1.

Princippet ne bis in idem (eller forbuddet mod dobbelt strafforfølgning), der indebærer, at en person ikke kan retsforfølges i strafferetlige sager eller straffes mere end én gang for de samme faktiske omstændigheder, indtager en fremtrædende placering i de fleste nationale og internationale strafferetlige systemer ( 2 ). Dette princip har med forskellige nuancer plads i adskillige nationale forfatninger og internationale konventioner. For den foreliggende sag er det særligt afgørende, at dette princip udtrykkeligt anerkendes som en grundlæggende rettighed i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og i artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »tillægsprotokol nr. 7«).

2.

I de seneste år er der afsagt et betydeligt antal domme af Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen, hvor begge domstole ofte er sammensat i udvidede dommerkollegier, med henblik på at præcisere de krævede betingelser inden for de respektive retssystemer for anvendelsen af princippet ne bis in idem. De to retninger i praksis fra disse domstole viser, at der finder en betydelig indbyrdes udveksling og konvergens mellem dem. Ud over en ren gengivelse eller præcisering af (gældende) regler er der i disse retninger i retspraksis ligeledes indført visse vigtige udviklinger.

3.

Den foreliggende sag gør det muligt at give en yderligere forklaring og uddybning af den seneste udvikling for så vidt angår både »bis«- og »idem«- komponenterne af dette princip. Den forelæggende ret anmoder således Domstolen om at kaste mere lys over navnlig kravet om, at i) en beslutning fra en anklager om at henlægge sagen baseres på en bedømmelse af sagens realitet, der er resultatet af en grundig efterforskning, og ii) at det strafferetlige ansvar for den formodede lovovertræder bliver undersøgt behørigt.

4.

Chatrets artikel 50, der bærer overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse«, bestemmer følgende:

»Ingen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen.«

5.

Følgende fremgår af artikel 1 i Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption ( 3 ):

»Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år […] til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.

[…]«

6.

Ifølge punkt 4 i bilag til beslutning 2006/928 omfatter de benchmarks, der skal opfyldes af Rumænien, jf. beslutningens artikel 1, at »træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen.«

7.

Artikel 2, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2003/568/RIA af 22. juli 2003 om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor ( 4 ) vedrørende »Aktiv og passiv bestikkelse i den private sektor« kræver, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at visse former for forsætlige adfærd er strafbar, når den udøves som led i forretningsmæssige aktiviteter.

8.

Følgende følger af artikel 4, stk. 1 og 2, i tillægsprotokol nr. 7 med overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse«:

»1.   Under én og samme stats jurisdiktion skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i overensstemmelse med denne stats lovgivning og strafferetspleje.

2.   Bestemmelserne i det foregående stykke forhindrer ikke genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald.«

9.

Artikel 6 i Legea nr. 135 din 1 iulie 2010 privind Codul de procedură penală (lov nr. 135 af 1.7.2010 om strafferetspleje, herefter »strafferetsplejeloven«), der bærer overskriften »Ne bis in idem«, bestemmer følgende:

»Ingen skal på ny kunne retsforfølges eller dømmes for en lovovertrædelse, såfremt den pågældende allerede er blevet endeligt domfældt for samme forhold, selv med en forskellig retlig kvalifikation.«

10.

Strafferetsplejelovens artikel 335 med overskriften »Fortsættelse i tilfælde af genoptagelse af efterforskning« bestemmer følgende:

»1.   Hvis den anklager, der hierarkisk er overordnet den anklager, som har truffet beslutning om henlæggelse, på et senere tidspunkt konstaterer, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke foreligger, ophæver denne dekretet og beslutter, at efterforskningen skal genoptages. […]

2.   Hvis der fremkommer nye forhold eller omstændigheder, hvoraf det fremgår, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke længere foreligger, ophæver anklageren dekretet og beslutter, at efterforskningen skal genoptages.«

11.

Den 12. februar 2014 besluttede et andelsselskabs generalforsamling at fjerne NR (herefter »den tiltalte«) fra hendes hverv som selskabets formand. Denne beslutning blev anfægtet ved den kompetente ret, som annullerede den. Den tiltalte blev dernæst genindsat i sit hverv. I denne retssag blev den tiltalte repræsenteret ved en advokat, over for hvem hun forpligtede sig til at betale et »resultatbaseret honorar« på 4400 EUR.

12.

Den 30. april 2015 krævede den tiltalte, at fem ansatte i selskabet skulle yde hende dette beløb til gengæld for, at hun skulle lade være med at træffe beslutning om opsigelse af deres ansættelseskontrakter. Eftersom hendes krav ikke blev efterkommet, udstedte og underskrev den tiltalte disse beslutninger. De omhandlede ansatte (herefter »anmelderne«) indgav to anmeldelser med identisk indhold: Én af dem blev indgivet til det kompetente politiorgan den 8. juni 2015 og en anden den 26. juni 2015 til Direcția Națională Anticorupție (det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse, Rumænien, herefter »DNAC«).

13.

Disse to anmeldelser førte til indledningen af to strafferetlige sager med et parallelt forløb, og hvis vigtigste skridt vil blive gennemgået nedenfor. For klarhedens skyld vil sagen, der efterfulgte den anden anmeldelse, imidlertid blive behandlet først.

14.

Som nævnt indgav anmelderne en (anden) anmeldelse den 26. juni 2015 til DNAC. Idet DNAC var af den opfattelse, at denne anmeldelse indeholdt indicier for eventuel afpresning, henviste DNAC den tiltalte til Parchetul de pe lângă Judecătoria Slatina (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Slatina, Rumænien) (herefter »anklagemyndigheden i Slatina«), der havde kompetence til at træffe afgørelse i denne sag, og som indledte en straffesag.

15.

Den 14. marts 2016 besluttede anklagemyndigheden i Slatina at indlede en straffesag in rem ( 5 ) vedrørende afpresning. Det kompetente politiorgan hørte den tiltalte og anmelderne. Visse dokumenter og en CD med en lydoptagelse, som anmelderne angiveligt havde gennemført den 30. april 2015, blev ligeledes indgivet til sagsakterne. Efter at have gennemgået disse beviser var politiet af den opfattelse, at der ikke var blevet begået en lovovertrædelse, og udarbejdede en anmodning om, at sagen skulle henlægges. På grundlag af denne anmodning afsagde den udpegede anklager den 27. september 2016 en kendelse om henlæggelse (herefter »kendelsen om henlæggelse af 27. september 2016«). Denne kendelse blev ikke appelleret inden for fristen på 20 dage, der var fastsat i henhold til national ret, og blev følgelig endelig.

16.

Den 21. oktober 2016 besluttede chefanklageren for anklagemyndigheden i Slatina, der var uenig i kendelsen om henlæggelse af 27. september 2016, at genoptage den omhandlede straffesag. Chefanklageren bemærkede navnlig, at de samme faktiske forhold var genstand for sagen vedrørende passiv korruption ved Parchetul de pe lângă Tribunalul Olt (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Olt, Rumænien) (herefter »anklagemyndigheden i Olt«), hvor efterforskningen befandt sig på et avanceret trin. Efter dens opfattelse krævede hensynet til en forsvarlig retspleje, at kompetence i sagen vedrørende passiv korruption skulle have forrang for kompetence vedrørende afpresning. Sagsakterne blev oversendt til Judecătoria Slatina (retten i første instans i Slatina, Rumænien) med henblik på en bekræftelse af, at straffesagen skulle genoptages.

17.

Denne domstol gav den 21. november 2016 afslag på anmodningen med den begrundelse, at de lovbestemte betingelser for at genoptage straffesagen ikke var opfyldt. Efter dens opfattelse førte den omstændighed, at den samme person var genstand for en efterforskning i en anden sag ved en anden retsinstans, og at denne efterforskning befandt sig på et avanceret trin, ikke til en annullation af beslutningen om at henlægge sagen.

18.

Efter den (første) anmeldelse af 8. juni 2015 indledte anklagemyndigheden i Olt en straffesag mod den tiltalte, idet den gjorde gældende, at der var tale om passiv korruption. I retssagen ved Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) påberåbte den tiltalte sig princippet ne bis in idem, idet den tiltalte anførte, at hun allerede havde været genstand for en efterforskning for så vidt angår de samme faktiske omstændigheder i sagen vedrørende afpresning, og at der allerede var blevet truffet en endelig afgørelse om ikke at træffe yderligere foranstaltninger i denne forbindelse.

19.

Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt) tiltrådte ikke dette forsvarsargument på det grundlag, at kriterierne for anvendelsen af dette princip ikke var opfyldt. Denne domstol har bl.a. bemærket de forskellige datoer for indgivelsen af de to strafferetlige anmeldelser, og at sagen vedrørende afpresning blev foretaget in rem i modsætning til sagen vedrørende passiv korruption. Denne domstol fastslog yderligere, at i sagen vedrørende afpresning var der ikke blevet foretaget en grundig efterforskning, idet der ikke var blevet indhentet tilstrækkelige beviser, og idet den var blevet efterforsket af en betjent. Denne domstol idømte følgelig ved dom af 19. november 2018 bl.a. den tiltalte et år og fire måneders fængsel for passiv korruption.

20.

Den tiltalte og anklagemyndigheden i Olt appellerede denne dom. Ved dom af 20. oktober 2020 tog Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien) denne appel til følge, ophævede den appellerede dom og besluttede, at straffesagen, der var anlagt mod den tiltalte, skulle afsluttes. Denne domstol fastslog nærmere bestemt, at anmeldelserne indgivet af anmelderne i de to sager havde samme indhold, og den efterfølgende sag førte til indsamlingen af tilsvarende beviser, hvilket følgelig udløste anvendelsen af princippet ne bis in idem.

21.

Der blev dernæst iværksat en kassationsappel ved Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol, Rumænien, herefter »kassationsdomstolen«). Ved afgørelse af 21. september 2021 tog kassationsdomstolen appellen til følge, ophævede den appellerede dom og hjemviste sagen til Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova,). I dens afgørelse henviste kassationsdomstolen til Domstolens og Menneskerettighedsdomstolens praksis om spørgsmålet og anførte nærmere bestemt, at selv om princippet ne bis in idem kan finde anvendelse i forbindelse med beslutninger truffet af en offentlig anklager om at afslutte sager, er det ikke samtlige af disse beslutninger, der skal anses for »endelige«. Kassationsdomstolen foretog en behandling af kendelsen om henlæggelse af 27. september 2016 og fastslog, at den ikke opfyldte »endelighedskravet«, eftersom den ikke indeholdt nogen vurdering af sagens realitet. Chefanklageren gav således ingen begrundelse for kendelsen og besluttede blot at henlægge sagen vedrørende afpresning.

22.

Efter kassationsdomstolens afgørelse blev sagen indbragt for Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) med henblik på en fornyet behandling af appellerne, der var indgivet af den tiltalte og anklagemyndigheden i Olt for så vidt angår dom af 19. november 2018 fra Tribunalul Olt (retten i første instans i Olt). Idet den imidlertid nærer tvivl for så vidt angår den korrekte fortolkning af chartrets artikel 50, har Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål til Domstolen med henblik på en præjudiciel afgørelse:

»Skal princippet ne bis in idem, som garanteret af [chartrets artikel 50], sammenholdt med Rumæniens forpligtelser til at opfylde de specifikke benchmarks i [Kommissionens beslutning 2006/928], fortolkes således, at en beslutning om henlæggelse, som anklagemyndigheden træffer efter indhentning af de væsentlige beviser i den respektive sag, er til hinder for, at der indledes en anden straffesag vedrørende samme forhold, selv med en forskellig retlig kvalifikation, mod samme person, fordi beslutningen er endelig, medmindre det konstateres, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke foreligger, eller der fremkommer nye forhold eller omstændigheder, hvoraf det fremgår, at omstændigheden til grund for henlæggelsen ikke længere foreligger?«

23.

Der er indgivet skriftlige indlæg i den foreliggende sag af den rumænske regering og Kommissionen. Disse procesdeltagere har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 22. marts 2023.

24.

Jeg vil i det foreliggende forslag til afgørelse først tage stilling til Domstolens kompetence til at prøve den foreliggende sag (under A) og dernæst tage stilling til det præjudicielle spørgsmål, hvilket jeg vil gøre i to dele: for det første ved at give en fortolkning af chartrets artikel 50, hvilket har til formål at tage stilling til den hermeneutiske tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for (under B), for det andet ved at give denne ret vejledning for så vidt angår anvendelsen af chartrets artikel 50 under omstændigheder som dem, der er genstand for hovedsagen (under C). Jeg vil endelig knytte nogle afsluttende bemærkninger for så vidt angår karakteren og anvendelsesområdet for princippet ne bis in idem med henblik på at placere den fortolkning af chartrets artikel 50, der foreslås i dette forslag til afgørelse, i en større kontekst (under D).

25.

Den rumænske regering har anfægtet Domstolens kompetence til at prøve sagen. Den har anført, at chartrets artikel 50 ikke finder anvendelse i hovedsagen, eftersom denne sag ikke omhandler gennemførelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51. Idet de rapporter, der blev udarbejdet af Kommissionen i henhold til beslutning 2006/928, ifølge denne regering ikke identificerede nogle mangler for så vidt angår princippet ne bis in idem, skal det fastslås, at der ikke gælder en specifik forpligtelse for Rumænien i denne forbindelse.

26.

Kommissionen er af den modsatte opfattelse. Kommissionen har fremhævet, at de materielle strafferetlige bestemmelser, der ifølge den offentlige anklager i den sag, der verserer ved den forelæggende ret, finder anvendelse i forhold til den tiltaltes handlinger, udgør gennemførelsen af rammeafgørelse 2003/568 ( 6 ). Dette udløser efter dennes opfattelse anvendelsen af chartret.

27.

Jeg skal i denne forbindelse anføre, at jeg nærer en vis sympati for visse af de argumenter, der er blevet fremført af den rumænske regering.

28.

Det er som udgangspunkt ikke genstand for tvivl, at tvisten i den sag, der verserer ved den forelæggende ret, helt enkelt er ren intern i forhold til Rumænien, og som udspringer af i) modstridende opfattelser af anvendelen af princippet ne bis in idem af forskellige retsinstanser i Rumænien, ii) der kommer til udtryk i forbindelse med to forskellige strafferetlige sager, der behandles dér, iii) for så vidt angår på korruption, der angiveligt fandt sted i Rumænien, og iv) som mangler et grænseoverskridende element.

29.

Jeg er, hvad der er mere vigtigt, enig med den rumænske regering i, at bestemmelserne i beslutning 2006/928 ikke må fortolkes således, at deres anvendelsesområde strækkes for langt, hvilket ville kunne føre til, at enhver rumænsk materiel og processuel strafferetlig regel ville være omfattet af EU-retten. Efter min opfattelse er det alene forhold, der udelukkende og direkte er knyttet til denne medlemsstats faktiske mulighed for at tage stilling til de specifikke benchmarks, der er fastsat i beslutning 2006/928, der kan anses for at være omfattet af denne beslutnings anvendelsesområde.

30.

Domstolen skal med henblik herpå være i stand til at tage stilling til, hvordan de spørgsmål, der er rejst af den forelæggende ret, konkret potentielt kunne hindre medlemsstatens mulighed for at opfylde de forpligtelser, som den har påtaget sig ved dens tiltrædelse til Den Europæiske Union, og som konkret er kommet til udtryk i beslutning 2006/928.

31.

Det skal i denne forbindelse erindres, at Domstolen allerede har fastslået, at beslutning 2006/928 pålægger Rumænien en specifik forpligtelse til at opfylde de fastsatte benchmarks, eftersom de »er formuleret i klare og præcise vendinger og ikke er ledsaget af nogen betingelser«. Rumænien er følgelig i henhold til denne beslutning forpligtet til hurtigst muligt at træffe passende foranstaltninger med henblik på at opfylde disse benchmarks og afholde sig fra at gennemføre enhver foranstaltning, der ville kunne bringe virkeliggørelsen af dette formål i fare ( 7 ).

32.

Et af de specifikke benchmarks i beslutning 2006/928 er at »træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption« ( 8 ). En specifik forpligtelse for Rumænien til effektivt at bekæmpe korruption følger af denne bestemmelse, der er til hinder for nationale regler, der på nogen måde ville kunne svække denne bekæmpelse ( 9 ).

33.

Den foreliggende sag omhandler formodet korruption. Den omstændighed, der er blevet fremhævet af den rumænske regering, at Kommissionens rapporter ikke henviser til nogle forhold for så vidt angår anvendelsen af princippet ne bis in idem i Rumænien, er efter min opfattelse ikke relevant i denne sammenhæng. Det, der i stedet med henblik på den foreliggende sag er relevant, er, hvorvidt de nationale regler, der finder anvendelse i den foreliggende sag (materielle og processuelle regler, der tillader og forbyder retsforfølgelse), kan have en direkte indvirkning på Rumæniens evne til at opnå de formål, der er fastsat i beslutning 2006/928: in casu at forhindre og bekæmpe korruption.

34.

Det skal i denne forbindelse fremhæves, at de retlige spørgsmål, der rejses af den forelæggende ret, ikke alene omhandler den tiltaltes særlige situation, eksempelvis en hævdet ukorrekt anvendelse af de relevante strafferetlige bestemmelser i den foreliggende sag. Disse spørgsmål omhandler divergerende opfattelser af de betingelser, der skal være opfyldt med henblik på anvendelsen af princippet ne bis in idem. Dette er et princip af forfatningsmæssige betydning, hvis fortolkning er af systemisk betydning for både Den Europæiske Union og de nationale strafferetlige systemer. Svaret på det præjudicielle spørgsmål i den foreliggende sag vil som sådan kunne have indvirkning på en lang række sager om korruption i Rumænien. Eftersom princippet ne bis in idem er til hinder for yderligere efterforskning og retsforfølgning af påstående lovovertrædelser, kan det ikke udelukkes, at en for bred fortolkning af dette princip kunne føre til, at Rumæniens bekæmpelse af korruption ville være mindre effektiv.

35.

Den rumænske regering bekræftede under alle omstændigheder i retsmødet, at visse af de materielle strafferetlige bestemmelser, der finder anvendelse i den foreliggende sag, som anført af Kommissionen udgør gennemførelsen af rammeafgørelse 2003/568 og navnlig afgørelsens artikel 2, stk. 1, litra b). Dette fører i den foreliggende sag til, at man ikke blot står i en situation, hvor EU-retten og national ret gælder ved siden af hinanden på et bestemt område, således som det var tilfældet i Siragusa-dommen ( 10 ), som den rumænske regering henviste til. Visse af de relevante bestemmelser i national ret gennemfører således EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, der indebærer anvendelsen af dette instrument ( 11 ).

36.

Jeg skal i lyset af det ovenstående konkludere, at Domstolen har kompetence til at efterprøve den foreliggende sag.

37.

Ved sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst af Domstolen, om en person kan anses for at være blevet frifundet endeligt som omhandlet i chartrets artikel 50 som følge af en offentlig anklagers beslutning om at henlægge sagen, når denne ikke indeholder nogen begrundelse og alene henviser til begrundelsen i den rapport, der er udarbejdet af politienheden med ansvar for efterforskningen.

38.

Dette spørgsmål rejser, særligt når det sammenholdes med de forklaringer, som den forelæggende ret har givet i sin anmodning om en præjudiciel afgørelse, en række fortolkningsmæssige spørgsmål vedrørende de betingelser, der skal være opfyldt med henblik på anvendelsen af princippet ne bis in idem, når en offentlig anklager træffer sin beslutning.

39.

Før jeg tager stilling til disse spørgsmål, er det dog på sin plads at fremføre to indledende bemærkninger.

40.

Jeg skal for det første fremhæve, at den rumænske regering og Kommissionen både i deres skriftlige og mundtlige indlæg lagde stor vægt på at forklare betydningen af de forskellige bestemmelser i national ret, der finder anvendelse i den foreliggende sag, og at efterprøve karakteren og indholdet af de forskellige processuelle skridt, der blev taget i de to sager ved retsinstanserne i Rumænien.

41.

Det er ganske vist vigtigt for Domstolen at være behørigt oplyst om den faktuelle og lovgivningsmæssige sammenhæng for det præjudicielle spørgsmål, således at den kan nå frem til en fortolkning af EU-retten, der er nyttig for den forelæggende ret ( 12 ). Det skal imidlertid samtidig fremhæves, at det ikke tilkommer Domstolen at afgøre fortolkningen af de relevante bestemmelser i national ret, at efterprøve skridtene i den nationale retssag og mere generelt at optræde som mægler mellem de modstridende konklusioner fra de forskellige nationale retsinstanser i den enkelte sag.

42.

Domstolens rolle i forbindelse med en procedure på grundlag af artikel 267 TEUF er at oplyse den forelæggende ret om alle momenter angående fortolkningen af EU-retten, der vil sætte den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den ( 13 ). Dette betyder, at i en sag som den foreliggende skal Domstolen præcisere, under hvilke betingelser princippet ne bis in idem i chartrets artikel 50 finder anvendelse, hvorved den forelæggende ret selv kan foretage bedømmelsen af, hvorvidt en anklagers beslutning om at afslutte en efterforskning, uden at der skal tages yderligere retsskridt, fører til, at der er truffet endelig afgørelse med henblik herpå ( 14 ).

43.

Jeg skal for det andet i forbindelse med en fortolkning af chartrets artikel 50 ligeledes henvise til relevant praksis fra Domstolen om artikel 54 i konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen ( 15 ) samt Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7.

44.

Domstolen har således fastslået, at chartrets artikel 50 og gennemførelseskonventionens artikel 54 bør fortolkes i overensstemmelse med hinanden, eftersom de begge omhandler samme sagsgenstand ( 16 ). Domstolen har yderligere anført, at chartrets artikel 50 indeholder en rettighed, der svarer til den, der er fastlagt i artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7, og det er følgelig nødvendigt at tage artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 i betragtning med henblik på en fortolkning af chartrets artikel 50 ( 17 ).

45.

Når dette er sagt, skal jeg nedenfor dernæst tage stilling til de materielle spørgsmål, der rejses ved den foreliggende sag.

46.

Det kan som udgangspunkt være nyttigt at erindre, at kernen i princippet ne bis in idem forbyder kumulation af både retsforfølgelsen og sanktioner af strafferetlig karakter for de samme faktiske omstændigheder og mod den samme person ( 18 ). Hovedbetingelsen for anvendelsen af dette princip er: i) sagens strafferetlige karakter, ii) »bis« (kumulation af retsforfølgelse) og iii) »idem« (sager vedrørende de samme faktiske omstændigheder og den samme person).

47.

Der hersker ikke i hovedsagen tvivl om den »strafferetlige karakter« af begge de omhandlede sager. Spørgsmålet om, hvorvidt »bis«- og »idem«- betingelserne var opfyldt, gav imidlertid anledning til en vis uenighed mellem de nationale myndigheder, der var involveret i sagerne.

48.

Chartrets artikel 50 er til hinder for dobbelt retsforfølgning og straf, såfremt personen »allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt«. I denne forbindelse gør Domstolens praksis det klart, at for at en strafferetlig afgørelse skal kunne anses for at være en endelig stillingtagen til de faktiske forhold, der er undergivet en senere procedure, skal den ikke blot »være blevet endelig, men ligeledes være blevet afsagt efter en vurdering af sagens realitet« ( 19 ).

49.

Der er følgelig to aspekter af den omhandlede beslutning, som der skal tages stilling til med henblik på at fastlægge, hvorvidt en efterfølgende retssag giver anledning til en kumulation af den retsforfølgelse, som chartrets artikel 50 er til hinder for: Den ene omhandler karakteren af afgørelsen (hvorvidt den er »endelig«), den anden omhandler dens indhold (hvorvidt den omhandler »sagens realitet«).

50.

For så vidt angår endelighedskravet er der righoldig praksis fra Domstolen for så vidt angår gennemførelseskonventionens artikel 54. Ordlyden af denne bestemmelse er en anelse forskellig fra den, der findes i chartrets artikel 50, men kernen i den er den samme: Den fastlægger anvendelsen af princippet ne bis in idem for enhver person, »over for hvem der er afsagt endelig dom«. Denne betingelse kræver ifølge fast retspraksis, at den omhandlede strafferetlige afgørelse afslutter strafforfølgningen og indebærer, at adgangen til strafforfølgning er endeligt ophørt, og følgelig på national niveau fører til den beskyttelse, der indrømmes ved princippet ne bis in idem ( 20 ).

51.

Opfyldelsen af dette krav skal vurderes på grundlag af medlemsstatens nationale ret, i henhold til hvilken denne afgørelse er blevet truffet ( 21 ). Ifølge Domstolens faste praksis kan en afgørelse, som efter lovgivningen i den omhandlede medlemsstat ikke medfører, at adgangen til strafforfølgning er definitivt ophørt på nationalt plan, principielt ikke udgøre en processuel hindring for, at strafforfølgning eventuelt indledes eller fortsættes mod denne person på grund af de samme handlinger i en anden medlemsstat ( 22 ).

52.

Når dette er sagt, er den endelige karakter af en afgørelse og følgelig det, der udløser princippet ne bis in idem, ikke forhindret af den omstændighed, at der i det omhandlede nationale system gælder visse retsmidler, der under usædvanlige omstændigheder gør det muligt at genoptage en retssag ( 23 ). En sådan regel blev udtrykkeligt fastlagt i artikel 4, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 7, hvorefter princippet ne bis in idem ikke forhindrer »genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald«.

53.

Menneskerettighedsdomstolen har på dette grundlag fastslået, at der ikke skal tages hensyn til ekstraordinære retsmidler i forbindelse med fastlæggelsen af, hvorvidt sagen har nået sin endelige afslutning med henblik på princippet ne bis in idem. Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at selv om disse retsmidler »udgør en fortsættelse af den første procedure, afhænger den »endelige« karakter af afgørelsen ikke af, at de bringes i anvendelse« ( 24 ). Denne fortolkning udspringer ifølge denne domstol af forklarende rapport til tillægsprotokol nr. 7, der fastlægger, at en afgørelse er endelig, såfremt »it has acquired the force of res judicata. This is the case when it is irrevocable, that is to say when no further ordinary remedies are available or when the parties have exhausted such remedies or have permitted the time limit to expire without availing themselves of them« ( 25 ).

54.

Domstolen har udtrykkeligt tilsluttet sig denne tilgang i M-dommen. Domstolen fulgte i Menneskerettighedsdomstolens fodspor, da Domstolen fastslog, at en strafferetlig afgørelse, der er til hinder for en ny retsforfølgning mod den samme person og vedrørende de samme faktiske omstændigheder, som nævnte afgørelse omfatter, medmindre der fremkommer nye beviser mod den pågældende, anses for at være en endelig afgørelse med henblik på princippet ne bis in idem ( 26 ).

55.

Forskellen mellem »ordinære retsmidler«, der er til hinder for anvendelsen af princippet ne bis in idem, og »ekstraordinære retsmidler«, der ikke er til hinder herfor, kan ganske vist i visse tilfælde være vanskelig at forholde sig til. Spørgsmålet var for nylig genstand for en detaljeret behandling af Menneskerettighedsdomstolen i Mihalache-dommen.

56.

Menneskerettighedsdomstolens Storkammer fastslog nærmere bestemt, at udgangspunktet for bedømmelsen i forbindelse med en stillingtagen til, hvorvidt et retsmiddel er »ordinært«, er den relevante nationale lovgivning. Denne domstol gjorde det imidlertid klart, at den vil foretage sin egen bedømmelse af dette forhold under hensyntagen til samtlige relevante omstændigheder i den enkelte sag. Den skal navnlig tage stilling til et retsmiddels »forudsigelighed«. I denne forbindelse skal de faktorer, som der skal tages hensyn til ifølge Menneskerettighedsdomstolen, omfatte parternes adgang til retsmidlet, det skøn, der ved lovgivningen indrømmes bemyndigede personer i forbindelse med anvendelsen af retsmidlet, og, hvad der er særlig vigtigt, kravet om at gøre brug af retsmidlet inden for en bestemt frist ( 27 ).

57.

Anvendelsen af kriteriet »forudsigelighed« i forbindelse med en bedømmelse af et retsmiddels ordinære eller ekstraordinære karakter blev imidlertid kritiseret i en fælles samstemmende udtalelse i Mihalache-dommen. Ifølge denne kan indførelsen af dette kriterium give anledning til forvirring. Efter dommernes opfattelse er det eneste anvendelige kriterium, hvorvidt der gælder en frist, inden for hvilken retsmidlet skal anvendes: Den omstændighed, at et retsmiddel ikke har nogen frist, fører til, at det er ekstraordinært ( 28 ).

58.

Uanset denne uenighed er jeg tilbøjelig til at tilslutte mig det, der hersker enighed om: Den omstændighed, at der foreligger en klar frist for udøvelsen af et retsmiddel, bør være det afgørende kriterium til fastlæggelsen af, om det har en ordinær eller ekstraordinær karakter. Jeg skal i denne forbindelse måske ligeledes fremhæve, at et sådant retsmiddel, således som det følger af selve udtrykket »ekstraordinært«, ikke kan bestå i en prøvelse, der udgør en del af den normale appelprocedure, som følges i den daglige strafferetspleje, der sædvanligvis involverer, at der træffes mange beslutninger og/eller afgørelser, med henblik på at minimere risikoen for retlige fejl.

59.

Ifølge fast retspraksis er det med henblik på at fastlægge, hvorvidt en strafferetlig afgørelse endeligt afgør sagen mod en person, bl.a. nødvendigt, at denne afgørelse træffes, efter at der er blevet taget stilling til sagens realitet. Som Domstolen har fremhævet, følger dette af selve ordlyden af chartrets artikel 50, eftersom udtrykkene »domfældelse« og »frifindelse«, hvortil denne bestemmelse henviser, nødvendigvis indebærer, at den pågældende persons strafferetlige ansvar er blevet undersøgt, og at der er blevet vedtaget en afgørelse i denne henseende ( 29 ).

60.

Domstolen har ligeledes haft mulighed for at præcisere, at en afgørelse fra retslige myndigheder, hvorved en tiltalt frifindes endeligt på grund af manglende beviser, i princippet skal anses for at være baseret på en vurdering af sagens realitet ( 30 ).

61.

Jeg skal tilsvarende anføre, at en bedømmelse af realiteten omfatter den situation, hvor sagen afsluttes, og anklagerne frafaldes, idet der trods den omstændighed, at de faktuelle elementer af lovovertrædelsen er blevet konstateret, er grunde, der frikender den formodede lovovertræder (eksempelvis nødværge, nødret eller force majeure) eller gør vedkommende utilregnelig (eksempelvis mindreårighed eller alvorlig mental retardering) ( 31 ).

62.

Domstolen har ligeledes omvendt gjort det klart, at afgørelser, hvorved en person frikendes, anklagerne frafaldes eller sagen henlægges af rene processuelle grunde, eller som under alle omstændigheder ikke indebærer en vurdering af personens strafferetlige ansvar, ikke kan anses for at være »endelig« med henblik på princippet ne bis in idem ( 32 ). Dette er efter min opfattelse typisk tilfældet ved sager, der afsluttes som følge af eksempelvis amnesti, immunitet, abolitio criminis eller som følge af, at sagen er forældet ( 33 ).

63.

Jeg skal i denne forbindelse fremhæve, at retspraksis peger i retning af, at kravet om, at afgørelsen indeholder en vurdering af sagens realitet, der er rettet mod et strafferetlig ansvar for den person, der efterforskes, ikke kan efterprøves på et rent formelt grundlag.

64.

Når en beslutning om henlæggelse udtrykkeligt sker af processuelle grunde, er der åbenlyst ikke noget behov for at foretage nogen yderligere prøvelse: Det er iboende i beslutningen, at den ikke vil kunne udløse princippet ne bis in idem. Når en beslutning imidlertid tages på grundlag af manglende beviser, skal der foretages et yderligere skridt. Således som Domstolen har fastslået i Kossowski-dommen, hvilket der er blevet gentaget af Menneskerettighedsdomstolen i Mihalache-dommen, kræver en korrekt stillingtagen til sagens realitet nødvendigvis en grundig efterforskning ( 34 ).

65.

Disse konklusioner, som jeg fuldt ud tilslutter mig, kræver yderligere forklaring.

66.

Både Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen har i deres praksis udvidet anvendelsesområdet for beskyttelse på grundlag af princippet om ne bis in idem videre end området for retsafgørelser stricto sensu. Begge domstole har fastslået, at afgørelser fra andre offentlige myndigheder, der deltager i strafferetsplejen på nationalt niveau, som i henhold til national ret er tillagt kompetence til at fastslå og straffe ulovlig adfærd, som eksempelvis offentlige anklagere, ligeledes kan anses for »endelige« afgørelser med henblik på princippet ne bis in idem. Dette er tilfældet trods den omstændighed, at ingen retsinstans er involveret i denne proces, og at den omhandlede afgørelse ikke antager form af en retsafgørelse ( 35 ).

67.

Denne udvidelse udgør en betydelig forbedring af beskyttelsen af personers rettigheder i henhold til strafferetten og strafferetsplejen. Jeg behøver ikke desto mindre næppe fremhæve, at en beslutning fra en anklager om at henlægge sagen under efterforskningen ikke ipso facto kan sidestilles med en retsafgørelse fra en domstol om at frifinde en person, der er blevet afsagt, efter at der har været en korrekt rettergang, hvor der er blevet fremført beviser for en dommer (eller en jury), som har været drøftet af parterne, og endeligt vurderet af en dommer (eller en jury).

68.

Det er velkendt, at de strafferetlige systemer i medlemsstaterne indeholder en lang række retlige ordninger, der fastlægger, på den ene side, betingelser for, at anklagere kan eller skal efterforske påståede lovovertrædelser og om nødvendigt indlede strafferetlige sager mod mistænkte lovovertrædere, og, på den anden side, af hvilke grunde en strafferetlig sag kan henlægges. I en række medlemsstater kan manglende offentlig interesse, lovovertrædelsens alvor eller ofrets anmeldelse, tiltaltes tidligere adfærd eller ligefrem budgetmæssige begrænsninger eksempelvis være gyldige grunde til, at en anklager kan afslutte efterforskningen ( 36 ).

69.

Uanset hvorvidt retsforfølgelse i en medlemsstats strafferetlige system i princippet er obligatorisk eller udtryk for udøvelsen af en skønsbeføjelse, er det yderligere uundgåeligt, at hensynet til retsvæsenets funktion, økonomi eller politik (som eksempelvis det aktuelle arbejdspres, håndhævelsesprioriteter, finansielle og arbejdsmæssige omkostninger forbundet med efterforskning) kan påvirke anklageres beslutninger om mere eller mindre proaktivt at efterforske en formodet lovovertrædelse eller omvendt at henlægge sager. Det ville være ønsketænkning at antage, at enhver anklager i Den Europæiske Union afgør skæbnen for efterforskningen og retssager, som vedkommende er ansvarlig for, udelukkende baseret på vedkommendes egen overbevisning om den formodede lovovertræders skyld og vedkommendes evne til at fastslå dette ved domstolene.

70.

Det forekommer mig, at betragtninger af denne art kan have en endnu større vægt, når anklagerne står over for transnationale lovovertrædelser, der finder sted i og/eller berører to eller flere medlemsstater, der er begået af lovovertrædere, der drager fordel af deres rettigheder i henhold til EU-retten til at bevæge sig frit over de nationale grænser. Det er i disse tilfælde klart, at visse af disse anklagere er bedre placeret end andre i forhold til at foretage en vellykket efterforskning og om nødvendigt indlede sager mod eventuelle lovovertrædere. Det er ligeledes åbenlyst, at en egentlig koordination mellem adskillige anklagere, der er baseret i forskellige medlemsstater, der hver arbejder på vedkommendes eget sprog, eventuelt tusindvis af kilometer fra hinanden, og som potentielt ignorer, at der verserer parallelle sager, ikke er noget, der kan tages for givet, til trods for at der gælder et specifikt instrument om dette forhold ( 37 ).

71.

I et system, der er baseret på gensidig tillid, der gælder transnationalt, er det følgelig efter min opfattelse fuldstændig afgørende, at princippet ne bis in idem kun finder anvendelse, såfremt anklagerens beslutning om at henlægge sagen er baseret på en vurdering af sagens realitet, der er resultatet af en grundig efterforskning, der afdækkes gennem en indgående vurdering af et tilstrækkeligt omfattende bevismateriale.

72.

Når det strafferetlige ansvar således udelukkes på grund af utilstrækkeligt og fragmentarisk bevismateriale, er det på sin plads at antage, at anklagerens beslutning primært var baseret på hensynet til retsvæsenets funktion, økonomi eller politik.

73.

Den omstændighed, at en anklager har udført en grundig vurdering af et tilstrækkeligt omfattende bevismateriale, betyder naturligvis ikke, at enhver tvivl vedrørende det strafferetlige ansvar for den person, der efterforskes, nødvendigvis skal fjernes, når der skal træffes beslutning om at afslutte sagen. En anklager vil således skulle drage de nødvendige konsekvenser af den omstændighed, at en grundig efterforskning uanset vedkommendes personlige opfattelse om den omhandlede persons skyld ikke frembragte bevismateriale, der ville kunne støtte en domfældelse.

74.

Så længe efterforskningen har været rimeligt udtømmende og omhyggelig, skal beslutningen om at afslutte sagen imidlertid ligestilles med en frifindelse. Som nævnt i punkt 60 ovenfor har Domstolen accepteret, at beslutninger på grundlag af manglende bevis i princippet skal anses for at være en stillingtagen til sagens realitet. Dette er efter min opfattelse den logiske konsekvens af bl.a. princippet om uskyldsformodningen ( 38 ).

75.

De ovennævnte betragtninger giver anledning til det følgende spørgsmål: Hvordan bør en fastlæggelse af, om en beslutning som den omhandlede træffes på grundlag af en tilbundsgående efterforskning, foretages?

76.

Spørgsmålet om, hvorvidt en anklagers beslutning om at henlægge sagen blev foretaget på grundlag af en tilbundsgående efterforskning, bør hovedsageligt besvares med henvisning til den begrundelse, der findes i selve beslutningsmaterialet ( 39 ) (om nødvendigt sammenholdt med de dokumenter, der henvises til og/eller er bilagt dertil ( 40 )). Det er således dette dokument, der forklarer grundene til henlæggelsen og de beviselementer, der påberåbes med henblik herpå.

77.

Som Domstolen eksempelvis fastslog i Kossowski-dommen, vil den omstændighed, at ofret og et eventuelt vidne i en specifik situation ikke er blevet afhørt, udgøre et indicium for, at der ikke er foretaget nogen grundig efterforskning i hovedsagen ( 41 ). Som fastslået af Menneskerettighedsdomstolen i Mihalache-dommen gælder omvendt, at såfremt der er blevet indledt en strafferetlig efterforskning, efter at en tiltale er blevet rejst mod den omhandlede person, ofret er blevet afhørt, beviser er blevet indsamlet og behandlet af den kompetente myndighed, og at der er blevet truffet en begrundet beslutning på grundlag af disse beviser, vil disse faktorer sandsynligvis føre til en konklusion om, at der er blevet foretaget en stillingtagen til sagens realitet ( 42 ).

78.

Det er følgelig en vurdering, der skal foretages fra sag til sag, hovedsageligt i lyset af det faktiske indhold af beslutningen ( 43 ). Såfremt der er uklarheder i denne beslutning, er der intet, der forhindrer myndighederne i den anden medlemsstat i at gøre brug af de samarbejdsinstrumenter, der er fastlagt inden for retssystemet i EU ( 44 ), med henblik på at opnå den ønskede præcisering fra myndighederne i den første medlemsstat ( 45 ).

79.

Af retssikkerhedsmæssige grunde og af hensyn til forudsigelighed er det imidlertid afgørende, at hovedelementerne, der tillader en vurdering af beslutningen om at henlægge sagens »endelighed«, bør inkluderes i beslutningsmaterialet (efter omstændighederne fuldendt ved de dokumenter, der henvises til og/eller er vedlagt beslutningen). Således skal den formodede lovovertræder kunne efterprøve, hvorvidt den omhandlede beslutning i lyset af den relevante nationale ret vil kunne udløse anvendelsen af princippet ne bis in idem ( 46 ). Følgelig kan en udveksling af oplysninger være nyttig med henblik på at præcisere omfanget og betydningen af beslutningen eller at supplere begrundelsen derfor, men den kan ikke grundlæggende ændre dens indhold.

80.

Det kan i denne fase være nyttigt at fremhæve et væsentligt punkt. Ovennævnte vurdering kan ikke fortolkes således, at den tillader, at de strafferetlige myndigheder i en anden sag i det væsentlige foretager en prøvelse af, hvorvidt den beslutning, der er truffet i den første sag, er korrekt. Dette ville stride imod princippet om gensidig tillid, som er et princip, der ligger i kernen af de EU-retlige regler på området for frihed, sikkerhed og retfærdighed, og som stort set fratager princippet ne bis in idem sin effektivitet ( 47 ).

81.

Myndighederne, der handler i den anden sag, er alene berettiget til at undersøge de (materielle og/eller processuelle) grunde til, at den første anklager besluttede at henlægge sagen. Disse myndigheder bør med henblik herpå have adgang til at efterprøve, om anklageren har gjort dette efter en gennemgang af omfattende bevismateriale, og idet det anses for umuligt, for vanskeligt eller helt enkelt unødvendigt, uden at indsamle yderligere beviser, der ville kunne have været særligt relevante for bedømmelsen.

82.

For restens vedkommende bør de konklusioner, der er draget i forbindelse med beslutningen om at henlægge sagen, som er truffet af den første anklager (eksempelvis den bevismæssige værdi af de vurderede beviser), tages for pålydende. Myndighederne i den anden sag er afskåret fra at foretage en ny vurdering af de beviser, der allerede er vurderet af den første anklager ( 48 ). Gensidig tillid i medlemsstaternes strafferetlige systemers funktion kræver, at nationale strafferetlige myndigheder respekterer de konklusioner, som andre nationale myndigheder når frem til, uanset hvilken dom de afsiger ( 49 ).

83.

En yderligere præcisering kan i denne forbindelse være nyttig. Behovet for at foretage en prøvelse af, hvorvidt en beslutning om at henlægge sagen involverer en bedømmelse af sagens realitet på grundlag af en grundig efterforskning, er et krav, der ganske klart omhandler »enkle« beslutninger om henlæggelse af sager. Dvs. de beslutninger, hvor sagen afsluttes, og personen, der genstand for efterforskningen, metaforisk set »går fri«.

84.

Der gælder i samtlige medlemsstaters lovgivning en række alternative tvistløsningsmekanismer, der kan føre til henlæggelse af de strafferetlige sager til gengæld for, at den formodede lovovertræder accepterer, at der pålægges en mild(ere) administrativ sanktion eller alternative strafferetlige foranstaltninger. Det er åbenlyst, at denne type beslutninger om henlæggelse af sager med henblik på princippet ne bis in idem normalt skal anses for at svare til domsfældelser. Dette er tilfældet, uanset om de involverer en formel konstatering af den formodede lovovertræders ansvar. Eftersom retspraksis om dette punkt er relativt klart, er der efter min opfattelse ikke behov for at dvæle yderligere ved dette forhold ( 50 ).

85.

Jeg vil nedenfor tage stilling til »idem«-betingelsen.

86.

For så vidt angår »idem«-betingelsen har Domstolen fastslået, at princippet ne bis in idem, der er beskrevet i chartrets artikel 50, forbyder kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter for »samme forhold og mod samme person« ( 51 ).

87.

Der er følgelig to elementer, der er relevante for opfyldelsen af denne betingelse: identiteten af de faktiske omstændigheder (idem factum) og identiteten af personen (idem persona). Den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for, synes at omhandle begge disse elementer, og jeg vil følgelig forsøge at kaste mere klarhed over begge disse.

88.

Ifølge Domstolens faste praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske ( 52 ).

89.

Udtrykket »identitet« skal i denne sammenhæng ikke fortolkes som et absolut og fuldstændigt sammenfald af de faktiske omstændigheder, der er relevante for de lovovertrædelser, som personen er anklaget for at have begået. Domstolen har således ofte henvist til faktiske omstændigheder, der »som i det væsentlige er de samme« ( 53 ), hvilket afspejler det udtryk, der generelt anvendes af Menneskerettighedsdomstolen ( 54 ). Domstolen gjorde det imidlertid samtidig klart, at selve den omstændighed, at de faktiske omstændigheder svarer til hinanden, ikke er tilstrækkeligt: Såfremt accessoriske faktuelle elementer afviger fra hinanden ( 55 ), skal de centrale faktuelle elementer af den adfærd, der angiveligt udgør en lovovertrædelse, svare til hinanden ( 56 ). Selve den omstændighed, at den formodede lovovertræder handlede med et samlet strafbart forsæt i en række handlinger, er eksempelvis ikke tilstrækkeligt til at udlede, at der foreligger en sådan helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uløseligt forbundne med henblik på princippet ne bis in idem ( 57 ).

90.

Den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder, der beskyttes, er omvendt ikke relevant for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden ( 58 ). Som Domstolen forklarede i Van Esbroeck-dommen, gælder, at da de nationale straffelovgivninger ikke er harmoniserede, vil et kriterium, der hviler på den retlige subsumption af de faktiske omstændigheder, risikere at skabe lige så mange hindringer for den frie bevægelighed i EU, som der er strafferetssystemer i medlemsstaterne ( 59 ). I Zolotoukhine-dommen fremhævede Menneskerettighedsdomstolen ligeledes, at en formalistisk og restriktiv tilgang på grundlag af den retlige kvalifikation af de to lovovertrædelser ville være for restriktiv for personers rettigheder og følgelig risikere at underminere den garanti, som princippet ne bis in idem har til formål at fastlægge ( 60 ).

91.

Det andet element af idem er lovovertræderens identitet, dvs. den person, der er (eller der angiveligt er) ansvarlig for de omhandlede lovovertrædelser og følgelig kan være genstand for strafforfølgning og straffes mere end én gang.

92.

Anvendelsen af princippet ne bis in idem, der er fastlagt i chartrets artikel 50, forudsætter følgelig, at det er den samme person, der er genstand for de omhandlede strafferetlige sager eller sanktioner. Som fastslået af Domstolen finder dette princip ikke anvendelse på andre personer end dem, over for hvem der er afsagt endelig dom i en medlemsstat ( 61 ), og kan følgelig ikke anses for at være tilsidesat, hvis det ikke er den samme person, der er blevet retsforfulgt og/eller straffet mere end én gang for den samme ulovlige adfærd ( 62 ).

93.

I Mihalache-dommen fremhævede Menneskerettighedsdomstolen, at en beslutning om at henlægge sager, der er truffet af en offentlig anklager, sker på grundlag af en vurdering af sagens realitet, når den indeholder en vurdering af både de faktuelle elementer af lovovertrædelsen og personens specifikke situation. Dette betyder, at den omhandlede beslutning bør vise, at anklageren har foretaget en vurdering af beviserne i sagsakterne og vurderet den formodede lovovertræders »deltagelse i en eller flere af de begivenheder, der førte til efterforskningsorganernes intervention med henblik på en fastlæggelse af, hvorvidt der kan fastslås et »strafferetlig« ansvar« ( 63 ). Domstolen har tilsvarende fastslået, at chartrets artikel 50 kræver, at »den pågældende persons strafferetlige ansvar er blevet undersøgt, og at der er blevet vedtaget en afgørelse i denne henseende« ( 64 ).

94.

Det er min opfattelse, at dette betyder, at i den omhandlede strafferetlige sag skal det strafferetlige ansvar for denne person have været undersøgt specifikt og afvist af vægtige grunde: eksempelvis at personen ikke er gerningsmanden eller i hvert fald ikke kan holdes ansvarlig.

95.

Dette bør ideelt set anføres udtrykkeligt i den omhandlede beslutning. Det kan ikke desto mindre ikke udelukkes, at såfremt en anklager når til den konklusion, at de formodede faktiske omstændigheder ikke giver anledning til at konstatere, at der er begået en strafbar handling, identificerer beslutningen om henlæggelse af en sag ikke formelt den person, der påberåber sig beskyttelse i henhold til ne bis in idem med udtryk som eksempelvis »den formodede lovovertræder«, »den mistænkte«, »den tiltalte« eller »den person, der er genstand for efterforskningen«. En formalistisk fortolkning af chartrets artikel 50 ville i denne forbindelse ligeledes risikere at være alt for restriktiv i forhold til personers rettigheder. En person bør efter min opfattelse være berettiget til at påberåbe sig beskyttelse i henhold til princippet ne bis in idem, såfremt det klart og utvivlsomt fremgår af beslutningens ordlyd, at vedkommendes retsstilling som gerningsmand eller som en person, der er ansvarlig for den adfærd, der angiveligt udgør en lovovertrædelse, har været genstand for en grundig vurdering.

96.

Som jeg har fremhævet i mine indledende bemærkninger, tilkommer det i princippet den forelæggende ret at vurdere, om de betingelser, der er gennemgået ovenfor, er opfyldt i den sag, der verserer for den. Med henblik på at bistå denne ret vil jeg ikke desto mindre nedenfor fremføre en række korte betragtninger for så vidt angår den eventuelle anvendelse af princippet ne bis in idem i forhold til hovedsagen.

97.

Der er i den foreliggende sag enighed om, at begge sager, der verserer ved de relevante rumænske retter, er af strafferetlig karakter. Det er derimod snarere opfyldelsen af »bis«- og »idem«-betingelserne, som er genstand for tvisten.

98.

Det forekommer mig for så vidt angår »bis«-betingelsen, at spørgsmålet om, hvorvidt kendelsen om henlæggelse af 27. september 2016 er endelig, er blevet afgjort efter afslaget meddelt af Judecătoria Slatina (retten i første instans i Slatina) af 21. november 2016 ( 65 ). Såfremt denne domstols konklusioner således er korrekte, ville det, såfremt min fortolkning af national ret er korrekt, betyde, at der alene gælder ekstraordinære retsmidler i forhold til ovennævnte kendelse. Det følger heraf, at denne kendelse i henhold til chartrets artikel 50 er »endelig« og følgelig i princippet egnet til at udløse princippet ne bis in idem.

99.

Det synes på den anden side langt mindre klart, hvorvidt kendelsen om henlæggelse af 27. september 2016 indeholder en vurdering af sagens realitet foretaget på grundlag af en grundig efterforskning. Efter min opfattelse er spørgsmålet om, hvorvidt oplysningerne om dette aspekt findes i anklagerens beslutningsmateriale eller i en vedhæftet rapport, der er udarbejdet af politiet, uvæsentligt, forudsat at anklageren gør politiets vurdering til sin egen, og national ret tillader en sådan fremgangsmåde.

100.

Det, der i virkeligheden tæller, og det, som følgelig skal efterprøves af den forelæggende ret, er følgende elementer: Blev denne kendelse hovedsageligt truffet på grundlag af en vurdering af de materielle elementer af den formodede lovovertrædelse (eksempelvis at der foreligger de påståede faktiske omstændigheder, retlig kvalificering deraf, strafferetligt ansvar for den formodede lovovertræder etc.) eller af processuelle grunde? Såfremt det er førstnævnte, der gør sig gældende, er anklagerens konstateringer da resultatet af en tilstrækkelig efterforskning, således som det kommer til udtryk ved en indgående vurdering af et tilstrækkeligt omfattende bevismateriale, eller var kendelsen ligeledes motiveret af hensyn til retsvæsenets funktion, økonomi eller politik?

101.

Hvad for det andet angår »idem«-betingelsen er det min opfattelse, at de faktiske omstændigheder ifølge den forelæggende ret, der er blevet behandlet i de to retssager, i det væsentlige er de samme. Dette betyder, at de formodede strafbare handlinger i de to forskellige retssager, trods den omstændighed, at de formelt er forskellige (afpresning og passiv korruption), bør anses for at svare til hinanden med henblik på chartrets artikel 50.

102.

Parterne i tvisten synes imidlertid at være uenige om idem persona-elementet. Jeg er klar over, at kilden til uenighed ligger i den omstændighed, at den ene retssag blev indledt in rem, mens det anden retssag blev indledt in personam.

103.

Jeg er ganske klar over den teoretiske sondring mellem sager in rem og sager in personam ( 66 ). Det er imidlertid mindre tydeligt for mig, hvad dette betyder i forbindelse med rumænske strafferetssager. Jeg kan forstå, at denne sondring navnlig følger af strafferetsplejelovens artikel 305, hvorefter bl.a. det er den omstændighed, at der foreligger elementer, der peger i retning af, at en bestemt person kan have begået lovovertrædelsen, der begrundede indledningen af den strafferetlige efterforskning, der kræver, at anklageren beslutter, at den strafferetlige efterforskning fortsætter i forhold til denne person med den konsekvens, at sidstnævnte opnår status som mistænkt.

104.

Jeg er, når dette er sagt, ikke sikker på, at særlige forhold i national ret bør tillægges en betydelig vægt i forbindelse med den vurdering, som den forelæggende ret vil skulle foretage, når den anvender chartrets artikel 50 i den foreliggende sag. Som forklaret i punkt 95 ovenfor er det i henhold til denne bestemmelse ikke et spørgsmål om, hvordan den betegnes, men derimod hvad den indeholder. Det har følgelig ingen særlig relevans, hvorvidt den formodede lovovertræder i den første retssag formelt blev givet status af »mistænkt« eller lignende. Det, der er afgørende, er, hvorvidt det på grundlag af ordlyden af den beslutning, der afsluttede denne sag, er rimeligt klart, at retsstillingen for denne person som en mulig gerningsmand, der potentielt giver anledning til strafforfølgelse, har været genstand for en behørig undersøgelse.

105.

Jeg skal, idet der er taget stilling til de forskellige spørgsmål, der er rejst af den forelæggende ret, runde dette forslag til afgørelse af med nogle afsluttende betragtninger i håbet om, at de giver vejledning om fortolkningen og anvendelsen af chartrets artikel 50.

106.

Antallet af domme, som både Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen har afsagt i de seneste år, peger i retning af, at anvendelsesområdet for princippet ne bis in idem er en vedvarende kilde til usikkerhed. Der er opstået en række forskellige spørgsmål i forskellige sager, hvilket har ført disse domstole til afhængig af omstændighederne at finjustere, præcisere, men ligeledes til tider i væsentlig grad at udvikle deres retspraksis.

107.

Det skal efter min opfattelse med sikkerhed hilses velkomment, at Domstolen og Menneskerettighedsdomstolen, når der ses bort fra enkelte nuancer, har lagt samme argumentation til grund og frembragt en ganske homogen retspraksis. Disse domstole synes samlet set at forsøge at ramme en rimelig balance mellem forskellige konkurrerende interesser. Dette er ganske vist ikke nogen let opgave.

108.

Det kan med henblik på at forklare, hvorfor jeg er af denne opfattelse, være nyttigt at træde et skridt tilbage i tidsmæssig henseende. Princippet ne bis in idem er en meget gammel retlig konstruktion, som man kan finde spor af bl.a. i Hammurabis lov, Demosthenes skrifter, Digest of Justinian samt i adskillige middelalderlige kirkeretlige love ( 67 ). I Den (nuværende) Europæiske Union blev det, selv om dette ikke findes i en særlig bestemmelse, omtalt allerede i midten af 1960’erne og anset for at være knyttet til tanken om naturlig retfærdighed ( 68 ).

109.

Det forekommer mig, at selv om den præcise betydning og omfanget af princippet ne bis in idem har varieret noget gennem de sidste århundreder, er forståelsen for så vidt angår dets dobbelte rationale forblevet relativt fast: lighed og retssikkerhed ( 69 ).

110.

Det anses på den anden side generelt for urimeligt og vilkårligt, at staten »med alle dens ressourcer og magt [gør] gentagne forsøg på at strafforfølge en person for en formodet lovovertrædelse og derved bringer vedkommende i forlegenhed og påfører vedkommende udgifter og prøvelser og tvinger personen til at leve i en vedvarende tilstand af angst og usikkerhed« ( 70 ). Princippet ne bis in idem skal således fortolkes sådan, at det i første omgang skal forhindre en situation, hvor en person strafforfølges mere end én gang ( 71 ).

111.

På den anden side hænger princippet ne bis in idem også uløseligt sammen med princippet om retskraft: tanken om, at det med henblik på at sikre både en stabil retstilstand og stabile retlige relationer og retsplejehensyn er påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, ikke længere kan anfægtes ( 72 ).

112.

I Unionens retsorden ligger der et tredje rationale bag beskyttelsen af princippet ne bis in idem: sikring af fri bevægelighed for personer inden for området for frihed, sikkerhed og retfærdighed. Domstolen har med henvisning til gennemførelseskonventionen artikel 54 fremhævet, at en person, over for hvem der er afsagt endelig dom, skal kunne bevæge sig frit uden at skulle frygte for nye strafforfølgninger for de samme forhold i en anden medlemsstat ( 73 ).

113.

Disse formål taler følgelig imod en alt for restriktiv fortolkning af princippet ne bis in idem. Samtidig vil en alt for bred anvendelse af dette princip imidlertid være strid med andre almene hensyn, der fortjener beskyttelse.

114.

Jeg henviser her navnlig til samfundets almene interesse i effektivt at retsforfølge lovovertrædere ( 74 ) og til den specifikke interesse for ofrene for lovovertrædelser i ikke alene at opnå erstatning fra lovovertrædere, men ligeledes at konstatere, at »retfærdighed sker fyldest« ( 75 ). Selve begrebet »Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed« indebærer trods alt, at denne frihed ikke må opnås på bekostning af sikkerhed og retfærdighed. Sidstnævnte begreb har åbenlyst til formål at sikre retfærdighed for alle: formodede gerningsmænd, men ligeledes formodede ofre. Dette er grunden til, at personers frie bevægelighed inden for dette område i henhold til artikel 3, stk. 2, TEU skal sikres i kombination med passende foranstaltninger vedrørende bl.a. bekæmpelse af kriminalitet ( 76 ).

115.

Det kan i denne forbindelse ikke ignoreres, at en overfladisk tilgang til anvendelsen af princippet ne bis in idem i et vist omfang kan føre til misbrug og manipulation hos lovovertrædere, der kunne ty til »forumshopping« med henblik på at sikre sig straffrihed for deres handlinger. Når lovovertrædelser således efterforskes af adskillige anklagere samtidig, består der en konkret risiko for, at den dårligst stillede (eller den mest underbemandede eller overbelastede) anklagemyndighed de facto hindrer udførelsen af en seriøs efterforskning af den pågældende lovovertrædelse, eftersom beslutningen om at henlægge sagen fra denne myndigheds side kan afskære enhver anden anklagemyndighed fra at handle.

116.

På denne side af vægten er der yderligere et EU-hensyn, der fortjener at blive overvejet alvorligt: gensidig tillid. Det følger af fast retspraksis, at gensidig tillid alene kan opretholdes og styrkes, såfremt myndighederne i en medlemsstat kan sikre sig, at der i en anden medlemsstat er blevet foretaget en behørig vurdering af en formodet lovovertræders strafferetlige ansvar ( 77 ).

117.

Det er følgelig af stor betydning i forbindelse med en fortolkning af chartrets artikel 50, at der findes en rimelig balance mellem disse interesser. En effektiv beskyttelse af individuelle rettigheder bør navnlig forenes med medlemsstaters berettigede interesse i at undgå straffrihed for kriminelle ( 78 ). Dette er kernen i det, der har vejledt mig i det foreliggende forslag til afgørelse, når jeg efter at have gennemgået og reflekteret over retspraksis har forsøgt at foreslå Domstolen det, der efter min opfattelse er en »afbalanceret« tilgang til »bis«- og »idem«-betingelserne.

118.

Jeg kan navnlig ikke få øje på, hvordan en person, hvis deltagelse i en formodet lovovertrædelse, der under den første sag afsluttes i efterforskningsfasen, ikke er blevet undersøgt specifikt og/eller alene er blevet undersøgt på grundlag af et utilstrækkelig og fragmentarisk bevismateriale, med rette kan kræve, at en efterfølgende retssag, hvor vedkommendes deltagelse behandles særskilt på grundlag af et solidt og omfattende bevismateriale, ville udsætte denne person for »dobbelt strafforfølgning« og/eller være i strid med princippet om retskraft.

119.

Jeg vil afsluttende foreslå, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål fra Curtea de Apel Craiova (appeldomstolen i Craiova, Rumænien) således, at en person alene kan anses for at være endeligt frifundet som omhandlet i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder som følge af en offentlig anklagers beslutning om at henlægge sagen, når der ikke pålægges denne person nogen straf eller anden strafferetlig foranstaltning, bl.a. såfremt: i) Beslutningen er truffet på grundlag af en vurdering af sagens realitet, hvilket i sig selv er resultatet af en grundig efterforskning, der består af en tilbundsgående vurdering af et tilstrækkeligt omfattende bevismateriale, og ii) det følger af ordlyden af denne beslutning, at den specifikke retsstilling for denne person som ansvarlig for de faktiske omstændigheder, der angiveligt udgør en lovovertrædelse, er blevet behørigt undersøgt.