18.5.2016   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 177/21

1.1.

Samtidig med sit forslag til en europæisk indskudsforsikringsordning (herefter »EDIS«) offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen »Hen imod fuldførelsen af bankunionen«  (1). Heraf fremgår det, at de to dokumenter skal ses i sammenhæng, og at indførelsen af yderligere risikodeling (jf. forslaget om EDIS) skal gå hånd i hånd med yderligere risikoreduktion i bankunionen (jf. meddelelsen). Det fremgår således, at de to dokumenter udgør to dele af en helhed, og derfor vælger udvalget også at udtale sig om meddelelsen. EØSU hilser såvel lovgivningsforslaget som meddelelsen velkommen.

1.2.

Sammenfattende og principielt mener udvalget, at eftersom EDIS og de bebudede foranstaltninger til begrænsning af risikoen har et antal grundlæggende og vigtige målsætninger om styrkelse og fuldførelse af bankunionen til fælles, bør begge former for foranstaltninger gennemføres på samme måde og under anvendelse af ensartede instrumenter og metoder. Disse metoder, som bør give samme garantier for at nå de respektive målsætninger, er desto mere relevante, fordi de to former for foranstaltninger supplerer hinanden, og fordi begge er nødvendige for at finde frem til en løsning, der er afbalanceret og acceptabel for alle, og som samtidig også er endegyldig. For at sikre reelle fremskridt finder udvalget det derfor afgørende, at der straks tages hånd om både EDIS og de relevante foranstaltninger til begrænsning af risikoen, og at de gennemføres i henhold til en tydelig og konkret tidsplan. Det er også vigtigt at skabe de rette forudsætninger for at gøre fremskridt med henblik på en yderligere fuldførelse af ØMU'en, som bankunionen udgør en vigtig del af.

1.3.

Når det gælder EDIS, er den en yderst vigtig del af bankunionen, som den udgør den tredje søjle i. Udvalget har tidligere givet udtryk for sin kraftige støtte til fremme af fuldførelsen af bankunionen og af indskudsforsikringsordningen og har opfordret til, at dette skete hurtigst muligt med henblik på at styrke den økonomiske og finansielle stabilitet i EU.

1.4.

Stabile, sikre og velbeskyttede indskud er i alles interesse, ikke mindst sparernes og indskydernes. EØSU finder det vigtigt at værne om deres tillid og yde dem bedst mulig beskyttelse. Nu gælder det om at øge sparernes og indskydernes tillid til bankerne og lade dem høste fordelene af finansiel integration og lige vilkår for bankerne. Stabile indskud er i øvrigt fortsat en nødvendighed for finansieringen af økonomien og for husholdninger og virksomheder, ikke mindst SMV'er.

1.5.

Set med EØSU's øjne gælder det om at styrke bankunionen yderligere med EDIS, øge dens modstandsdygtighed over for mulige finansielle kriser og højne den finansielle stabilitet. En europæisk indskudsforsikringsordning vil kunne have en gunstig indflydelse på situationen i individuelle medlemsstater og banker, da den bedre vil kunne bidrage til at afbøde store lokale chok. Det kan fratage nogle lysten til at spekulere mod bestemte lande eller banker, og dermed mindskes risikoen for stormløb på bankerne. Samtidig begrænses sammenkoblingen mellem bankerne og staten i de enkelte lande yderligere.

1.6.

Når det gælder de bebudede foranstaltninger til begrænsning af risikoen i bankunionen, er de lige så uundværlige. De bidrager til styrkelsen af bankunionen, idet de sikrer mere lige vilkår for bankerne og en begrænsning af sammenkoblingen mellem bankerne og staten i de enkelte lande. Systemets modstandskraft og stabilitet styrkes dermed. Accepten af risikodelingsmekanismer kræver, at der i kraft af regler og tilsyn etableres ens spilleregler, og det bidrager på sin side til den nødvendige gensidige tillid mellem alle de parter, der er berørt af bankunionen.

1.7.

Disse foranstaltninger kræver, at den nuværende lovgivningsramme for bankunionen (BRRD og direktivet om indskudsgarantiordninger) omsættes fuldt ud i alle medlemsstaternes nationale lovgivninger og gennemføres fuldstændigt. Det kan heldigvis konstateres, at antallet af medlemsstater, som stadig mangler at gøre en indsats, er blevet mindre siden offentliggørelsen af forslaget om oprettelse af EDIS og meddelelsen om bankunionen. Og for så vidt angår de øvrige lande træffer Kommissionen foranstaltninger.

1.8.

Der bør lægges vægt på en yderligere reduktion af risiciene i banksektoren og en maksimal harmonisering i bankunionen på de områder, hvor der allerede er truffet foranstaltninger. I den forbindelse anses det for nødvendigt med forudgående gennemførelse af velkapitaliserede, stabile og effektive nationale indskudsgarantiordninger Det er også vigtigt så vidt muligt at minimere den potentielle risiko for moral hazard, både blandt banker, myndigheder og sparere, i forbindelse med den videre gennemførelse af denne søjle i bankunionen. En reel tilstedeværelse af moral hazard vil nemlig udgøre en alvorlig trussel mod bankunionens effektivitet og sikkerhed. Betingelsen om, at en medlemsstat først kan gøre brug af EDIS, når den opfylder alle betingelser, må her siges at være berettiget.

1.9.

I lyset af spørgsmålets store betydning for bankunionen og af hensyn til fuldførelsen af ØMU'en og sparernes og indskydernes tillid, bør Kommissionen efter udvalgets opfattelse udarbejde en altomfattende og dybtgående konsekvensanalyse, eventuelt baseret på tidligere lignende undersøgelser inden for rammerne af direktiverne om indskudsgarantiordninger. Resultaterne af denne analyse bør offentliggøres med henblik på at styrke forslagets legitimitet yderligere.

1.10.

Endvidere er der stadig store forskelle landene imellem, og der består en række udfordringer på forskellige områder, sådan som det i øvrigt fremgår af en række internationale rapporter, der er kommet frem i den senere tid. Disse forskelle og udfordringer bør der tages hånd om. Selv om det langt fra er det hele, handler det her bl.a. om den store mængde nødlidende lån i banksektoren og disses uens spredning på banker og medlemsstater i euroområdet.

1.11.

Efter udvalgets mening bør man ved en yderligere begrænsning af risikoen være særligt opmærksom på effekten heraf på udlånet. Navnlig bør långivningen til SMV'er, SMI'er, nyetablerede virksomheder og andre unge virksomheder være og forblive en central prioritet for EU og medlemsstaterne.

1.12.

Udvalget finder det også vigtigt, at der sker fremskridt i forbindelse med den yderligere fuldførelse af ØMU'en, der bl.a. er baseret på en monetær og finansiel søjle, som omfatter gennemførelsen af en fuldt udviklet, EU-styret bankunion. Da EØSU tidligere i forhold til ØMU'en har påpeget, at den stadig er skrøbelig og står over for enorme udfordringer, er det vigtigt at styrke den yderligere gennem en udbygning af alle dens søjler.

1.13.

Efter udvalgets mening er det på det punkt yderst nødvendigt, at der bliver skabt de rette betingelser for succes. Efter udvalgets opfattelse handler det især om tillid og styrkelsen af denne tillid medlemsstaterne imellem. Tillid mellem medlemsstaterne kræver imidlertid lige vilkår og ensrettede retningslinjer, der er rettet mod konvergens.

1.14.

Konvergensen har lidt under krisen, og det er vigtigt på kort sigt at gøre fremskridt hermed, både internt i medlemsstaterne og landene imellem. Samtidig bør også genopretningen støttes, korrektionen af makroøkonomiske ubalancer bør fremmes, og tilpasningsevnen bør forbedres.

1.15.

EØSU er enig i, at den nye indskudsforsikringsordning bør være omkostningsneutral for banksektoren, men samtidig mener udvalget, at det vil være at foretrække at gøre den planlagte risikobaserede beregning af bidrag til en del af EDIS-forslaget frem for at fastlægge den i en delegeret retsakt. Det handler når alt kommer til alt om en væsentlig del af den foreslåede ordning, som principielt bør fastlægges på højeste niveau.

2.1.

Ved bankunionens oprettelse blev det besluttet, at dens søjler skulle indføres gradvist.

2.2.

De to første skridt blev taget med indførelsen af den fælles tilsynsmekanisme — hvor ECB står for tilsynet (2) med bankerne (3) i euroområdet — og indførelsen af den fælles afviklingsmekanisme fra 1. januar 2016.

2.3.

Som bankunionens tredje søjle foreslås der nu en europæisk indskudsforsikringsordning  (4). Denne ordning bygger videre på det eksisterende direktiv om indskudsgarantiordninger (5), hvorved der blev indført nationale indskudsgarantiordninger, og som sørgede for, at institutionelle beskyttelsesordninger blev anerkendt som indskudsgarantiordninger. Også i de fem formænds rapport om »Gennemførelse af Europas Økonomiske og Monetære Union« (6) blev der foreslået en lancering heraf på længere sigt.

2.4.

Det nye forslag (7) vil blive udviklet gradvist i flere faser (8).

2.4.1.

Første fase vil bygge på en genforsikringsmodel, som skal vare i tre år frem til 2020. I denne fase får en national indskudsgarantiordning først adgang til midlerne fra den europæiske indskudsforsikringsordning, efter at den har opbrugt alle sine egne midler og forudsat, at de relevante regler i direktivet om indskudsgarantiordninger er blevet gennemført fuldt ud af den pågældende medlemsstat. Formålet er således at begrænse sammenkoblingen mellem bankerne og staten i de enkelte lande.

2.4.2.

Derefter bliver ordningen til en gensidiggjort ordning (coassuranceordning). I denne fase behøver den nationale ordning ikke at have opbrugt alle sine egne midler, før den får adgang til midlerne i den europæiske indskudsforsikringsordning, i tilfælde af at der er brug for intervention. Adgangen til midlerne starter på et lavt niveau (20 %), og over en periode på fire år stiger den til 80 %. Der er dermed tale om højere grad af risikodeling mellem de nationale ordninger.

2.4.3.

I den tredje fase øges den risiko, som bæres af den europæiske indskudsforsikringsordning, gradvist til 100 %. Dermed vil den nye ordning fra og med 2024 erstatte de nationale indskudsgarantiordninger fuldt ud, og den vil bære hele ansvaret for udbetaling af kompensation til indskyderne.

2.5.

I den forbindelse vil der også umiddelbart blive oprettet en fælles indskudsforsikringsfond. Denne fond vil modtage risikovægtede bidrag fra bankerne. Det er meningen, at ordningen skal være omkostningsneutral for banksektoren, idet de europæiske bidrag trækkes fra bankernes bidrag til de nationale indskudsgarantiordninger.

2.6.

Ordningen vil blive ledsaget af strenge sikkerhedsforanstaltninger. Bl.a. vil kun de nationale indskudsgarantiordninger, som overholder og opbygges i overensstemmelse med EU's regler, kunne forsikres.

2.7.

Kommissionen har samtidig bebudet en række yderligere foranstaltninger med henblik på begrænsning af risikoen i bankunionen (9)  (10) i sin meddelelse »Hen imod fuldførelsen af bankunionen«.

3.1.

Kommissionen har sammen med forslaget om EDIS offentliggjort en meddelelse (11) om yderligere mindskelse af risikoen i bankunionen. Ifølge Kommissionen skal de to dokumenter ses i sammenhæng, og hvad indførelsen af yderligere risikodeling (jf. forslaget om EDIS) angår, fremgår det, at den skal gå hånd i hånd med yderligere risikoreduktion i bankunionen. Udvalget ser derfor disse to dokumenter som to dele af en helhed. Nedenstående bemærkninger til de nye dokumenter skal således ses i lyset heraf.

3.2.

EØSU har fra begyndelsen været fortaler for bankunionen og de skridt, der er blevet taget i forbindelse med dens to første søjler (12). Udvalget fandt det vigtigt, at der ufortøvet blev gjort fremskridt på dette område (13).

3.3.

På samme måde har udvalget altid støttet en yderligere fuldførelse af bankunionen (14) og er gået ind for, at den hurtigt blev suppleret med den tredje søjle til beskyttelse af indskuddene. Der er i den forbindelse allerede tidligere blevet opfordret til en styrkelse og forbedring af det fælles system til indskudsbeskyttelse (15).

3.4.

Udvalget bifalder forslaget om EDIS og tilslutter sig målsætningen om at styrke bankunionen, øge beskyttelsen af indskyderne og sikre lige vilkår, styrke den finansielle stabilitet og svække sammenkoblingen mellem bankerne og de enkelte stater.

3.5.

Gennem princippet om risikodeling kan et sådant system få en positiv effekt på situationen i bestemte medlemsstater og banker, da det i givet fald bedre end de nuværende nationale ordninger kan bidrage til at afbøde store lokale chok. Det kan fratage nogle lysten til at spekulere mod bestemte lande eller banker, hvilket mindsker den overordnede risiko for bankunionen som helhed.

3.6.

God beskyttelse og maksimal sikring af sparernes indskud har afgørende betydning. Siden krisen er der gjort en række vigtige fremskridt, og formålet med de nye forslag kan være med til at øge tilliden yderligere, da de kan bidrage til mere finansiel integration landene imellem og lige vilkår for bankerne.

3.7.

Stabile indskud udgør en sund og nødvendig kilde til finansiering af økonomien, frem for alt husholdninger og små og unge virksomheder (såsom SMV'er, SMI'er (16) og nyetablerede virksomheder), og bidrager dermed til den nødvendige økonomiske vækst. SMV'er (i bred forstand) yder et vitalt bidrag til den europæiske økonomi. De står for mere end to tredjedele af den samlede private beskæftigelse og 85 % af nettovæksten i antallet af job. For EØSU står det klart, at sikring af udlån til levedygtige SMV'er har afgørende betydning for økonomisk vækst og ny beskæftigelse og dermed bør være en central prioritet på såvel europæisk som nationalt niveau.

3.8.

Når det gælder yderligere begrænsning af risikoen, er der god grund til at anvende den samme tilgang som for EDIS, og udvalget bifalder derfor Kommissionens dokument. Dette er ikke mindst tilfældet, fordi begge dokumenter på den ene side har en række grundlæggende målsætninger til fælles såsom styrkelse af bankunionen og svækkelse af sammenkoblingen mellem banker og de enkelte stater, og fordi det på den anden side er tydeligt, at det er nødvendigt med en »kombination af foranstaltninger« for at nå målsætningerne.

3.9.

Hvad angår risikoreduktion kan den bestående situation ikke ignoreres. Der bør først og fremmest lægges vægt på en yderligere nedbringelse af risiciene i banksektoren og en større harmonisering i bankunionen på de områder, hvor der allerede er truffet foranstaltninger.

3.10.

For det første bør alle medlemsstater gennemføre den eksisterende ramme for bankunionen fuldt ud i de nationale lovgivninger. Selv om et ikke ubetydeligt antal medlemsstater ved offentliggørelsen af forslaget om EDIS ikke eller kun delvist havde gennemført afviklingsdirektivet (BRRD) og/eller direktivet om indskudsgarantiordninger (DGS) i national lovgivning, er situationen siden blevet bedre. Og for så vidt angår de øvrige lande træffer Kommissionen foranstaltninger (17).

3.11.

Den videre gennemførelse og anvendelse af indskudsgarantiordningen og den dermed forbundne ex ante finansieringsordning indebærer visse udfordringer. I den forbindelse anses det for nødvendigt med yderligere harmonisering og forudgående gennemførelse af velkapitaliserede, stabile og effektive nationale indskudsgarantiordninger for at begrænse risikoen for moral hazard. Man bør i øvrigt have begrænsningen af denne risiko in mente i alle faser af gennemførelsen af EDIS. I den forbindelse bør man være opmærksom på de farer, som en for hurtig og stringent gensidiggørelse af risiciene kan indebære. Betingelsen om, at medlemsstaterne først kan gøre brug af EDIS, når de opfylder alle betingelser og har gennemført den nuværende lovgivning, må her siges at være berettiget.

3.12.

Endvidere er der stadig store forskelle landene imellem, og der består en række udfordringer på forskellige områder, sådan som det i øvrigt fremgår af en række internationale rapporter, der er kommet frem i den senere tid (18)  (19). Disse udfordringer skal tackles. Det drejer sig bl.a. om den store mængde nødlidende lån i banksektoren og disses uens spredning på banker og medlemsstater i euroområdet (20). En effektiv afhjælpning af denne situation under hensyn til alle andre relevante elementer kan ses som en forudsætning for fremskridt i retning af risikodeling, når det gælder beskyttelsen af indskud. Dette kræver bl.a. en europæisk styret homogen tilsynsmekanisme.

3.13.

Der findes ingen tilgængelige resultater af den forudgående grundige konsekvensanalyse af EDIS. Dette er i strid med kravene om gennemsigtighed. I lyset af spørgsmålets store betydning for bankunionen og af hensyn til fuldførelsen af ØMU'en og sparernes og indskydernes tillid er der et klart behov for at udarbejde en altomfattende og dybtgående konsekvensanalyse, eventuelt baseret på tidligere lignende undersøgelser inden for rammerne af direktivet om indskudsgarantiordninger (21). Resultaterne af denne analyse bør offentliggøres med henblik på at styrke forslagets legitimitet yderligere.

3.14.

De bebudede yderligere fremtidige risikoreducerende foranstaltninger bør gribes an på samme måde som EDIS, da de begge har til formål at styrke bankunionen, og der kræves en indsats for at få dem konkretiseret og gennemført, så snart de nødvendige betingelser er opfyldt.

3.15.

Set i lyset af ovenstående står det klart, at man bør stræbe efter at gennemføre begge typer foranstaltninger på samme måde. De supplerer hinanden og er begge nødvendige for at nå frem til en afbalanceret og samtidig endegyldig løsning. Derfor er det afgørende, at der straks tages hånd om både EDIS og foranstaltningerne til begrænsning af risikoen (22), og at de gennemføres side om side. Dette vil ikke kun yde det største bidrag til virkeliggørelse af bankunionen og den fortsatte fuldførelse af ØMU'en (se nedenfor), men vil også være den bedste garanti for reelle fremskridt.

3.16.

Udvalget mener, at dette spørgsmål er lige så vigtigt, når man tænker på den videre gennemførelse af ØMU'en. Denne er bl.a. baseret på en monetær og finansiel søjle indeholdende en fuldt udbygget bankunion. Da EØSU tidligere i forhold til ØMU'en har påpeget, at den stadig er skrøbelig og står over for enorme udfordringer (23), er det vigtigt at styrke unionen yderligere ved at udbygge alle dens søjler.

3.17.

Det er tidligere blevet slået fast, at på grund af de bånd, der stadig findes mellem stater og banker, tøver medlemsstaterne med at skabe de fornødne politiske og økonomiske vilkår med det resultat, at de bedst egnede og mest effektive beslutninger på langt sigt udskydes (24).

3.18.

Det er derfor vigtigt, at der sker fremskridt, og her handler det om »tillid« og styrkelse af tilliden mellem medlemsstaterne. Tillid mellem medlemsstaterne kræver imidlertid lige vilkår og ensrettede retningslinjer, der er rettet mod konvergens.

3.19.

Konvergensen har lidt under krisen, og det er vigtigt på kort sigt at gøre fremskridt hermed, både internt i medlemsstaterne og landene imellem. Samtidig bør også genopretningen støttes, korrektionen af makroøkonomiske ubalancer bør fremmes, og tilpasningsevnen bør forbedres.

4.1.

Hvad angår forslaget om EDIS er EØSU enig i princippet om, at ordningen bør være omkostningsneutral for banksektoren. På baggrund af en grundig konsekvensanalyse blev bidraget fra banksektoren fastsat til 0,8 % (25), (26), af de dækkede indskud. Det er derfor vigtigt, at det samlede bidrag til de nationale og europæiske ordninger ikke forøges for at respektere omkostningsneutraliteten.

4.2.

Desuden er det vigtigt at sikre maksimal harmonisering af de nationale bidrag, så man opnår ens vilkår for de nationale indskudsgarantiordninger og undgår indbyrdes forskelle mellem disse ordninger.

4.3.

Denne tilgang med ensartede vilkår bør være et princip såvel mellem landene i bankunionen som i forhold til de medlemsstater, der ikke er en del af den. Dette forudsætter bl.a., at der nu arbejdes videre med harmoniseringen af de nuværende bestemmelser i direktivet om indskudsgarantiordninger for dermed at skabe en større konvergens mellem ordningerne i de forskellige medlemsstater.

4.4.

Institutsikringsordninger leverer økonomisk støtte, når deres medlemmer befinder sig i en svær situation og hjælper således med at forebygge bankkrak. Den forebyggende effekt af disse ordninger bør anerkendes fuldt ud i den nye EDIS-forordning. I modsat fald risikerer man at hele konceptet går i vasken.

—

Begrænsning af de nationale valgmuligheder og landenes råderum i forbindelse med anvendelsen af mikroprudentielle regler, således at den fælles tilsynsmekanisme kan fungere så effektivt som muligt.

—

Harmonisering af de nationale indskudsgarantiordninger.

—

Udarbejdelse af lovgivning om gennemførelse af de resterende dele, der gælder banker, af den lovgivningsmæssige ramme, man har aftalt på internationalt niveau, navnlig for at begrænse bankers gearing, sikre stabil finansiering og forbedre sammenligneligheden af de risikovægtede aktiver samt gøre det muligt frem mod 2019 at gennemføre Rådets henstillinger om finansiel stabilitet for så vidt angår bankernes samlede tabsabsorberingskapacitet, således at der er tilstrækkelige midler til rådighed for nødlidende banker, uden at man behøver at vende sig mod skatteyderne.

—

Håndhævelse af de gældende regler, så der bliver brugt så få offentlige midler som muligt, og så man opretholder en solvent og modstandsdygtig banksektor.

—

Større konvergens i insolvenslovgivningen, som fastsat i handlingsplanen for etablering af en kapitalmarkedsunion.

—

Initiativer vedrørende tilsynsmæssig behandling af bankers eksponering over for risici i forbindelse med statslige låntagere såsom en begrænsning af bankernes eksponering over for en bestemt stat for at sikre, at risikoen er diversificeret.