–

den franske regering ved A.-L. Desjonquères og N. Vincent samt ved A. Ferrand, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved B. Mongin og M. Brauhoff, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem DQ på den ene side og ministre de la Transition écologique et solidaire (minister for økologisk og solidarisk omstilling) og ministre de l’Action et des Comptes publics (minister for offentlig forvaltning og offentlige regnskaber) på den anden side angående DQ’s ansøgning om overførsel af den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, som han har erhvervet i Den Europæiske Unions pensionsordning.

3

Ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og af ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne (EUT 2004, L 124, s. 1) blev der gennemført en reform af vedtægten. Et af de nye punkter, der blev gennemført ved forordningen, vedrører reglerne om overførsel af pensionsrettigheder.

4

Det anføres i 32. betragtning til nævnte forordning:

»Reglerne om udtrædelsespenge bør ændres for at tage hensyn til EF-reglerne om overførsel af pensionsrettigheder. Det bør ske ved at korrigere en række uoverensstemmelser og indføre større fleksibilitet.«

5

Bilag VIII til vedtægten med overskriften »Pensionsordning« bestemmer i artikel 11:

»1.   Tjenestemanden, der fratræder for

er berettiget til at få overført den indtil datoen for den faktiske overførsel ajourførte aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Unionen, til denne administrations eller organisations pensionskasse eller til den pensionskasse, hvor han erhverver pensionsrettigheder på grundlag af sin lønnede virksomhed eller selvstændige erhvervs virksomhed.

2.   Tjenestemanden, der indtræder i Unionens tjeneste efter

kan mellem tidspunktet for sin fastansættelse og det tidspunkt, hvor han opnår ret til alderspension som defineret i vedtægtens artikel 77, foranledige, at der til Unionen indbetales en indtil den faktiske overførsel ajourført kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet på grundlag af de ovenfor nævnte aktiviteter.

[…]

3.   Stk. 2 anvendes ligeledes på den tjenestemand, der genindtræder i tjenesten efter at have gjort midlertidig tjeneste i anden stilling, jf. artikel 37, stk. l, litra b), andet led, samt på den tjenestemand, der genindtræder i tjenesten efter at have haft tjenestefrihed af personlige årsager, jf. vedtægtens artikel 40.«

6

Dette bilags artikel 12 er affattet således:

»1.   En tjenestemand, der før den pensionsberettigende alder udtræder af tjenesten af andre grunde end død eller invaliditet, har ved sin udtræden, såfremt han ikke er pensionsberettiget straks eller senere, ret til følgende:

2.   Uanset stk. 1, litra b), har en tjenestemand, der ikke har nået den pensionsberettigende alder, som siden sin tiltrædelse har betalt til erhvervelse eller opretholdelse af pensionsrettigheder under en national pensionsordning, en privat forsikring eller en pensionsfond efter eget valg, som opfylder betingelserne i stk. 1, som definitivt udtræder af tjenesten af andre grunde end død eller invaliditet, og som ikke straks eller senere har ret til alderspension, ved sin udtræden ret til udbetaling af udtrædelsespenge svarende til den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, som han har erhvervet under sin tjeneste i institutionerne. I disse tilfælde trækkes de beløb, der er udbetalt til erhvervelse eller opretholdelse af pensionsrettigheder under den nationale pensionsordning, jf. artikel 42 og 112 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Unionen, fra udtrædelsespengene.«

7

Artikel 39, stk. 1, i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union har følgende ordlyd:

»Ved udtræden af tjenesten er en ansat […] berettiget til alderspension, overførsel af den aktuarmæssige modværdi eller udbetaling af udtrædelsespenge på de betingelser, der er fastsat i afsnit V, kapitel 3, i vedtægten og i bilag VIII til vedtægten […]«

8

Sagsøgeren i hovedsagen har været fastansat i den franske stats offentlige tjeneste siden den 1. september 2006 og udfører sit hverv som cheftekniker inden for bæredygtig udvikling ved direction départementale des territoires du Bas-Rhin (departementsdirektoratet for områderne i Bas-Rhin, Frankrig).

9

I perioden fra den 1. april 2011 til den 31. august 2013 fik han tjenestefrihed af personlige årsager, fordi han besatte en stilling som kontraktansat ved Europa-Kommissionen.

10

Efter at være genindtrådt i tjenesten i sin oprindelsesadministration efter denne periode med tjenestefrihed ansøgte han om at få overført den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, som han havde erhvervet i Unionens pensionsordning, til pensionsordningen for statstjenestemænd, idet han påberåbte sig bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten.

11

Denne ansøgning blev afslået ved to afgørelser af 10. juli og af 17. september 2014.

12

Sagsøgeren i hovedsagen anlagde sag med påstand om annullation af disse afgørelser ved tribunal administratif de Strasbourg (forvaltningsdomstolen i Strasbourg, Frankrig), som frifandt sagsøgte ved dom af 19. oktober 2016.

13

Sagsøgeren i hovedsagen iværksatte en kassationsanke af denne dom ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), idet han påberåbte sig en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, for så vidt som tribunal administratif de Strasbourg (forvaltningsdomstolen i Strasbourg) fastslog, at retten til den omhandlede overførsel af den aktuarmæssige modværdi af pensionsrettighederne er forbeholdt de ansatte og tjenestemænd i Unionen, som for første gang gør tjeneste i en medlemsstats administration, undtaget dem, der vender tilbage hertil efter at have haft tjenestefrihed af personlige årsager.

14

Da Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) er af den opfattelse, at besvarelsen af det fremsatte anbringende ikke er indlysende, og at fortolkningen af artikel 11 i bilag VIII til vedtægten er afgørende for løsningen af den tvist, som denne ret skal afgøre, har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er anvendelsen af bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til [vedtægten] forbeholdt de tjenestemænd og kontraktansatte, som for første gang ansættes i en national administration efter at have været ansat som tjenestemænd, kontraktansatte eller midlertidigt ansatte i en [EU-institution], eller kan disse bestemmelser ligeledes anvendes af tjenestemænd og kontraktansatte, som vender tilbage til tjenesten i en national administration efter at have været ansat i en [EU-institution] og efter, i denne periode, at have [haft tjenestefrihed eller orlov] af personlige årsager?«

15

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten skal fortolkes således, at overførslen af den aktuarmæssige modværdi af pensionsrettigheder er forbeholdt de tjenestemænd og kontraktansatte, som for første gang ansættes i en national administration efter at have været ansat i en EU-institution, eller om denne overførsel ligeledes kan ansøges af de tjenestemænd og kontraktansatte, som vender tilbage hertil efter at have udøvet deres hverv inden for en sådan institution i forbindelse med tjenestefrihed eller orlov af personlige årsager.

16

Indledningsvis bemærkes, at bestemmelserne i artikel 11 i bilag VIII til vedtægten finder anvendelse på kontraktansatte, såsom sagsøgeren i hovedsagen, takket være henvisningen i artikel 39, stk. 1, i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union. Denne bestemmelse fastsætter nemlig, at ved udtræden af tjenesten er en ansat […] berettiget til alderspension, overførsel af den aktuarmæssige modværdi eller udbetaling af udtrædelsespenge på de betingelser, der er fastsat i afsnit V, kapitel 3, i vedtægten og i bilag VIII til vedtægten.

17

I henhold til artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten er enhver tjenestemand eller anden ansat, der fratræder for at tiltræde en stilling i en administration eller en national eller international organisation eller for at udøve en lønnet virksomhed eller selvstændig erhvervsvirksomhed, berettiget til at få overført den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Unionen.

18

Hvad angår ordlyden af artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten bemærkes, at udtrykket »tiltræde«, hvis sædvanlige betydning i forbindelse med en tiltrædelse af tjenesten angiver påbegyndelsen af udøvelsen af dette hverv eller dettes tidsmæssige udgangspunkt, ikke i sig selv gør det muligt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om den første tiltrædelse af tjenesten, eller om dette udtryk ligeledes omfatter genoptagelse af tjenesten.

19

En ordlydsfortolkning ved sammenholdelse med ordlyden af artikel 11, stk. 3, i bilag VIII til vedtægten, som henviser til en tjenestemand, der er »genindtrådt« efter udløbet af en midlertidig tjeneste i henhold til vedtægtens artikel 37, stk. 1, litra b), andet led, eller efter udløbet af den i vedtægtens artikel 40 fastsatte tjenestefrihed af personlige årsager, gør det heller ikke muligt at give en indikation i denne henseende. Den forskellige affattelse af vedtægtens artikel 11, stk. 1 og 3, i bilag VIII til vedtægten udgør nemlig i sig selv en indikation af deres forskellige rækkevidde. Artikel 11, stk. 3, der vedrører det særlige tilfælde, hvor en tjenestemand har haft midlertidig tjeneste i anden stilling eller tjenestefrihed af personlige årsager som fastsat i vedtægten, henviser således udtrykkeligt til betingelserne for anvendelsen af artikel 11, stk. 2.

20

Hvad angår spørgsmålet om, hvilket fortolkning af udtrykket »tiltræde en stilling i en administration« i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, der skal anlægges, bemærkes, at det følger såvel af kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (dom af 15.10.2015, Axa Belgium, C-494/14, EU:C:2015:692, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

21

Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel 11 i bilag VIII til vedtægten indgår, skal det bemærkes, at bestemmelserne i artikel 11 og 12 i dette bilag er blevet ændret ved den ændring af vedtægten, der blev gennemført ved forordning nr. 723/2004. Som det fremgår af 32. betragtning til denne forordning, ønskede EU-lovgiver således at ændre reglerne om udtrædelsespenge for at tage hensyn til [EU]-reglerne om overførsel af pensionsrettigheder og i denne forbindelse korrigere en række uoverensstemmelser og indføre større fleksibilitet.

22

Ændringen af disse bestemmelser afspejler EU-lovgivers ønske om at reducere antallet af tilfælde, hvor de ansatte, der ikke har ret til alderspension som følge af, at de har tilbagelagt mindre end ti års tjeneste, kan modtage udtrædelsespenge og udvide muligheden for at overføre pensionsrettigheder til en anden pensionsordning.

23

Hvad angår det formål, der forfølges med den reform af vedtægten, der blev gennemført ved forordning nr. 723/2004, hvorved muligheden for at overføre pensionsrettigheder blev fastsat som hovedregel, og udtrædelsespenge blev gjort til en undtagelsesordning, som blev underlagt strenge betingelser, skal det bemærkes, at EU-lovgiver ønskede at fremme tiltrækningskraften af Unionens offentlige tjeneste. I denne forbindelse har den i artikel 11 i bilag VIII til vedtægten fastsatte ordning med overførsel af pensionsrettigheder, der muliggør en koordinering mellem de nationale pensionsordninger og Unionens pensionsordning, til formål at lette nationalt, offentligt eller privat ansattes overgang til EU-administrationen og således sikre Unionen de bedste muligheder for at ansætte kvalificeret personale, der allerede har en passende faglig erfaring (jf. i denne retning dom af 16.12.2004, My, C-293/03, EU:C:2004:821, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

24

Det er med formålet om at have et større valg blandt et personale med passende faglig erfaring, at EU-lovgiver indførte en øget fleksibilitet med hensyn til overførsel af pensionsrettigheder i begge retninger, hvorved den usikkerhed, som visse ansatte stod over for med hensyn til muligheden for, at deres ansættelsesforhold ophører, og at det ikke er muligt at opnå tilsvarende pensionsrettigheder, bringes til ophør.

25

Selv om Domstolen allerede før reformen af vedtægten, der blev gennemført ved forordning nr. 723/2004, havde fastslået, at artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten i tilfælde, hvor den pågældende vender tilbage til den nationale ordning, gav mulighed for at overføre den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, der er erhvervet i Unionens pensionsordning (dom af 29.6.1988, Gritzmann-Martignoni mod Kommissionen, 124/87, EU:C:1988:345, præmis 17), er dette så meget desto mere tilfældet efter denne reform.

26

Den restriktive fortolkning af de betingelser for overførsel af pensionsrettigheder, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, som den franske administration har anlagt, således at en national tjenestemand, der i en begrænset periode har udøvet sit hverv ved en EU-institution, nægtes overførsel af de pensionsrettigheder, der er erhvervet i denne periode, er imidlertid klart i strid med det formål, der forfølges med denne bestemmelse, og som består i at sikre en stor fleksibilitet med hensyn til overførsel af pensionsrettigheder og i at give mulighed for at vælge kvalificeret personale.

27

Det følger heraf, at overførslen af den aktuarmæssige modværdi af pensionsrettigheder, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, skal kunne kræves af såvel de tjenestemænd og kontraktansatte, der gør tjeneste for første gang i en national administration, som af dem, der vender tilbage hertil bl.a. efter at have haft tjenestefrihed eller orlov af personlige årsager.

28

Enhver anden fortolkning af artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, som ville fratage en person som sagsøgeren i hovedsagen sin ret til overførsel af den aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, der er optjent i Unionens pensionsordning, ville være uforenelig med EUF-traktatens bestemmelser om princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed.

29

I denne henseende skal det bemærkes, at en tjenestemand eller en anden ansat i Unionen kan have egenskab af vandrende arbejdstager som omhandlet i artikel 45 TEUF. Det fremgår således af fast retspraksis, at en statsborger i Unionen, som arbejder i en anden medlemsstat end oprindelsesmedlemsstaten, ikke mister sin egenskab af arbejdstager i denne bestemmelses forstand, fordi han beklæder en stilling i en international organisation (dom af 16.2.2006, Öberg, C-185/04, EU:C:2006:107, præmis 12 og den deri nævnte retspraksis, og af 6.10.2016, Adrien m.fl., C-466/15, EU:C:2016:749, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).

30

Det følger heraf, at unionsborgere, der arbejder for en EU-institution eller et EU-organ i en anden medlemsstat end deres oprindelsesmedlemsstat, såsom sagsøgeren i hovedsagen, ikke kan fratages de sociale rettigheder og fordele, som tilkommer ham efter artikel 45 TEUF (dom af 6.10.2016, Adrien m.fl., C-466/15, EU:C:2016:749, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).

31

I henhold til fast retspraksis er artikel 45 TEUF til hinder for enhver foranstaltning, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve de i traktaten sikrede grundlæggende friheder (dom af 6.10.2016, Adrien m.fl., C-466/15, EU:C:2016:749, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

32

Domstolen har således fastslået, at den omstændighed, at en arbejdstager fratages retten til sammenlægning af de perioder, der er tilbagelagt efter flere medlemsstaters lovgivning, uden at tage hensyn til de perioder, der er tilbagelagt i internationale organisationer, vil udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed som omhandlet i artikel 45 TEUF (jf. i denne retning dom af 4.7.2013, Gardella, C-233/12, EU:C:2013:449, præmis 45).

33

I det foreliggende tilfælde kan den fortolkning af artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, som den franske administration har anlagt, stille de tjenestemænd i den pågældende medlemsstat, som har gjort brug af deres ret til fri bevægelighed ved at acceptere en stilling i en EU-institution, ringere end de tjenestemænd, der er forblevet i denne medlemsstat, idet sidstnævnte har en uafbrudt bidragsperiode, mens de førstnævnte på grund af afslaget på overførsel af de pensionsrettigheder, der er erhvervet i henhold til Unionens pensionsordning, får afbrudt deres bidragsperioder.

34

Domstolen har i øvrigt allerede fastslået for så vidt angår artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, at en medlemsstat ved at undlade at træffe de nødvendige foranstaltninger til overførsel af den aktuarmæssige modværdi eller tilbagekøbsværdien af pensionsrettigheder, som er erhvervet under den nationale pensionsordning, til Unionens pensionsordning, gør det vanskeligere for Unionen at ansætte nationale tjenestemænd med en vis anciennitet, da en sådan overgang fra national tjeneste til tjeneste i EU-institutionerne ville medføre, at de blev berøvet de pensionsrettigheder, som de ville have haft, hvis de ikke havde accepteret at indtræde i Unionens tjeneste (jf. i denne retning, som af 16.12.2004, My, C-293/03, EU:C:2004:821, præmis 45, og af 4.2.2015, Melchior, C-647/13, EU:C:2015:54, præmis 26).

35

Sådanne konsekvenser er imidlertid uacceptable under hensyn til den pligt til loyalt samarbejde og loyal bistand, der påhviler medlemsstaterne over for Unionen, og som kommer til udtryk i den pligt, der er knæsat i artikel 4, stk. 3, TEU, til at lette Unionen gennemførelsen af dens opgaver (dom af 16.12.2004, My, C-293/03, EU:C:2004:821, præmis 48, og kendelse af 9.7.2010, Ricci og Pisaneschi, C-286/09, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:420, præmis 33).

36

I henhold til Domstolens praksis påhviler overholdelsen af vedtægten, som er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart, medlemsstaterne (dom af 20.10.1981, Kommissionen mod Belgien, 137/80, EU:C:1981:237, præmis 7, og af 10.5.2017, de Lobkowicz, C-690/15, EU:C:2017:355, præmis 42), herunder ikke blot de nationale retter, men ligeledes alle organer i den pågældende medlemsstat, herunder forvaltningsmyndighederne (dom af 19.12.2019, GRDF, C-236/18, EU:C:2019:1120, præmis 35).

37

Det følger heraf, at vedtægten ikke alene har en intern betydning for EU-administrationen, men at disse retsakter endvidere skaber forpligtelser for medlemsstaterne i det omfang, disses medvirken er nødvendig for at gennemføre dem (dom af 20.10.1981, Kommissionen mod Belgien, 137/80, EU:C:1981:237, præmis 8, og af 13.2.2019, Rohart, C-179/18, EU:C:2019:111, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis), og de nationale forvaltninger skal afstå fra enhver foranstaltning, der kan begrænse anvendelsesområdet for de muligheder, som vedtægten giver.

38

På baggrund af ovenstående betragtninger skal spørgsmålet besvares med, at artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten skal fortolkes således, at overførslen af den aktuarmæssige modværdi af pensionsrettigheder kan ansøges af såvel de tjenestemænd og kontraktansatte, som for første gang ansættes i en national administration efter at have været ansat i en EU-institution, som af de tjenestemænd og kontraktansatte, som vender tilbage hertil efter at have udøvet deres hverv inden for en sådan institution i forbindelse med tjenestefrihed eller orlov af personlige årsager.

39

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:

Artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union skal fortolkes således, at overførslen af den aktuarmæssige modværdi af pensionsrettigheder kan ansøges af såvel de tjenestemænd og kontraktansatte, som for første gang ansættes i en national administration efter at have været ansat i en EU-institution, som af de tjenestemænd og kontraktansatte, som vender tilbage hertil efter at have udøvet deres hverv inden for en sådan institution i forbindelse med tjenestefrihed eller orlov af personlige årsager.