fokus på og store ambitioner om at fuldføre det indre marked for energi, den digitale sektor og servicesektoren. Takket være fælles investeringer i innovation og forskning skabes der en række europæiske "Silicon Valleys" med klynger af risikovillige investorer, nystartede virksomheder, store virksomheder og forskningscentre. Fuldt integrerede kapitalmarkeder bidrager til at skaffe finansiering til SMV’er og store infrastrukturprojekter i hele EU.

Inden for euroområdet og også blandt de medlemsstater, der ønsker at være med, er der langt større koordinering af finanspolitiske, sociale og skattemæssige spørgsmål, og der er indført et europæisk tilsyn med finansielle tjenesteydelser. EU stiller supplerende finansielle midler til rådighed til at sætte skub i den økonomiske udvikling og håndtere chok på regionalt og nationalt niveau samt på sektorniveau.

For og imod:

Der træffes langt flere beslutninger på EU-plan, og det sker langt hurtigere. Borgerne har flere rettigheder, der udledes direkte af EU-retten. Der er dog risiko for, at der opstår modvilje blandt dele af befolkningen, som mener, at EU mangler legitimitet eller har taget for meget magt fra de nationale myndigheder.

Politikoversigt

Illustrative øjebliksbilleder

EU-27 søger aktivt at indgå handelsaftaler. De forhandles, indgås og ratificeres hurtigt af EU på vegne af de 27 medlemsstater.

Europæerne benytter uden problemer forbundne biler over hele Europa takket være fælles EU-regler og et EU-håndhævelsesagentur.

Europæere, der ønsker at give deres mening til kende om et foreslået EU-finansieret vindmølleprojekt i deres lokalområde, har svært ved at finde frem til den ansvarlige europæiske myndighed.

Borgere, der befinder sig i udlandet, kan få konsulær beskyttelse og bistand fra EU-ambassader, som i nogle dele af verden har erstattet de nationale ambassader. Ikke-EU-borgere, der ønsker at rejse til Europa, kan få visumansøgninger behandlet ved hjælp af det samme netværk.

Den europæiske stabilitetsmekanisme bliver til Den Europæiske Monetære Fond. Den er underlagt Europa-Parlamentets kontrol og får nye ansvarsområder for sammen med Den Europæiske Investeringsbank at skaffe midler til den tredje generation af "Junckerplanen" med henblik på at sætte skub i investeringerne over hele Europa.

4. SÅDAN KOMMER VI VIDERE

Mange af de fremskridt, der for 60 år siden syntes umulige i Europa, bliver nu taget for givet. Selv vores mørkeste dage er stadig langt lysere, end nogen af de dage, som vores forgængere tilbragte i fængslet på Ventotene.

Ikke engang visionære mænd som dem ville have haft fantasi til at forestille sig de friheder, rettigheder og muligheder, som EU efterfølgende har skabt. Nu hvor vi fejrer vores 60 år som et forenet Europa, er tiden inde til at forny vores løfter, genopdage vores stolthed og forme vores egen fremtid.

Vi kan måske ikke undgå forandringer, men hvad vi ønsker os af vores liv og de europæiske værdier, som vi har kær, vil altid være det samme. Vi ønsker et samfund, hvor fred, frihed, tolerance og solidaritet går frem for alt andet. Vi ønsker at leve i et demokrati med forskellige synspunkter og en kritisk, uafhængig og fri presse. Vi ønsker at have frihed til at sige vores mening og at kunne stole på, at ingen person og ingen institution er hævet over loven. Vi ønsker en Union, hvor alle medlemsstater behandles lige. Vi ønsker at skabe et bedre liv for vores børn, end det vi selv havde.

Uanset hvilket af de scenarier, som præsenteres her, der ender med at være tættest på virkeligheden, vil disse værdier og ambitioner fortsat knytte os europæere sammen og være værd at kæmpe for.

EU er et projekt uden sidestykke, hvor medlemsstaterne kombinerer deres prioriteter og frivilligt forener deres suverænitet for bedre at tjene både nationale og fælles interesser. Det har ikke altid været lige let, det har aldrig været perfekt, men EU har vist sin evne til at forny sig og bevist sin værdi over tid. EU og medlemsstaterne har efter mottoet "forenet i mangfoldighed" været i stand til at trække på deres særlige styrker og rige kvaliteter og har opnået hidtil usete fremskridt.

I en usikker verden kan det virke tillokkende at isolere sig, men det vil få store konsekvenser, hvis vi splittes og går hver til sit. De europæiske lande og deres borgere risikerer at blive konfronteret med deres splittede fortid og blive lette ofre for større magters interesser.

Vi er nødt til at vælge nu. Der er lige så mange muligheder, som der er udfordringer. Dette kan blive Europas tid, men kun hvis alle 27 medlemsstater optræder samlet og udviser fælles vilje.

Denne hvidbog skal sætte gang i en ærlig og indgående debat med borgerne om, hvordan Europa skal udvikle sig i de kommende år. Alle skal have mulighed for at blive hørt. Kommissionen vil sammen med Europa-Parlamentet og interesserede medlemsstater være vært for en række debatter om Europas fremtid i parlamenter, byer og regioner rundt om i Europa. Hundreder af millioner europæeres idéer og beslutsomhed vil være den drivkraft, der sikrer vores fremgang.

Hvidbogen er Kommissionens bidrag til topmødet i Rom. Som det er tilfældet med alle mærkedage vil Rom være et naturligt tidspunkt at reflektere over resultaterne af de forløbne 60 år. Men det bør også ses som starten på en proces, hvor EU-27 i fællesskab sætter kursen for deres fremtidige Union.

Kommissionen vil bidrage til denne diskussion i de kommende måneder med en række oplæg om følgende emner:

•udvikling af Europas sociale dimension

•uddybning af Den Økonomiske og Monetære Union på grundlag af de fem formænds rapport fra juni 2015

•styring af globaliseringen

•fremtiden for Europas forsvar

•fremtiden for EU's finanser.

Ligesom denne hvidbog vil oplæggene præsentere forskellige idéer, forslag, valgmuligheder og scenarier for Europa i 2025 med det formål at indlede en debat, ikke at fremlægge endelige beslutninger.

Kommissionsformand Jean-Claude Junckers tale om Unionens tilstand i 2017 vil føre disse ideer videre, inden de første konklusioner vil kunne drages på Det Europæiske Råds møde i december 2017. Det bør bidrage til, at der kan lægges en kurs i god tid inden valget til Europa-Parlamentet i juni 2019.

Det er vores kollektive vilje, der vil drive Europa fremad. Som generationerne før os har vi Europas fremtid i vores hænder.