Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af det europæiske reformstøtteprogram

(COM(2018) 391 final — 2018/0213 (COD))

(2019/C 62/20)

Ordfører:

Petr ZAHRADNÍK

Anmodning om udtalelse	Europa-Parlamentet, 14.6.2018 Rådet for Den Europæiske Union, 27.6.2018
Retsgrundlag	Artikel 175, stk. 3, og artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Vedtaget i sektionen	3.10.2018
Vedtaget på plenarforsamlingen	17.10.2018
Plenarforsamling nr.	538
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	194/3/7

1.   Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU støtter og tilslutter sig begrundelserne for at oprette reformstøtteprogrammet, der skal tilskynde EU-medlemsstaterne til at gennemføre vigtige strukturreformer og få disse til at fremstå som en samlet indsats samt fungere som et supplerende instrument til gennemførelse af reformer på frivillig basis. EØSU foreslår, at virkningerne og de sociale konsekvenser også overvåges på medlemsstatsplan, når strukturreformerne gennemføres i henhold til dette program.

1.2.

EØSU støtter en stærk forbindelse mellem reformstøtteprogrammet og det europæiske semester. Samtidig er udvalget overbevist om, at strukturreformernes succes vil vise sig på mellemlang sigt, også med hensyn til udviklingen af økonomisk konvergens i EU. EØSU mener desuden, at der kan skabes en større og mere direkte forbindelse mellem reformstøtteprogrammet og det europæiske semester, end det fremgår af forslaget til forordning.

1.3.

For at indførelsen af reformstøtteprogrammet skal lykkes og de forventede fordele opnås, vil det efter EØSU's mening være hensigtsmæssigt at give bedre svar på det lille antal åbne spørgsmål, som Kommissionen ikke har givet entydige forklaringer til.

1.4.

I forbindelse med den nye udformning af EU's flerårige finansielle ramme for perioden 2021-2027, som også forudsætter, at der opnås betydelige synergier mellem de forskellige kapitler, er EØSU overbevist om, at der er behov for mere detaljeret at redegøre for programmets muligheder for reelt at opnå de nævnte synergier. EØSU bifalder udarbejdelsen af en praktisk håndbog, som gør det lettere for støttemodtagerne at orientere sig om mulighederne for kombinationer med andre kapitler i den fremtidige flerårige finansielle ramme, især fordi det drejer sig om et helt nyt element i rammens funktion. Som led i den ønskede styrkelse af synergierne anbefaler EØSU desuden, at man anvender muligheden for direkte at forbinde programmets ressourcer med det tilsvarende operationelle program inden for rammerne af samhørighedspolitikken.

1.5.

EØSU anbefaler også at præcisere og nærmere definere, hvordan reformernes succes (og dermed også betingelserne for den faktiske udbetaling af finansielle midler i forbindelse med programmet) skal vurderes. Samtidig mener EØSU, at det netop er når det gælder om at nå til enighed om indholdet af reformprogrammerne på baggrund af Kommissionens og medlemsstaternes vision, at det organiserede civilsamfund kan spille en meget aktiv rolle. På baggrund heraf bifalder EØSU den tætte forbindelse mellem programmet og de nationale reformprogrammer. I denne henseende anbefaler udvalget også, at der i rette tid foretages en grundig opfølgning på planlægningen af reformerne, og at den potentielle moralske risiko håndteres effektivt. EØSU anser det for særdeles ønskeligt, at der etableres en platform for samarbejde mellem medlemsstaterne om spørgsmål vedrørende strukturreformernes form og art.

1.6.

EØSU mener, at behovet for strukturreformer ikke kun findes på medlemsstatsplan, men også overordnet på EU-plan, når reformerne har grænseoverskridende eller, som det ofte er tilfældet, paneuropæiske virkninger. Da programmet er udformet, så det forvaltes centralt, beklager EØSU, at det ikke kan anvendes til strukturelle projekter, der har betydning for hele Europa, og udvalget anbefaler at udvide programmet til også at omfatte denne type reformer.

1.7.

EØSU er ikke helt overbevist om, at metoden med efterfølgende betaling af støtte i henhold til programmet (vel vidende at der kan gå flere år fra gennemførelsen af reformforanstaltningen) i tilstrækkelig grad motiverer en medlemsstat til at overveje at gennemføre en strukturreform.

2.   Forslagets generelle kontekst og væsentlige faktiske omstændigheder

2.1.

En af de væsentligste hindringer for en stærkere og mere overbevisende økonomisk vækst på lang sigt i EU består i en række strukturelle svagheder og ubalancer, som vil blive løst med en stringent gennemførelse af strukturreformer (1). Den nylige økonomiske krise har sat nogle af disse svagheder og ubalancer endnu mere tydeligt i relief. Samtidig har krisen givet mulighed for at indføre et kriterium for at bedømme, hvor godt reformerne er gennemført. For at sikre at programmet bliver en succes, vil det være hensigtsmæssigt også at tage ved lære af de eksempler på reformer, der har været forgæves eller dårligt forberedte og har haft alvorlige økonomiske og sociale konsekvenser, og at undgå, at en sådan praksis gentager sig i fremtiden.

2.2.

Strukturreformerne omfatter foranstaltninger under den økonomiske politik, der på lang sigt etablerer de grundlæggende parametre for den økonomiske struktur og de tilhørende institutionelle og retlige rammer. Foranstaltningerne består både i at fjerne de eksisterende barrierer og i at gennemføre helt nye elementer af instrumenter under den økonomiske politik, som afspejler aktuelle og fremtidige tendenser. Strukturreformernes form og grad af nødvendighed varierer mellem de forskellige EU-lande (2).

2.3.

Selv om det foreslåede reformstøtteprogram har en meget større finansiel volumen og et mærkbart bredere og mere præcist anvendelsesområde for støtte, fungerer det som en fortsættelse af støtteprogrammet for strukturreformer, der blev gennemført med virkning fra 2017, hovedsagelig i form af teknisk bistand (3).

2.4.

I tråd med de aktuelle fornyelser kan reformstøtteprogrammet ses som et væsentligt bidrag fra EU-budgettet, som skal sikre europæisk merværdi, øget fleksibilitet, synergier mellem de forskellige kapitler og forenkling af procedurerne. Dette bidrag bør manifestere sig som en øget langsigtet investeringsaktivitet, idet processen med det europæiske semester bør fungere som en test og et udgangspunkt for at vurdere, om strukturreformerne er tilstrækkelige (4).

2.5.

Reformstøtteprogrammet bør således ikke betragtes ud fra et isoleret perspektiv, men som en ny del af de mange forskellige instrumenter, der indgår i det kommende EU-budget. Programmet skal udvise en høj grad af synergi i forhold til disse instrumenter, hvilket især er vigtigt for samhørighedspolitikken og den europæiske stabiliseringsfunktion for investeringer.

2.6.

Desuden indgik meddelelsen om udformningen af dette program i præsentationen i december 2017 af nye budgetinstrumenter for et stabilt euroområde i EU. Medlemsstaterne i euroområdet bliver dog på ingen måde favoriseret i forslaget til forordning i forhold til medlemsstater, der ikke er en del af euroområdet, selv om programmet er en af de forskellige kompromisløsninger for så vidt angår oprettelsen af et særskilt budget for euroområdet.

2.7.

Reformstøtteprogrammet omfatter tre foreslåede instrumenter, nemlig: — instrumentet til gennemførelse af reformer i form af et finansielt støtteinstrument (med en bevilling på 22 mia. EUR) — instrumentet for teknisk støtte (som direkte forlænger støtteprogrammet for strukturreformer og har et budget på 840 mio. EUR) — konvergensfaciliteten for lande uden for euroområdet (med 2,16 mia. EUR).

2.8.

Programmets hovedformål er at støtte regeringerne og den offentlige sektor i medlemsstaterne i deres bestræbelser på at udforme og gennemføre strukturreformer. Den gevinst, dette giver, skal være et bidrag til bæredygtig vækst i EU's økonomi og gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale rettigheder.

3.   Generelle bemærkninger

3.1.

EØSU er af den opfattelse, at begrundelsen for forslaget om at oprette et investeringsstøtteprogram er helt relevant, og at programmets praktiske funktionsmåde derfor vil skabe fordele. Samtidig er EØSU dog overbevist om, at forslaget rejser et stort antal spørgsmål, der ikke er blevet fuldt ud besvaret eller forklaret, og at det er yderst vigtigt at give mere overbevisende og entydige svar på disse spørgsmål, inden programmet lanceres fuldt ud i praksis.

3.2.

EØSU opfordrer til en mere konkret og meningsfuld fremstilling af mulige synergier, f.eks. med samhørighedspolitikken, som både forslaget til forordning om den flerårige finansielle ramme og forslaget til forordning om fastsættelse af fælles bestemmelser for syv fonde henviser til.

3.3.

Fordelene eller, omvendt, fiaskoen ved en given reformforanstaltning viser sig ofte først efter nogen tid, og det kan let komme til at ske såvel efter den treårige periode, der er fastsat til gennemførelsen af reformen, som efter den efterfølgende femårige periode, som er fastsat for reformens varighed. EØSU ønsker information om, hvordan programmet skal kunne evaluere succesen af reformer, hvor det anses for givet, at der kan ydes støtte, men hvor resultaterne sandsynligvis først vil vise sig inden for en meget fjern tidshorisont. I den forbindelse ønsker EØSU ligeledes oplysninger om, hvordan man vil afgøre en eventuel konflikt mellem Kommissionen og en medlemsstat om, hvorvidt et bestemt reformforslag er hensigtsmæssigt, og om hvorvidt den gennemførte reform har været en succes. På baggrund heraf anbefaler EØSU, at der etableres en platform for samarbejde mellem medlemsstaterne om spørgsmål vedrørende strukturreformernes art.

3.4.

EØSU mener, at det organiserede civilsamfund kunne yde et væsentligt bidrag til at skabe konsensus mellem Kommissionen og medlemsstaterne om den form, reformerne skal antage, idet det på mange måder er upartisk og endog vil kunne afgive en objektiv og indholdsmæssigt kompetent meningstilkendegivelse og udgør et bindeled, der kan forebygge eventuelle konflikter og i givet fald løse dem.

3.5.

EØSU noterer sig den oplyste sammenhæng med processen med det europæiske semester, idet udvalget mener, at den gensidige forbindelse kunne være endnu mere direkte. Med hensyn til instrumentet til gennemførelse af reformer kunne forbindelsen for eksempel manifesteres med fastsættelsen af den økonomiske bevilling. EØSU noterer sig, at det eneste kriterium i denne forbindelse er antallet af indbyggere i den pågældende medlemsstat. Udvalget anbefaler imidlertid, at man også overvejer muligheden for at anvende et multikriteriematrix, der tager højde for behovet for at gennemføre strukturreformer under hensyntagen til de betingelser, der gør sig gældende i den pågældende medlemsstat.

3.6.

Af forslaget til forordning fremgår det, at Kommissionen sikrer, at de foranstaltninger, der gennemføres i henhold til programmet, supplerer andre programmer i EU's fremtidige budget. EØSU anbefaler, at der udarbejdes en mere detaljeret forklarende vejledning om, hvordan denne komplementaritet vil fremkomme, da udvalget anser det for et meget vigtigt spørgsmål med henblik på at opnå synergieffekter i forbindelse med EU-finansieringen. Komplementariteten er primært af afgørende betydning for de fælles bestemmelser for syv fonde (og blandt disse, først og fremmest samhørighedspolitikkens instrumenter), og der bør også skabes kohærens i forbindelse med fastlæggelsen af grundbetingelserne (EØSU anbefaler, at programmet prioriterer opfyldelsen af disse som en del af reformarbejdet).

3.7.

EØSU ser med tilfredshed på den foreslåede kohærens og forbindelse mellem programmet og de nationale reformprogrammer, som medlemsstaterne udvikler som led i deres forpligtelser i henhold til det europæiske semester, og som de forelægger Kommissionen.

3.8.

EØSU beklager, at programforslaget indebærer, at strukturreformer udelukkende er forbundet med medlemsstaternes specifikke behov og hverken omfatter grænseoverskridende eller paneuropæiske strukturreformer. Og dette så meget desto mere som programmet er udformet til at være centralt styret. I betragtning af at programmet kræver en ekstraordinær høj grad af interaktion fra medlemsstaternes side (som de facto står for den praktiske gennemførelse), opstår spørgsmålet om, hvorfor man har udformet netop dette program som centralt styret og ikke som et program, der gennemføres i henhold til betingelserne om delt forvaltning.

3.9.

Udvalget tilslutter sig listen over reformaktiviteter og -tilsagn (artikel 6 i forslaget), som det glæder sig over og anser som et helt igennem repræsentativt grundlag for at vælge den foranstaltning, der opfylder de konkrete betingelser, der er gældende i medlemsstaten. I den forbindelse anbefaler EØSU dog, at man definerer, hvad der i forbindelse med dette program forstås med en strukturreform (5), navnlig for at undgå unødig overlapning af reformens indhold med de reformaktiviteter, der støttes i medfør af andre kapitler i EU-budgettet.

3.10.

EØSU er også enig i listen over de kriterier, som medlemsstaten skal opfylde i forbindelse med programmet for at få de reformtilsagn, den giver, anerkendt (artikel 11 i forslaget).

3.11.

EØSU er imidlertid i tvivl om, hvorvidt programmet er et reelt incitament til at gennemføre strukturreformer. Udvalgets tvivl skyldes, at støtten måske først kan udbetales tre år efter, at beslutningen er blevet meddelt, når reformtilsagnene er realiseret. EØSU mener, at udbetalingen af støtten ad én gang og dernæst efter en forholdsvis lang periode fra starten af reformforanstaltningerne ikke er noget særlig motiverende instrument.

4.   Særlige bemærkninger

4.1.

Da finansieringen af den støtte, der ydes i henhold til programmet, ikke er forbundet med de byrder, de foreslåede reformer skaber og kræver, gør EØSU opmærksom på, at der er behov for en meget detaljeret overvågning ved hjælp af eksperter med hensyn til godkendelse af påtagne reformtilsagn og den endelige vurdering af strukturreformerne, hvad angår overholdelse af betingelserne for makroøkonomisk og budgetmæssig disciplin.

4.2.

EØSU opfordrer til en forklaring på den påstand, der fremsættes i forslaget, ifølge hvilken programmet skal kompensere for de høje politiske omkostninger, som på kort sigt manifesterer sig i forbindelse med visse strukturreformer, og fjerne de hindringer, der er forbundet med disse reformer.

4.3.

EØSU anbefaler, at der udarbejdes mere detaljerede og mere entydige regler til at vurdere ændringer af reformtilsagn (artikel 13 i forslaget).

4.4.

EØSU anbefaler, at der lægges vægt på planlægningen af reformerne over tid, hvilket giver mulighed for at tilpasse gennemførelsen af reformerne tidsmæssigt til opnåelsen af den støtte, der ydes via programmet, og til det relaterede problem omkring moralsk risiko. EØSU anbefaler ligeledes, at der tages højde for muligheden for, at allerede gennemførte reformer støttes i medfør af programmet.

4.5.

Forslaget til forordning åbner mulighed for, at en del af de midler, der er afsat til f.eks. samhørighedspolitikken, kan overføres til dette program. EØSU anbefaler, at der gives mulighed for overførsel eller endog en fusion, også i modsat retning, hvorved programmets ressourcer kan blive direkte forbundet med de tilsvarende operationelle programmer inden for rammerne af samhørighedspolitikken.

4.6.

Hvad angår det tekniske støtteinstrument, bifalder EØSU den direkte kontinuitet i forhold til støtteprogrammet for strukturreformer og udnyttelsen af den opståede lejlighed til at tilpasse støtten til strukturreformen (i modsætning til for eksempel teknisk bistand i medfør af samhørighedspolitikken).

4.7.

Hvad angår konvergensfaciliteten, bemærker EØSU, at visse EU-medlemsstater uden for euroområdet er strukturelt mere klar til at tiltræde området end visse af de aktuelle medlemmer. Den største hindring for disse medlemsstater er ikke økonomisk (i mange tilfælde udviser de højere BNP-vækst i forbindelse med en høj grad af reel konvergens, eksemplarisk budgetdisciplin, overskud på den eksterne balance eller en lav arbejdsløshed), men derimod politisk (som konvergensfaciliteten ikke kan påvirke).

4.8.

EØSU anmoder desuden om nærmere oplysninger om, hvorvidt reformtilsagn har en anden karakter inden for rammerne af konvergensfaciliteten end inden for rammerne af instrumentet til gennemførelse af reformer.

---

(1)  EØSU tager i sine udtalelser udgangspunkt i definitionen af strukturreformer som formuleret i udvalgets udtalelse om endelig gennemførelse af Den Økonomiske og Monetære Union — forslag til EU's næste lovgivningsperiode (EUT C 451 af 16.12.2014, s. 10).

(2)  Forbindelsen mellem strukturreformerne og de øvrige dele af EU's økonomiske politik beskrives i EØSU's udtalelser om henholdsvis den økonomiske politik i euroområdet 2017 (tillægsudtalelse) (EUT C 81 af 2.3.2018, s. 216) og den økonomiske politik i euroområdet (2017) (EUT C 173 af 31.5.2017, s. 33).

(3)  Se EØSU's udtalelse om støtte til strukturreformer i medlemsstaterne, vedtaget den 14. marts 2018 (EUT C 237 af 6.7.2018, s. 53).

(4)  Se EØSU's udtalelse om oplæg om fremtiden for EU's finanser (EUT C 81 af 2.3.2018, s. 131).

(5)  Se igen udtalelserne om henholdsvis den økonomiske politik i euroområdet 2017 (tillægsudtalelse) (EUT C 81 af 2.3.2018, s. 216), og den økonomiske politik i euroområdet (2017) (EUT C 173 af 31.5.2017, s. 33).