29.5.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 140/12

(1)

Den 26. april 2010 gennemgik Rådet Tysklands opdaterede stabilitetsprogram for 2009 til 2013.

(2)

Efter et kraftigt eksportbetinget fald omkring årsskiftet 2008/2009 steg det reale BNP kraftigt i midten af 2009 takket være en ekspansiv politik og en voksende udenlandsk efterspørgsel. Et nyt tab af momentum hen imod slutningen af 2009 understregede imidlertid skrøbeligheden af det økonomiske opsving. Arbejdsmarkedet har indtil videre vist sig modstandsdygtigt, delvis på grund af statsstøttede arbejdsfordelingsordninger, men banksektoren har lidt betydelige tab og nedskrivninger som følge af investeringer i strukturerede aktiver.

På grund af de betragtelige finanspolitiske incitamenter (i 2009 og 2010), der blev indført i overensstemmelse med den europæiske økonomiske genopretningsplan, samt faldende indtægter og stigende udgifter på grund af krisen opstod der i 2009 et underskud på over 3 % af BNP på statsbudgettet, der ellers havde været i balance i 2008. Som følge af denne udvikling blev proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud indledt over for Tyskland den 2. december 2009, og Rådet fastsatte 2013 som frist for korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud. Mens genopretningen på mellemlang sigt forventes at blive støttet gennem de allerede indførte strukturreformer, bl.a. på arbejdsmarkedet, gennem den gode økonomi i virksomhederne og husholdningerne og gennem den stærke konkurrencemæssige stilling, vil den største udfordring ligge i at sætte gang i den potentielle vækst, særlig ved at styrke de indenlandske kilder til vækst. At kombinere den nødvendige budgetmæssige konsolidering med stabiliseringen af banksektoren, at sikre den ikke-finansielle sektor adgang til finansieringsmuligheder og at gøre arbejdsmarkedet mere fleksibelt vil være afgørende elementer til støtte for den økonomiske genopretning.

(3)

Selv om en stor del af det konstaterede fald i det faktiske BNP i forbindelse med krisen er cyklisk, er størrelsen af det potentielle output også blevet påvirket i negativ retning. Krisen kan desuden også påvirke den potentielle vækst på mellemlang sigt i kraft af lavere investeringer, begrænsede kreditmuligheder og stigende strukturel arbejdsløshed. Desuden vil konsekvenserne af den økonomiske krise forstærke den demografiske aldrings ugunstige virkninger på det potentielle output og de offentlige finansers holdbarhed. Det vil på denne baggrund være afgørende at fremskynde tempoet i strukturreformerne med sigte på at støtte den potentielle vækst. Det er især vigtigt, at Tyskland gennemfører reformer med hensyn til konkurrencesituationen på tjenesteydelsesområdet og integrationen på arbejdsmarkedet samt på uddannelsesområdet.

(4)

I det makroøkonomiske scenario, programmet er baseret på, forventes det, at den reale BNP-vækst efter et fald på 5 % i 2009 vil vokse med 1,4 % i 2010 og øges til i gennemsnit 2 % i resten af programperioden. Vurderet på baggrund af de aktuelle oplysninger (2) forekommer dette scenario at være baseret på forholdsvis optimistiske vækstantagelser. Fremskrivningerne for væksten i det reale BNP for både 2010 og 2011 ligger lidt over Kommissionens prognose fra efteråret 2009. Desuden forventes der ifølge programmet en lidt kraftigere vækst i det private forbrug i 2011 støttet af bedre udsigter for beskæftigelsen, arbejdsløsheden og lønudviklingen. Fremskrivningerne i programmet vedrørende inflationen kan vise sig at være højt sat i 2011, men forekommer realistiske for resten af programperioden.

(5)

I programmet anslås det offentlige underskud i 2009 til 3,2 % af BNP. Den væsentlige forværring i forhold til den afbalancerede budgetstilling i 2008 afspejler i vidt omfang effekten af automatiske stabilisatorer, men skyldes også de stimulerende foranstaltninger på ca. 1,75 % af BNP, som regeringen vedtog i overensstemmelse med den europæiske økonomiske genopretningsplan. Det større underskud skyldtes hovedsagelig øgede udgifter som følge af stigende sociale overførsler, øgede offentlige investeringer og støtte til arbejdsdelingsordninger. Ifølge programmet planlægges det at opretholde den konjunkturfremmende finanspolitik i 2010, inden den gøres restriktiv i programmets sidste år. I lyset af Tysklands relativt gunstige budgetmæssige og økonomiske situation er videreførelsen i 2010 af den ekspansive finanspolitik hensigtsmæssig og i overensstemmelse med den europæiske økonomiske genopretningsplan. I overensstemmelse med den exitstrategi, som Rådet tilskynder til, og med henblik på at bringe det uforholdsmæssigt store underskud til ophør senest i 2013 og genoprette holdbarheden i de offentlige finanser efterfølges den ekspansive finanspolitiske kurs i 2009 og 2010 af en væsentligt strammere finanspolitik fra 2011 og fremefter.

(6)

Ifølge programmet vokser det nominelle offentlige underskud fra 3,2 % af BNP i 2009 til 5,5 % i 2010, hvilket er i overensstemmelse med Rådets henstilling i henhold til artikel 126, stk. 7, af 2. december 2009. Det voksende underskud i 2010 skyldes hovedsagelig finanspolitiske incitamenter og effekten af automatiske stabilisatorer. De offentlige indtægter forventes at falde med næsten 2 % af BNP som følge af lempelser for husholdningerne (f.eks. skattefradragsmuligheder for bidrag til syge- og plejeforsikringer, nedsat sygeforsikringsbidrag, forhøjede børnepenge og større personfradrag) samt en svagere indenlandsk efterspørgsel. Den forventede stigning på omkring 0,5 % af BNP i de offentlige udgifter skyldes hovedsagelig den forværrede situation på arbejdsmarkedet og fortsatte investeringer i offentlig infrastruktur som led i de finanspolitiske stimulerende foranstaltninger (ca. 0,25 % af BNP ifølge Kommissionens skøn). Også i 2010 vil finanspolitikken være kraftigt ekspansiv, således som det også afspejles i stigningen på 2,5 % af BNP i det strukturelle underskud (konjunkturkorrigeret og eksklusive engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger som genberegnet af Kommissionen på grundlag af oplysningerne i programmet efter den fælles metode). Den kraftige forværring af den strukturelle saldo skyldes hovedsagelig de nye stimulerende foranstaltninger, der blev indført i 2010, og en forsinket virkning af nogle af de stimulerende foranstaltninger, der blev indført i 2009 (f.eks. de nedsatte bidrag til sygeforsikring, øgede infrastrukturinvesteringer). Ændringen i det strukturelle underskud beregnet efter den fælles metode (top down-metoden) på – 2,5 af BNP % svarer ikke til den ændring, der fremgår af oplysningerne om de diskretionære foranstaltninger for 2010 (bottom up-metoden), og som af Kommissionen er skønnet til omkring – 1,75 % af BNP. Denne forskel hænger sammen med den negative sammensætningseffekt på skatteindtægterne, navnlig på grund af et svagt privat forbrug og lille lønvækst, og et forventet fald i indtægter fra udbytteskat.

(7)

Hovedmålet med budgetstrategien på mellemlang sigt er at bringe det uforholdsmæssigt store underskud til ophør senest i 2013 ved hjælp af en gennemsnitlig årlig finanspolitisk indsats på næsten 0,75 % af BNP i 2011-2013, hvilket er i overensstemmelse med Rådets henstilling i henhold til artikel 126, stk. 7, af 2. december 2009.

Ifølge programmet forventes den offentlige saldo at blive bedre fra 2011 og frem. Nominelt forventes konsolideringen af finde sted i lige store trin i 2011 og 2012 — ca. 1 procentpoint hvert af årene — fulgt af en mindre tilpasning på ca. 0,5 procentpoint i 2013. Den tilsigtede tilpasning er baseret på en teknisk antagelse af udgiftsbetinget konsolidering på nationalt niveau (med udgiftsdisciplin jævnt fordelt over alle udgiftskategorier undtagen rentebetalinger og overførsler til andre administrative niveauer og til udlandet). Denne tekniske antagelse er forbundet med de konsolideringskrav, der følger af den nye nationale gældsregel. Den forventede konsolidering skal hovedsagelig bæres af forbundsregeringen (ca. 2 % af BNP i perioden 2011 til 2013) og i mindre omfang af delstaterne (ca. 0,5 % af BNP). Strukturelt set (genberegnet i overensstemmelse med den fælles metode) forventes underskuddet at blive reduceret med ca. 0,5 % af BNP i 2011, ca. 1 % af BNP i 2012 og ca. 0,75 % af BNP i 2013. På grund af den voksende gæld og de stigende rentebetalinger hen imod programperiodens slutning skal den primære saldo forbedres hurtigere end det samlede underskud. Tysklands mål på mellemlang sigt er strukturelt at opnå så godt som balance på statsbudgettet. Ifølge programmet indebærer dette en målsætning på mellemlang sigt på – 0,5 % af BNP. På baggrund af de seneste fremskrivninger og gældsniveauet afspejler den mellemfristede målsætning pagtens mål. Ifølge det opdaterede stabilitetsprogram forventes den dog ikke realiseret i programperioden.

(8)

Budgetresultaterne kan risikere at blive dårligere end forudset i programmet, særlig i 2011 og frem. Dette skyldes, at der ikke nævnes nogen specifikke konsolideringsforanstaltninger for perioden efter 2010, at den nye nationale gældsregel skal gennemføres effektivt på centralt og lavere niveau end nationalt niveau uden at udskyde konsolideringskravene til senere år, at der er usikkerhed om indførelsen af yderligere skattelettelser som indeholdt i koalitionsaftalen og deres forenelighed med de nødvendige budgetmæssige stramninger, og at vækstantagelserne er forholdsvis optimistiske. Nye foranstaltninger til stabilisering af finansmarkederne vil kunne belaste budgettet yderligere, selv om nogle af udgifterne til den offentlige støtte senere vil kunne hentes ind.

(9)

Den offentlige bruttogæld er beregnet til 72,5 % af BNP i 2009, dvs. højere end de 65,9 % året før. Ud over det voksende underskud og den faldende vækst i BNP bidrager en betydelig stock-flow-tilpasning (ca. 1 % af BNP), som navnlig afspejler redningsforanstaltninger over for bankerne, til en stigning i gældskvoten. Gældskvoten forventes at stige med yderligere 9,5 procentpoint i programperioden til 82 % af BNP, især på grund af fortsatte offentlige underskud og i mindre omfang på grund af uspecificerede gældsforøgende stock-flow-tilpasninger på ca. 0,5 % af BNP om året mellem 2011 og 2013. Gældsfremskrivningen i programmet bygger på den antagelse, at gældsniveauet ikke vil blive berørt af etableringen af »bad banks«. Ud over de risici, der knytter sig til udviklingen i underskuddet, er udviklingen i gældskvoten påvirket af risikoen i forbindelse med eventuelle yderligere byrder i forbindelse med stabilisering af finansmarkederne. Den offentlige bruttogældskvote ligger over traktatens referenceværdi og har en stigende tendens i hele programperioden.

(10)

Det fremgår af de mellemsigtede gældsprognoser, hvori det antages, at BNP-vækstraterne kun gradvis når op på de værdier, der forventedes før krisen, og at skattetrykket vender tilbage til niveauet før krisen, og hvori den forventede stigning i aldersrelaterede udgifter er medregnet, at den budgetstrategi, som påtænkes i programmet, i sig selv og uden yderligere politiske ændringer, ikke vil være tilstrækkelig til at stabilisere gældskvoten frem til 2020.

(11)

De langsigtede budgetkonsekvenser af befolkningens aldring er en anelse større end EU-gennemsnittet. Den i programmet anslåede budgetstilling i 2009 forstærker de budgetmæssige virkninger af den aldrende befolkning på holdbarhedsgabet. Opnåelse af primære overskud på mellemlang sigt vil bidrage til at mindske risiciene for holdbarheden i de offentlige finanser, der i Kommissionens holdbarhedsrapport fra 2009 (3) blev bedømt til at være middelstore.

(12)

Tysklands finanspolitiske rammer er blevet væsentligt styrket gennem den nye gældsregel, der blev indskrevet i den tyske grundlov i august 2009. Den nye gældsregel, der i sin struktur følger de præventive komponenter i stabilitets- og vækstpagten, sigter mod et budget tæt på balance og fastsætter loftet for det strukturelle underskud på forbundsplan til 0,35 % af BNP fra 2016 og frem med en overgangsperiode begyndende i 2011. Delstaternes budgetter skal være strukturelt i balance fra 2020, men konsolideringskursen ligger endnu ikke fast. De manglende spareplaner på delstatsniveau og usikkerheden med hensyn til det fremtidige finansieringsbehov på socialsikringsområdet udgør en potentiel risiko for konsolideringen af statens budget. Den nye gældsregel øger dog den finanspolitiske troværdighed og mindsker i høj grad skønsmargenen i forhold til den tidligere gældsregel, der ikke kunne forhindre en gældsakkumulering i de forgange årtier. Det nyetablerede stabilitetsråd (Stabilitätsrat) bestående af forbundsfinansministeren og delstaternes finansministre vil løbende overvåge budgetterne på forbunds- og delstatsplan, herunder gennemførelsen af konsolideringsforanstaltningerne under stabilitets- og vækstpagten. Dets henstillinger er dog ikke bindende, og det kan ikke pålægge sanktioner. Den nye ramme skal efter planen forbedres yderligere ved at skifte fra en bottom up- til en top down-metode i budgetplanlægningen, hvorved finansministeriets udgiftskontrol styrkes, hvilket igen bidrager til overholdelsen af den konsolidering, som kræves i henhold til gældsreglen. Desuden planlægger regeringen en gradvis modernisering af budget- og regnskabssystemet på forbundsplan med større fokus på en resultatorienteret vurdering af indtægter og udgifter.

(13)

Selv om det generelt står godt til med Tysklands offentlige finanser, er der stadig plads til forbedringer. På indtægtssiden er selskabs- og indkomstskattereglerne stadig komplekse, og skattesystemet indeholder mange fradragsordninger. På trods af yderligere planer om at øge udgifterne til uddannelse og FoU viser de relativt lave investeringer i forhold til det offentlige forbrug, at der er potentiale for en mere vækstorienteret sammensætning af udgifterne.

Det anerkendes i programmet, at der bør foretages en omfattende gennemgang af de offentlige støtteordninger, men det indeholder ikke nogen konkrete planer herom. Der kan opnås yderligere effektivitetsgevinster ved at forbedre budgetkoordineringen mellem myndighederne på forbunds- og delstatsplan og ved at videreføre omlægningen af den offentlige forvaltning (f.eks. mere omfattende brug af kvalitetsstyring, outsourcing, e-forvaltning, nedbringelse af antallet af offentligt ansatte osv.) (4). Behovet for budgetmæssig konsolidering begrænser mulighederne for at give tilskud til de offentlige pensioner over det almindelige budget. De seneste ad hoc-ændringer i pensionstilpasningsformlen undergraver troværdigheden af de pensionsreformer, der er gennemført, da det kan vise sig at blive svært at foretage de tilpasninger, der er planlagt for årene frem. Med hensyn til den offentlige sygeforsikring nedsatte regeringen et særligt udvalg på ministerieniveau for at gennemgå finansieringen af sundhedssystemet; udvalget skulle særlig undersøge mulighederne for at afkoble sygeforsikringsbidragene fra lønindkomsten for at begrænse de indirekte lønomkostninger. De første resultater forventes i juli 2010.

(14)

Samlet set er programmets budgetstrategi for 2010 i overensstemmelse med Rådets henstilling i henhold til artikel 126, stk. 7, af 2. december 2009. Fra og med 2011 vil budgetstrategien dog måske ikke længere være i overensstemmelse med Rådets henstilling i henhold til artikel 126, stk. 7, af 2. december 2009, når der tages hensyn til de forskellige risici, der optræder. Særlig bakkes konsolideringskursen fra 2011 og frem ikke op af konkrete foranstaltninger, og der foreligger ikke oplysninger om den mulige gennemførelse af de ekspansive foranstaltninger, der er foreslået i den nye regerings koalitionsaftale og deres forenelighed med de nødvendige besparelser på budgettet. Den nationale gældsregel — der er et centralt punkt i konsolideringsplanerne — er stadig ikke gennemført på alle statslige niveauer. Hvis den økonomiske genopretning kommer til at tage længere tid end forventet, kan det desuden rokke ved de budgetmæssige mål.

Under hensyn til risiciene kan den gennemsnitlige årlige finansielle indsats komme til at afvige fra Rådets henstilling i henhold til artikel 126, stk. 7. Med programmets gældsfremskrivninger og risikoen for, at der må indføres yderligere foranstaltninger til stabilisering af de finansielle markeder, er budgetstrategien ikke tilstrækkelig til at få bruttogældskvoten tilbage på en nedadgående kurs. Den forventede udgiftsbetingede konsolidering og de planlagte øgede udgifter til uddannelse og FoU vil være i overensstemmelse med målet om at sætte gang i den potentielle vækst. Det fald, der ifølge fremskrivningerne forventes i den generelle investeringskvote til under 2009-niveauet, giver dog anledning til bekymring.

(15)

Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, er der i programmet visse huller i de obligatoriske og fakultative data (5). I de henstillinger, som Rådet rettede til Tyskland i henhold til artikel 126, stk. 7, den 2. december 2009 med henblik på at bringe landets uforholdsmæssigt store underskud til ophør, opfordrede det også landet til at rapportere om fremskridtene med gennemførelsen af Rådets henstillinger i et særskilt kapitel i opdateringerne af stabilitetsprogrammet. Den pågældende del af det opdaterede program indeholder kun meget begrænsede oplysninger om, hvordan den tyske regering planlægger at komme videre med gennemførelsen af Rådets henstilling.

i)

specificere de nødvendige foranstaltninger til underbygning af den planlagte konsolidering; gennemføre budgetstrategien for 2011-2013 som skitseret i programmet med henblik på at bringe det uforholdsmæssigt store underskud til ophør senest i 2013; og, som foreskrevet i henstillingen vedrørende proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, udnytte enhver mulighed ud over den finanspolitiske indsats, herunder som følge af bedre økonomiske vilkår, for at fremskynde nedbringelsen af bruttogældskvoten tilbage i retning af referenceværdien på 60 % af BNP

ii)

sikre fuldstændig gennemførelse af den nye grundlovsfæstede gældsregel overalt i den offentlige sektor og som planlagt ophæve den fravigelse af pensionstilpasningsformlen, der fandt sted i 2008.