–

PG ved ügyvéd Sz. M. Sánta,

–

den ungarske regering først ved Z. Fehér, G. Tornyai og M. Tátrai, derefter ved M.Z. Fehér og M. Tátrai, som befuldmægtigede,

–

den tyske regering først ved T. Henze og R. Kanitz, derefter ved R. Kanitz, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Condou-Durande, A. Tokár og J. Tomkin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 46, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60), sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem PG og Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (kontor for indvandring og asyl, Ungarn (herefter »immigrationskontoret«) vedrørende sidstnævntes afslag på PG’s ansøgning om international beskyttelse og anordningen af hans udsendelse, ledsaget af et forbud mod indrejse og ophold i to år.

3

Følgende fremgår af 18., 50. og 60. betragtning til direktiv 2013/32:

[…]

[…]

4

Ifølge artikel 1 i direktiv 2013/32 har direktivet til formål at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).

5

Artikel 2, litra f), i direktiv 2013/32 definerer »besluttende myndighed« som »enhver domstolslignende eller administrativ instans i en medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse, og som er kompetent til at træffe afgørelse i første instans i sådanne sager«.

6

Direktivets artikel 46, stk. 1, 3, 4 og 10, har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende:

[…]

3.   For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU, i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.

4.   Medlemsstaterne fastsætter rimelige tidsfrister og andre nødvendige bestemmelser for at ansøgeren kan udøve sin ret til et effektivt retsmiddel som omhandlet i stk. 1. […]

[…]

10.   Medlemsstaterne kan med hensyn til anvendelsen af stk. 1 fastsætte tidsfrister for rettens behandling af den besluttende myndigheds afgørelse.«

7

§ 68, stk. 2, 3, 5 og 6, i menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. Törvény (lov nr. LXXX af 2007 om retten til asyl, herefter »lov om retten til asyl«) har følgende ordlyd:

»2.   Retten træffer afgørelse inden for 60 dage efter rettens modtagelse af det indledende processkrift.

[…]

4.   […] Retten foretager en fuldstændig behandling af såvel de faktiske omstændigheder som de retlige forhold på tidspunktet for vedtagelsen af retsafgørelsen.

[…]

5.   Retten må ikke omgøre asylmyndighedens afgørelse.

6.   Rettens afgørelse vedrørende realiteten, hvorved sagen afsluttes, er endelig og kan ikke appelleres.«

8

PG, der er kurder fra Irak, meldte sig uden identitetspapirer i et transitområde i Ungarn den 22. august 2017 og indgav dér en ansøgning om international beskyttelse som følge af den angivelige risiko for hans liv i sit oprindelsesland. De ungarske myndigheder afslog denne ansøgning den 14. marts 2018 og»erklærede princippet om non-refoulement uanvendeligt i forhold til ham«. Der blev truffet en tilbagesendelsesforanstaltning, ledsaget af et indrejseforbud om forbud mod ophold i to år, over for ham.

9

PG anlagde sag ved den forelæggende ret til prøvelse af afslaget på at indrømme ham en international beskyttelse.

10

Det fremgår af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at en anden ungarsk ret end den forelæggende ret allerede har annulleret to tidligere afgørelser ex officio, den ene den 25. oktober 2017 og den anden den 18. januar 2018, begge vedrørende afslag på samme persons ansøgning om international beskyttelse. Afgørelsen af 14. marts 2018 er således den tredje, hvorved PG’s ansøgning om international beskyttelse, efter to på hinanden følgende annullationer af de tidligere afgørelser, afslås.

11

Den forelæggende ret har angivet, at det i henhold til ungarsk ret siden 2015 ikke længere er tilladt for retterne at omgøre de administrative afgørelser på området for international beskyttelse og selv at tildele den ene eller den anden form for beskyttelse. Sådanne afgørelser kan i givet fald kun annulleres, således at den berørte i forhold til immigrationskontoret på ny anses for at være ansøger. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at immigrationskontorets afslag, efterfulgt af domstolenes annullation, vil kunne gentage sig i det uendelige. Den er på denne baggrund i tvivl om, hvorvidt en sådan risiko medfører, at de nye ungarske processuelle bestemmelser er uforenelige med de betingelser, der er opstillet i direktiv 2013/32 om retten til effektive retsmidler.

12

Desuden er den forelæggende ret forpligtet til at overholde den frist for domsafsigelsen på maksimalt 60 dage, der er fastsat i den ungarske lovgivning. Den forelæggende ret har anført, at en sådan frist i visse sager, som hovedsagen synes at være repræsentativ for, ikke er tilstrækkelig for at kunne indhente de nødvendige oplysninger, fastslå de faktiske omstændigheder, høre den berørte og følgelig træffe en korrekt begrundet retsafgørelse. Den forelæggende ret ønsker derfor oplyst, om denne frist er forenelig med den ret til adgang til effektive retsmidler, som er fastsat i direktiv 2013/32 og i chartrets artikel 47.

13

På denne baggrund har Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

14

Den forelæggende ret har anmodet om, at nærværende sag undergives den præjudicielle hasteprocedure, som er fastsat i artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. Den 31. juli 2018 har Første Afdeling efter at have hørt generaladvokaten besluttet ikke at efterkomme anmodningen.

15

Det bemærkes, at selv om de præjudicielle spørgsmål, således som de er formuleret af den forelæggende ret, vedrører fortolkningen af artikel 31 i direktiv 2013/32 om den administrative behandling af ansøgninger om international beskyttelse, vedrører anmodningen om præjudiciel afgørelse i virkeligheden gennemførelsen af den ret til effektive retsmidler, der er fastsat i dette direktivs artikel 46. Det er derfor sidstnævnte bestemmelse, og navnlig dennes stk. 3, der skal fortolkes med henblik på at give den forelæggende ret et nyttigt svar.

16

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national ordning, hvorefter domstolene eller domstolslignende organer kun har beføjelse til at annullere de afgørelser, der træffes af de kompetente myndigheder på området for international beskyttelse, men ikke beføjelse til at omgøre dem.

17

Som generaladvokaten har nævnt i punkt 21 og 31 i forslaget til afgørelse, har Domstolen efter indgivelsen af nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse udtalt sig om et sådant spørgsmål i dom af 25. juli 2018, Alheto (C-585/16, EU:C:2018:584), og af 29. juli 2019, Torubarov (C-556/17, EU:C:2019:626).

18

Domstolen fastslog således i præmis 145 og 146 i dom af 25. juli 2018, Alheto (C-585/16, EU:C:2018:584), at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 alene vedrører »undersøgelsen« af sagen og derfor ikke vedrører følgerne af en eventuel annullation af den afgørelse, der er genstand for den nævnte sag. Således har EU-lovgiver med vedtagelsen af direktiv 2013/32 ikke haft til hensigt at indføre en fælles regel, hvorefter den i direktivets artikel 2, litra f), omhandlede domstolslignende eller administrative instans skulle fortabe sin kompetence efter annullationen af den pågældendes oprindelige afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse. Medlemsstaterne kan derfor fortsat fastsætte, at sagen efter en sådan annullation skal sendes tilbage til denne instans, således at denne kan træffe en ny afgørelse.

19

I den nævnte doms præmis 147 og 148 præciserede Domstolen, at når dette er sagt, ville artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 imidlertid blive frataget enhver effektiv virkning, såfremt den nævnte instans – efter afsigelsen af en dom, hvorved førsteinstansretten i overensstemmelse med denne bestemmelse har foretaget en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af ansøgerens behov for international beskyttelse i medfør af direktiv 2011/95 – kunne træffe en afgørelse, der strider imod denne undersøgelse, eller lade lang tid gå, hvilket ville øge risikoen for, at forhold, der kræver en ajourført ny undersøgelse, indtræder. Følgelig forholder det sig således, at selv om direktiv 2013/32 ikke har til formål at indføre en fælles standard med hensyn til kompetencen til at træffe en ny afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse efter annullation af den oprindelige afgørelse, fremgår det ikke desto mindre af direktivets formål om at sikre, at ansøgninger af denne art behandles så hurtigt som muligt, af forpligtelsen til at sikre en effektiv virkning af direktivets artikel 46, stk. 3, og af det af chartrets artikel 47 følgende behov for at sikre effektive retsmidler, at alle medlemsstater, der er bundet af direktivet, skal udforme deres nationale ret på en sådan måde, at der efter annullation af den oprindelige afgørelse og i tilfælde af, at sagen hjemvises til den domstolslignende eller administrative instans, som er omhandlet i direktivets artikel 2, litra f), inden for kort tid træffes en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med den undersøgelse, som er indeholdt i den dom, hvorved den oprindelige afgørelse blev annulleret.

20

Når en ret annullerer en administrativ myndigheds afgørelse efter en udtømmende og ajourført gennemgang af en ansøgers behov for international beskyttelse i lyset af alle de relevante retlige og faktiske oplysninger og konstaterer, at denne ansøger skal tildeles international beskyttelse, og derefter hjemviser sagen til den administrative myndighed, for at denne kan træffe en ny afgørelse, er denne administrative myndighed følgelig forpligtet til at tildele den internationale beskyttelse, der er ansøgt om – med forbehold af, at der foreligger faktiske eller retlige elementer, der objektivt nødvendiggør en fornyet ajourført undersøgelse – idet artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, og artikel 13 og 18 i direktiv 2011/95 ellers ville blive frataget deres effektive virkning (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, præmis 66).

21

Hvad angår prøvelsen af den pågældende administrativ myndigheds afgørelse efter en sådan dom har Domstolen bemærket, at selv om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 ikke forpligter medlemsstaterne til at overdrage den i nærværende doms præmis 67 omhandlede beføjelse til de domstole eller domstolslignende organer, der har kompetence til at påkende søgsmål eller klager i henhold til denne bestemmelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at disse medlemsstater er forpligtet til konkret at sikre iagttagelse af den adgang til effektive retsmidler, som er fastsat i chartrets artikel 47 (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, præmis 69 og 70).

22

Domstolen har heraf for så vidt angår de processuelle regler, der er anvendt i hovedsagen, udledt, at såfremt en afgørelse, hvorved en domstol eller et domstolslignende organ har foretaget en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af den pågældende persons behov for international beskyttelse, og efter hvis afslutning den pågældende domstol eller det domstolslignende organ har fastslået, at der skal ydes en sådan beskyttelse, modsiges af den kompetente administrative myndigheds senere afgørelse, skal nævnte domstol eller domstolslignende organ, når den nationale lovgivning ikke giver den eller det nogen mulighed for at sikre overholdelsen af sin dom, omgøre afgørelsen fra den administrative myndighed og erstatte denne med sin egen afgørelse, idet denne domstol eller dette organ herved skal undlade at anvende den nationale lovgivning, der forhindrer den eller det i at gøre dette (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, præmis 68, 72 og 77).

23

Det første spørgsmål skal herefter besvares med, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter domstole eller domstolslignende organer udelukkende har beføjelse til at annullere de afgørelser, der træffes af de kompetente myndigheder på området for international beskyttelse, men ikke har beføjelse til at omgøre dem. Såfremt sagen hjemvises til den kompetente administrative myndighed, skal der imidlertid inden for kort tid træffes en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med undersøgelsen i dommen om annullation. Når en national domstol eller et domstolslignende organ – efter en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder, som en ansøger om international beskyttelse har gjort gældende – har konstateret, at den pågældende ansøger i henhold til de kriterier, der er fastsat i direktiv 2011/95, skal tildeles en sådan beskyttelse med den begrundelse, som den pågældende har påberåbt sig til støtte for sin ansøgning, men en administrativ myndighed derefter træffer en modsat afgørelse uden at godtgøre, at der foreligger nye forhold, der begrunder en ny undersøgelse af ansøgerens behov for international beskyttelse, skal denne domstol eller dette domstolslignende organ, når national ret ikke giver den eller det nogen måde, hvorpå det kan sikres, at denne domstol eller dette organs afgørelse efterleves, desuden ændre den afgørelse, som ikke efterlever domstolens eller det domstolslignende organs tidligere dom, og erstatte den med sin egen afgørelse vedrørende ansøgningen om international beskyttelse, idet domstolen eller organet om fornødent skal undlade at anvende den nationale lovgivning, som forbyder den eller det at handle på denne måde.

24

Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en national ordning, hvorefter en domstol eller et domstolslignende organ, for hvilken en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse er blevet indbragt, pålægges at træffe afgørelse inden for en frist på 60 dage.

25

Det bemærkes, at direktiv 2013/32 ikke blot ikke fastlægger harmoniserede regler med hensyn til sagsbehandlingsfrister, men i artikel 46, stk. 10, endog tillægger medlemsstaterne beføjelse til at fastsætte sådanne frister.

26

I øvrigt bemærkes, således som det fremgår af Domstolens praksis, at det, i mangel af EU-retlige bestemmelser på området, i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (dom af 15.3.2017, Aquino, C-3/16, EU:C:2017:209, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

27

Hvad angår overholdelsen af betingelsen om ækvivalensprincippet i forbindelse med en frist for domsafsigelse som den i hovedsagen omhandlede bemærkes, med forbehold for den efterprøvelse, som det påhviler den forelæggende ret at foretage, at det af de sagsakter, som Domstolen råder over, ikke fremgår, og det er i øvrigt heller ikke blevet gjort gældende, at der for tilsvarende situationer skulle gælde nationale procedureregler, som er mere gunstige end dem, der gælder for gennemførelsen af direktiv 2013/32, og som er anvendt i hovedsagen (jf. analogt dom af 7.11.2019, Flausch, m.fl., C-280/18, EU:C:2019:928, præmis 28).

28

Hvad angår effektivitetsprincippet bemærkes, at artikel 46, stk. 1, i direktiv 2013/32 indrømmer ansøgerne om international beskyttelse en ret til effektive retsmidler for en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med afgørelser, der er truffet om deres ansøgninger. Dette direktivs artikel 46, stk. 3, fastsætter rækkevidden af denne ret, idet det heri præciseres, at de medlemsstater, for hvilke direktivet er bindende, skal sikre, at den domstol eller det domstolslignende organ, for hvilket afgørelsen om ansøgningen om international beskyttelse er blevet indbragt, foretager »en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95]« (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, præmis 51).

29

Det følger desuden af fast praksis, at enhver afgørelse om tildeling af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus skal støttes på en individuel vurdering (dom af 25.1.2018, F, C-473/16, EU:C:2018:36, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis), hvorved der på grundlag af ansøgerens personlige forhold skal tages stilling til, om betingelserne for tildeling af en sådan status er opfyldt (dom af 5.9.2012, Y og Z, C-71/11 og C-99/11, EU:C:2012:518, præmis 68).

30

Det skal endvidere bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 62 og 63 i forslaget til afgørelse, at sagsøgeren i forbindelse med det retsmiddel, der er fastsat i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, garanteres en række særlige proceduremæssige rettigheder i henhold til dette direktivs artikel 12, stk. 2, dvs. retten til en tolk, muligheden for at kontakte De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) og adgang til visse oplysninger, i henhold til nævnte direktivs artikel 20, dvs. muligheden for gratis juridisk bistand og repræsentation, i henhold til samme direktivs artikel 22 vedrørende adgangen til juridisk rådgivning samt i henhold til direktivets artikel 24 og 25 om rettigheder for personer med særlige behov og uledsagede mindreårige.

31

Domstolen har ligeledes haft lejlighed til at fastslå, at det under den retslige prøvelse i princippet er nødvendigt at høre ansøgeren, medmindre visse kumulative betingelser er opfyldt (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Sacko, C-348/16, EU:C:2017:591, præmis 37 og 44-48). Det kan endvidere vise sig nyttigt at anordne andre foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, bl.a. den lægeundersøgelse, der er nævnt i artikel 18, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2013/32.

32

Ifølge den forelæggende ret kan det i den foreliggende sag vise sig, at en domstol eller et domstolslignende organ, for hvilken eller hvilket en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse er indbragt, henset til denne domstol eller dette organs arbejdsbyrde og arbejdsbetingelser eller særlige vanskeligheder i visse sager, i hver af de sager, som er indbragt for den eller det, fysisk set ikke er i stand til inden for den fastsatte frist på 60 dage at sikre overholdelsen af alle de regler, der er nævnt i denne doms præmis 27-31.

33

Det bemærkes endvidere, at den forelæggende ret har kvalificeret den nævnte frist som »bindende«.

34

I en sådan situation, hvor der ikke er nogen national bestemmelse, der skal sikre, at der træffes afgørelse inden for en rimelig frist, såsom en bestemmelse, hvorefter sagens akter, efter udløbet af fristen på 60 dage, skal tildeles en anden domstol eller domstolslignende organ, indebærer princippet om EU-rettens effektivitet en forpligtelse for domstolen eller organet til at undlade at anvende den nationale lovgivning, hvorefter fristen er bindende.

35

Det bemærkes imidlertid endvidere, at artikel 46, stk. 4, i direktiv 2013/32 ligeledes pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at indføre rimelige frister for domsafsigelse. Disse bidrager, således som generaladvokaten har anført i punkt 48 i forslaget til afgørelse, til virkeliggørelsen af det formål om at behandle ansøgninger om international beskyttelse så hurtigt som muligt, der fremgår af 18. betragtning til dette direktiv.

36

Således kan forpligtelsen for en domstol eller et domstolslignende organ til at undlade at anvende en national ordning, der fastsætter en frist for domsafsigelse, der er uforenelig med princippet om EU-rettens effektivitet, ikke fritage den fra enhver forpligtelse til at handle hurtigt, men forpligter blot denne domstol eller dette organ til at anse den frist, som den eller det er pålagt, for vejledende, idet domstolen eller det domstolslignende organ skal træffe afgørelse hurtigst muligt, når en sådan frist er blevet overskredet.

37

Det andet spørgsmål skal herefter besvares med, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter en domstol eller et domstolslignende organ, for hvilken eller hvilket en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse er blevet indbragt, pålægges at træffe afgørelse inden for en frist på 60 dage, forudsat at denne domstol eller dette domstolslignende organ inden for en sådan frist er i stand til at sikre den effektive virkning af de materielle bestemmelser og de processuelle garantier, som EU-retten tillægger ansøgeren. I modsat fald er den pågældende domstol eller det domstolslignende organ forpligtet til at undlade at anvende den nationale ordning, der fastsætter fristen for domsafsigelse, og til, efter udløbet af denne frist, at træffe sin afgørelse hurtigst muligt.

38

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret: