9.1.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 6/8

(1)

Den 8. juli 2009 indgav Italien fire anmodninger pr. e-mail til Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 4, i direktiv 2004/17/EF. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger pr. e-mail den 24. september 2009, og efter en forlængelse af den oprindelige tidsfrist blev disse oplysninger fremsendt af de italienske myndigheder pr. e-mail den 16. oktober 2009.

(2)

Anmodningerne fra Republikken Italien på vegne af Poste Italiane S.p.A. (herefter benævnt »Poste«) vedrører forskellige finansielle tjenesteydelser, udført af Poste. Hver af de fire særskilte anmodninger, jf. artikel 30, stk. 4, vedrører forskellige finansielle tjenester, som er blevet samlet i fire forskellige afsnit. Disse tjenester er anført i anmodningerne:

(3)

Anmodningen er ledsaget af to beslutninger fra en uafhængig national myndighed, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (den italienske myndighed for tilsyn med offentlige kontrakter). I sin endelige beslutning af 12. november 2008 understreger myndigheden, at hvis man skulle nå frem til, at artikel 30, stk. 1, finder anvendelse på nogle eller alle de her berørte tjenester, så ville der være behov for særlige overvågningsforanstaltninger for at sikre, at fællesskabsbestemmelserne om offentlige kontrakter fortsat finder anvendelse på alle kontrakter indgået af Poste til gennemførelse af andre aktiviteter end dem, hvor man er nået frem til, at artikel 30, stk. 1, finder anvendelse. I beslutningen konkluderer man, at Poste bør gennemføre passende foranstaltninger for at opdele kontrakterne, ud fra de aktiviteter, som er omhandlet heri.

(4)

Anmodningen er endvidere ledsaget af en udtalelse fra en uafhængig national myndighed, Autorità garante della concorrenza e del mercato (den italienske konkurrencemyndighed). Her understreger man, at den italienske finanssektor generelt er præget af åbenhed med mere end 800 banker, mere end 80 bankgrupper og mere end 170 virksomheder i forsikringssektoren, hvoraf 68 kun udbyder livsforsikringer, 77 kun forsikringer, der ikke er livsforsikringer, og 17 både livsforsikringer og andre forsikringer. Sektoren kan endvidere karakteriseres som havende en relativt lav koncentrationsgrad, eftersom de fem største grupperinger havde en andel af det samlede marked i 2007 på ca. 51,5 % i banksektoren og ca. 53 % i livsforsikringer. I sine generelle bemærkninger henviser myndigheden ligeledes til, at Poste udbyder sine finansielle tjenester gennem et distributionsnetværk, der bygger på postvirksomheden, som er meget omfattende og ikke kan sammenlignes med nogen anden operatørs. Netværket består af ca. 14 000 postkontorer (2), mens den førende bankgruppering i Italien har et samlet net på lidt over 6 000 filialer.

(5)

På grundlag af sin praksis inden for området bankfusioner har myndigheden udarbejdet detaljerede bemærkninger vedrørende de forskellige tjenester, som er omhandlet i anmodningen, og konkluderer: »Den procedure, som er indledt af Poste Italiane, vedrører en lang række aktiviteter, som er forbundet med bank- og forsikringssektorerne og sektoren for formueforvaltning. Det er konkurrencemyndighedens opfattelse, at disse sektorer, hvortil der er ubegrænset adgang, kan kendetegnes som typiske åbne markeder […]. I den forbindelse ses Poste Italiane som en særlig operatør, både som følge af de normative begrænsninger, der regulerer Bancopostas tjenester og som følge af Bancopostas kundeunderlag. Dette bekræftes af myndighedens tidligere udtalelser, i henhold til hvilke Poste Italiane aldrig fuldt ud er blevet assimileret med banker eller andre finansielle formidlere, som opererer på de pågældende markeder. Bancopostas tjenester har som helhed fungeret som supplement og været meget lig bankernes tjenester og i mindre grad udgjort et alternativ til disse […] på trods af Poste Italianes særlige karakter. Man kan konkludere, at udbuddet af banktjenester, finansielle tjenester og forsikringstjenester i Italien må siges at ske på et markedsgrundlag, hvor der ikke er begrænsninger i adgangen til markedet, hvor der er forskellige operatører, og hvor koncentrationsgraden er sammenlignelig med det europæiske gennemsnit.«

(6)

Ikke desto mindre har den italienske konkurrencemyndighed sidenhen indledt en procedure mod Poste Italiane S.p.A for misbrug af dominans inden for betalingsområdet og mere specifikt vedrørende pengeoverførsler via postgirokonti. De forpligtelser, Poste Italiane har påtaget sig vedrørende en løsning af dette spørgsmål, er ved at blive gennemgået hos konkurrencemyndigheden (3).

(7)

Opmærksomheden henledes igen på, at i henhold til artikel 6, stk. 2, litra c) i direktiv 2004/17/EF dækkes udførelse af finanstjenester, som defineret i fjerde led af omtalte litra c) kun af direktivet, for såvidt som sådanne tjenester udføres af organer, der også udfører posttjenester som defineret i litra b) i omtalte bestemmelse. Poste er den eneste ordregiver i Italien, som tilbyder de pågældende tjenester her.

(8)

I artikel 30 i direktiv 2004/17/EF er det fastlagt, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er underlagt dette direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om der er tale om, at man direkte er undergivet almindelige konkurrencevilkår, vurderes på grundlag af objektive kriterier, hvor der tages hensyn til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante fællesskabslovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Hvis der ikke er anført relevant fællesskabslovgivning i direktivets bilag XI, hvilket gælder for de her pågældende tjenester, så er det et krav i artikel 30, stk. 3, andet afsnit, at det »skal … påvises, at der retligt og faktisk er fri adgang til det pågældende marked.«

(9)

Med hensyn til finansielle tjenester henledes opmærksomheden på, at der er blevet vedtaget en omfattende lovgivning på fællesskabsniveau med henblik på en liberalisering af etablering og udførelse af tjenesteydelser inden for denne sektor. Endvidere har Kommissionen allerede i forbindelse med forskellige statsstøttesager vedrørende Poste ment, at »banksektoren har været åben for konkurrence i mange år. Den gradvise liberalisering har styrket konkurrencen, som måske allerede skyldes den fri kapitalbevægelse, som er fastsat i EF-traktaten« (4). Den i artikel 30, stk. 3, fastlagte betingelse vedrørende fri adgang til markedet kan derfor siges at være opfyldt.

(10)

Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf ingen alene er afgørende. Hvad angår de markeder, der er omfattet af nærværende afgørelse, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium er koncentrationsgraden på disse markeder. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af nærværende afgørelse, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.

(11)

Selv om der i visse tilfælde kunne anvendes snævrere markedsdefinitioner, er det i forbindelse med nærværende afgørelse ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition af det relevante marked for så vidt angår en række af de tjenester, der er anført i Poste's anmodning, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.

(12)

Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.

(13)

Som anført i ovenstående betragtning 5 har den italienske konkurrencemyndighed behandlet spørgsmålet om forskellige fusioner (5) mellem banker eller andre finansielle institutioner i Italien og er nået frem til, at de finanstjenester, som Poste udbyder i forbindelse med sine postgirokonti, snarere »supplerer« end »erstatter« de tjenester, som banker udbyder i form af forskellige former for bankkonti. Denne praksis skal imidlertid ses i sin rette kontekst, dvs. en gennemgang af Postes muligheder for at udøve konkurrencepres på bankerne (6). Den detaljerede analyse, som blev udført af eller for den italienske konkurrencemyndighed, viser, at et stort flertal af de kunder (7), som har en bankkonto, ikke ville overveje at lukke denne konto og åbne en konto hos Poste. I 2005 havde mere end 28 mio. (juridiske eller fysiske) personer kun en bankkonto, mens mere end 3 mio. både havde en bankkonto og en konto hos Poste, og mindre end 2,3 mio. personer havde kun en konto hos Poste. Det er ligeledes bemærkelsesværdigt, at antallet af personer, som kun har en konto hos Poste, syntes at vokse mindre end antallet af personer, som både har en konto hos Poste og en bankkonto. Disse kendsgerninger kan sandsynligvis i vid udstrækning forklares med de normative begrænsninger, som Poste opererer under, og det heraf mindre omfattende udbud af tjenester i forbindelse med Poste's konti. Kunder, hvis behov omfatter en lang række tjenester, ville derfor kun tøvende overveje et skift til en konto hos Poste, der ikke giver dem den vante række af tjenester (8). Den hyppigst anførte årsag til at have begge kontoformer var muligheden for fra tid til anden at vælge mellem den mest praktiske/letteste og/eller den mest fordelagtige/billigste løsning.

(14)

Målet med nærværende afgørelse er at fastslå, om de tjenester, Poste tilbyder, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2004/17/EF sikres, at Poste's kontrakter vedrørende udøvelsen af de her berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige. Med henblik herpå er det derfor nødvendigt at undersøge, om bankerne har mulighed for at udøve konkurrencepres på Poste.

(15)

De oplysninger, der er anført i ovennævnte betragtning 13 — især, at for en kunde hos Poste kan valget af en bankkonto byde enten på nye tjenester eller i det mindste flere muligheder, når man gør brug af tjenester, som gives i forbindelse med begge kontotyper — synes tydeligt at vise, at Poste faktisk er udsat for konkurrencepres fra bankerne. Dette synes også at fremgå af Kommissionens beslutning K(2006) 4207 endelig af 26. september 2006 (9), hvor Kommissionen satte fokus på Postes konkurrencesituation på markedet for finanstjenester og eksplicit konstaterede, at anfordringskontiene fra postvæsenet konkurrerer med bankernes anfordringskonti de steder, hvor både banker og Poste Italiane har filialer (10). Men det er værd at bemærke, at der inden for området statsstøtte gennemføres markedsanalyser på et meget generelt grundlag, forstået således, at markederne ikke er defineret, og at der ikke gennemføres specifikke markedsundersøgelser. Der er derfor ikke gennemført en markedsundersøgelse, sådan som Kommissionen har gjort det ved beslutninger om karteller og monopoler.

(16)

Følgelig er det i forbindelse med artikel 30, og uden at anvendelsen af konkurrencereglerne indskrænkes, nødvendigt at se på de tjenester, bankerne og andre finansielle institutioner tilbyder, når man skal fastslå, om Poste er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår eller ej, når de tilbyder tjenester vedrørende indlån.

(17)

Geografisk er markederne for modtagelse af indlån regionale, og Poste's markedsandel varierer fra én region til en anden. I henhold til de seneste foreliggende oplysninger, som de italienske myndigheder har fremsendt den 16. oktober 2009, ligger Poste's markedsandele på mellem 1,4 % i Trentino Alto Adige og et regionalt maksimum på 11,8 % i Molise. Ifølge de foreliggende tal udgjorde Poste's andel på nationalt plan 5,6 % i 2006 og syntes at være forblevet på et sammenligneligt eller endog lidt lavere niveau i de følgende år. I betragtning af dette markeds koncentrationsgrad, hvor de to største konkurrenter har en samlet markedsandel på nationalt niveau, som blev anslået til 44,7 % i 2008, bør disse faktorer tages som en indikation for, at Poste er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.

(18)

De tjenester, der er omhandlet i dette kapitel, beskrives som dækkende udlån, dvs. prioritetslån og andre lån, forbrugslån og finansiel leasing (gennem tredjepart). På grund af de normative begrænsninger, som Poste arbejder under (Poste må ikke tilbyde lån til offentligheden), arbejder man hovedsageligt som formidler, der yder de pågældende tjenester på vegne af banker og godkendte finansielle formidlere. Poste opererer gennem sin interne afdeling, BancoPosta, »hovedsageligt inden for bankmarkedet for privatkunder og finansielle tjenester og kun marginalt for erhvervslivet og den offentlige sektor«.

(19)

De pågældende tjenester her kan yderligere opdeles på mange forskellige måder ud fra faktorer såsom formålet med det optagede lån (11) eller den typiske kunde (forbrugere, små og mellemstore virksomheder, større virksomheder eller den offentlige sektor osv.). Som anført i ovennævnte betragtning 11 er det ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.

(20)

Afhængigt af beregningerne udgjorde Poste's markedsandel som distributionskanal for personlige lån ca. 4,8 % (12)-5 % i 2008, mens de samlede markedsandele for Poste's tre største konkurrenter inden for området personlige lån udgjorde 43,6 % i samme år. Ved finansiel leasing var Poste's markedsandel ubetydelig i 2008, idet den kun udgjorde 0,03 %. Poste's markedsandel for så vidt angår prioritetslån kan, selv om den er noget større, stadig anses for at være næsten ubetydelig, da den kun udgjorde 1,6 % i 2008. I forbindelse med nærværende afgørelse bør disse faktorer derfor tages som en indikation for, at Poste direkte er undergivet almindelige konkurrencevilkår.

(21)

Inden for investeringsområdet er Poste hovedsagelig aktiv i downstreamfasen (distribueringsfasen) med hensyn til placering af finansielle instrumenter (især obligationer) og af tillægspensioner, finansielle produkter samt forsikringsprodukter (især individuelle pensionspolicer). Disse tjenester kan opdeles på mange forskellige måder, ud fra det finansielle instruments type, niveauet i forvaltningskæden (upstream/downstream), ud fra kundetype osv. Heller ikke her er det nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse (jf. ovenstående betragtning nr. 11).

(22)

Ud fra de foreliggende oplysninger varierede Poste's markedsandel inden for de her omtalte forskellige markedsområder mellem relativt begrænset — 19,8 % af de samlede indirekte indlån, herunder obligationer fra BancoPosta — til ubetydelig, som det er tilfældet med området investeringsforeninger, hvor Poste's markedsandel i 2008 udgjorde 0,7 %. På sidstnævnte område udgjorde den samlede markedsandel hos Poste's to vigtigste konkurrenter 43,4 %; når man ser på de forskellige distributionskanaler for investeringsforeninger, bliver konkurrencepresset endnu mere markant, eftersom formidlingen gennem banker (13) og investeringsprojektledere (14) står for en samlet andel på 78,3 % sammenlignet med de 0,7 %, der er solgt gennem postkontorer. Inden for området livsforsikringer tilbød Poste i 2008 forskellige former for forsikringer inden for forsikringsklasse I og III, men var ikke aktiv inden for forsikringsklasse IV, V og VI. Målt ud fra antallet af policer var Poste's markedsandel inden for livsforsikringsklasse I 17,03 %, mens de tilsvarende tal for klasse III udgjorde 19,4 %. Ser man på det samlede antal inden for alle forsikringsklasser, udgjorde Poste's samlede andel 17,5 % af livsforsikringspolicer i 2008. Ser man på indbetaling af livsforsikringspræmier (dvs. når man ser på værdien af præmierne), havde Poste en markedsandel på 10,1 % af det samlede marked i 2008, mens 43,6 % blev opkrævet gennem banker, og andelen indbetalt via forsikringsagenter udgjorde 23,8 % i samme år. I forbindelse med nærværende afgørelse bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Poste er undergivet almindelige konkurrencevilkår.

(23)

De her omhandlede betalingstjenester dækker kreditkorttjenester, herunder kreditkort med revolverende kredit, betalingskort og forudbetalte kort. De i ovenstående omtalte normative begrænsninger for Poste indebærer, at med hensyn til kreditkort opererer Poste hovedsagelig som formidler, der udbyder kort, udstedt af tredjemand, som har den samlede risiko for manglende betalingsdygtighed. På den anden side har Poste lov til at udstede betalingskort (Postamat) og forudbetalte kort. Ud fra de fremlagte oplysninger udgjorde Poste's markedsandel målt ud fra værdien 0,8 % i 2008 (15) for kreditkort. Ser man på betalingskort, opnåede Poste en markedsandel på 16,74 % af dette marked, hvilket udgør 44,6 % af den samlede sektor for betalingskort i Italien. Den resterende del af betalingskortsektoren udgøres af betalingskort fra banker, der kan bruges til betalinger på salgsstedet. Især med hensyn til forudbetalte kort har Poste fået en temmelig stor andel siden indførelsen af dets PostePay-kort i november 2003, og i 2008 havde Poste en markedsandel på 56,5 %, et fald fra 59,8 % i 2007. Omvendt steg den samlede markedsandel for de to største konkurrenter i samme periode fra 15,7 % til 20,4 %, mens den samlede markedsandel for de tre største konkurrenter steg fra 18,8 % i 2007 til 24,6 % i 2008. Selv om Poste's stilling på dette marked, der udgør 9,7 % af den samlede sektor for betalingskort i Italien, fortsat er stærk, udgør den samlede (og stigende) markedsandel hos Poste's tre største konkurrenter lidt mindre end halvdelen af Poste's, og på dette niveu er konkurrenterne i stand til at udøve stærkt konkurrencepres på Poste (16). I forbindelse med nærværende afgørelse viser disse faktorer derfor, at Poste er undergivet almindelige konkurrencevilkår inden for området kreditkort, betalingskort og forudbetalte kort.

(24)

Som anført i ovenstående betragtning 2, litra d) dækker anmodningen ligeledes tjenester vedrørende pengeoverførsler. Ud fra de foreliggende oplysninger udgjorde Poste's markedsandel af postanvisninger og bankoverførsler 16 % i 2008. Der føres i øjeblikket drøftelser for at fremme interoperabiliteteten og konkurrencen mellem bankoverførsler og postanvisninger. Med hensyn til internationale postanvisninger omfatter de foreliggende oplysninger ikke en specifik markedsandel for Poste, fordi der åbenbart er et problem med at få fat i sammenlignelige statistikker om internationale pengeoverførsler inden for banksystemet. Men i betragtning af at antallet af internationale postanvisninger kun når op på lidt mere end 2 % af det samlede antal postanvisninger og bankoverførsler, kan man anse disse for at være ubetydelige i forbindelse med nærværende afgørelse, også i betragtning af initiativerne til fremme af en stadig større liberalisering af pengeoverførsler på tværs af grænserne, såsom SEPA-tiltaget (det fælles eurobetalingsområde). Disse faktorer bør derfor tolkes som en indikation for, at Poste er undergivet almindelige konkurrencevilkår inden for området tjenester vedrørende pengeoverførsler.

(25)

På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 13-24, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt i Italien for:

(26)

Da betingelsen om fri adgang til markedet ligeledes er opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er at udøve de tjenester i Italien, der er anført i betragtning 25, litra a) til d), eller når der afholdes konkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Italien.

(27)

Nærværende afgørelse bygger på den retlige og faktuelle situation i perioden fra juli til oktober 2009, som den fremgår af de oplysninger, der er indgivet af Republikken Italien. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt —

a)

modtagelse af indlån fra offentligheden via en anfordringskonto

b)

udlån på vegne af banker og godkendte finansielle formidlere

c)

investeringstjenester og -aktiviteter

d)

tjenester vedrørende betalinger og pengeoverførsler