1. 

Spørgsmålet til Domstolen i denne sag vedrører det materielle anvendelsesområde for registreringskravene i artikel 5 i forordning (EF) nr. 1907/2006 ( 2 ) (herefter »REACH-forordningen«). Nærmere bestemt har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol, Tyskland) ønsket oplyst, om en myndighed i en medlemsstat, såsom Hamburg by, kan nægte at give en erhvervsdrivende, der har importeret et kemikalie til Den Europæiske Union, i denne sag nikotinsulfat, uden at overholde kravet om at registrere det ved det europæiske kemikalieagentur (herefter »ECHA«), tilladelse til at eksportere kemikaliet ud af Den Europæiske Union. Hamburg by har nægtet tilladelse med den begrundelse, at eksporten af det pågældende nikotinsulfat udgør en selvstændig overtrædelse af REACH-forordningens artikel 5.

2.

I 2., 3., 7.og 122. betragtning til REACH-forordningen anføres:

[…]

[…]

3.

REACH-forordningens artikel 1 har overskriften »Formål og anvendelsesområde«. Artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»Formålet med denne forordning er at sikre såvel et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet, herunder fremme af alternative metoder til vurdering af stoffers farlighed, som fri bevægelighed for stoffer i det indre marked og samtidig styrke konkurrenceevne og innovation.«

4.

REACH-forordningens artikel 3 har overskriften »Definitioner«. Artikel 3 bestemmer:

»I denne forordning forstås ved:

[…]

[…]

[…]«

5.

REACH-forordningens artikel 5 har overskriften »Ingen data, intet marked« og bestemmer:

»Stoffer som sådan, i kemiske produkter eller i artikler må kun fremstilles eller markedsføres i Fællesskabet, hvis de er registreret i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i dette afsnit, når dette kræves, jf. dog artikel 6, 7, 21 og 23.«

6.

REACH-forordningens artikel 6, stk. 1, har overskriften »Generel forpligtelse til at registrere stoffer som sådan eller i kemiske produkter« og bestemmer:

»Medmindre andet er fastlagt i denne forordning, skal enhver producent eller importør, der fremstiller et stof som sådan eller i et eller flere kemiske produkter i mængder på 1 ton eller mere pr. år, indsende en registrering til agenturet.«

7.

REACH-forordningens artikel 126 har overskriften »Sanktioner ved overtrædelse af bestemmelserne« og bestemmer:

»Medlemsstaterne skal fastsætte sanktionsbestemmelser for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning og træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de iværksættes. Disse sanktioner skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.«

8.

De relevante bestemmelser i national ret findes i Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (lov om beskyttelse mod farlige stoffer) (herefter »ChemG«) som ændret ved bekendtgørelse af 28. august 2013 (BGBl I, s. 3498, 3991) og i Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Hamburgs lov om beskyttelse af lov og orden (SOG)) (HmbGVBl, s. 77).

9.

ChemG’s § 21, 23 og 27b bestemmer følgende:

»§ 21 Overvågning

[…]

§ 23 Myndighedsforanstaltninger

§ 27b Overtrædelser af forordning (EF) nr. 1907/2006

[…]«

10.

SOG’s § 3, stk. 1, i den relevante affattelse af 16. juni 2005 (HmbGVBl, s. 233) bestemmer:

»§ 3 Opgaver

11.

Sagsøgeren, Jost Pinckernelle, handler med kemiske stoffer. Han har nedlagt påstand om annullation af afgørelse truffet af Hamburg by den 29. juni 2009 (herefter »afgørelsen«), hvorved han fik afslag på at eksportere en forsendelse på 19,4 ton nikotinsulfat (herefter »forsendelsen«) til et tredjeland, i dette tilfælde Rusland, som han havde importeret til Den Europæiske Union fra Kina på et tidspunkt efter den 1. december 2008. Nikotinsulfat anvendes i Rusland som desinfektionsmiddel i industrien og i stalde ( 3 ). Stoffet kan imidlertid ikke anvendes til dette formål i Den Europæiske Union, og det er genstand for strenge restriktioner ( 4 ).

12.

Forinden dette havde Hamburgs flodpoliti og Hamburg bys afdeling for økonomi og anlæg beslaglagt forsendelsen som led i gennemførelsen af en strafferetlig efterforskning. Forsendelsen befandt og befinder sig stadig på et lager i Hamburg. Ved påbud af 23. februar 2009 og af 18. maj 2009 bestemte Hamburg by, at forsendelsen ikke måtte forlade lageret ( 5 ). Påbuddet af 18. maj 2009 tilføjede, at forsendelsen kun kunne fjernes fra lageret med Hamburg bys forudgående tilladelse ( 6 ).

13.

Jost Pinckernelle havde ikke præregistreret forsendelsen inden importen i medfør af REACH-forordningens artikel 28, og han foretog heller ingen registrering i medfør af REACH-forordningens artikel 6. Hamburg bys afgørelse udtalte, at nikotinsulfatet befandt sig ulovligt i Hamburg: Eksporten heraf til et tredjeland kan ikke lovliggøre denne tilstand, men udgjorde i sig selv en forstyrrelse, som påvirker opretholdelsen af lov og orden.

14.

Jost Pinckernelle anfægtede afgørelsen ved Verwaltungsgericht (forvaltningsdomstol), men fik ikke medhold. Jost Pinckernelle iværksatte appel til prøvelse af denne afgørelse ved Oberverwaltungsgericht (appeldomstol i forvaltningsretlige sager), som ophævede Verwaltungsgerichts (forbundsdomstol) dom ved dom af 25. februar 2014. Denne domstol annullerede afgørelsen og pålagde Hamburg by at tillade eksporten af forsendelsen. Oberverwaltungsgericht (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) forklarede, at den påtænkte eksport af et stof, der var importeret i strid med REACH-forordningens artikel 5, ikke udgjorde en ny overtrædelse af REACH-forordningens artikel 5, sammenholdt med artikel 3, nr. 12), hvis stoffet – som her – som følge af et afsætningsforbud ikke stod til rådighed på det europæiske marked.

15.

Hamburg by iværksatte revisionsanke til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret.

16.

Ud over den forvaltningsretlige sag, som er genstand for denne forelæggelse, blev Jost Pinckernelle imidlertid under en straffesag i Tyskland idømt fængsel i atten måneder, hvilken straf blev gjort betinget med en prøveperiode på tre år, og en bøde på 340000 EUR for ulovlig virksomhed med handel med kemikalier (herefter »straffesagen«) ( 7 ). Straffesagen var ikke anlagt af Hamburg by, men af den myndighed, der er ansvarlig for strafferetlig forfølgning ( 8 ).

17.

Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol) har forelagt følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal REACH-forordningens artikel 5 fortolkes således, at stoffer, med forbehold af REACH-forordningens artikel 6, 7, 21 og 23, kun må eksporteres fra Unionens område, hvis de, i det omfang dette kræves, er blevet registreret i henhold til de relevante bestemmelser i REACH-forordningens afsnit II?«

18.

Hamburg by, den tyske og den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. Alle parter, herunder Jost Pinckernelles advokat, dog med undtagelse af Italien, fremsatte mundtlige indlæg under retsmødet, der blev afholdt den 28. september 2016.

19.

Nikotinsulfat er et brandfarligt produkt, som kan være giftigt for mennesker, hvis det inhaleres, kommer i kontakt med huden eller på anden måde optages. Det kan have langvarige skadelige virkninger på vandmiljøet, henset til, at det er giftigt for livet i havet og kan skade biodiversiteten ( 9 ).

20.

REACH-forordningen tilsigter at sikre, at de risici, der er forbundet med kemiske stoffer, forvaltes på en sikker måde i hele forsyningskæden ( 10 ) fra fremstilling og import af kemikalier hele vejen til forbrugerne af produkter, der indeholder kemikalier og til en vis grad bortskaffelsen af kemikalier. Som følge heraf er forordningens anvendelsesområde vidtstrakt ( 11 ). Men er forordningens materielle anvendelsesområde udstrakt til eksport af stoffer, der ikke er fremstillet i Den Europæiske Union, men som ikke blev registreret ved ECHA ved importen heraf, som de burde have været? Det er i det væsentlige den problemstilling, som Domstolen er anmodet om at tage stilling til i denne sag.

21.

Inden jeg fortsætter med at behandle det af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol) stillede spørgsmål, er det vigtigt at bemærke, at det har snævre parametre.

22.

Som Kommissionen anførte under retsmødet, er Domstolen blevet anmodet om at behandle det separate spørgsmål, om eksport til et tredjeland fra Unionen af uregistrerede kemikalier udgør en overtrædelse af REACH-forordningens artikel 5, som er særskilt og separat i forhold til den overtrædelse af REACH-forordningens artikel 5, som pågik ved importen. Når det er sagt, så vil den overvejende del af min bedømmelse være begrænset til dette spørgsmål.

23.

Som det fremgår af de skriftlige indlæg til Domstolen, er en konventionel fortolkning af lovgivningen afgørende for at løse tvisterne mellem parterne i denne sag, nærmere bestemt en afgørelse af betydningen af ordet »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5.

24.

Betyder ordet »markedsføres« i artikel 5, at den er begrænset til kemiske stoffer, der markedsføres på Unionens indre marked ( 12 ), hvorved kemiske stoffer, der ikke blev registreret ved importen til Unionen, men som en erhvervsdrivende ønsker at eksportere, således som Jost Pinckernelle og Kommissionen har argumenteret for, eller betyder ordet »markedsføres«, at artikel 5 finder anvendelse, når kemikalier markedsføres på et hvilket som helst af verdens markeder, hvorved den omfatter kemiske stoffer, der ikke er blevet registrerede ved importen, og som skal eksporteres til tredjelande, således som Hamburg by, Tyskland og Italien har argumenteret for?

25.

Jeg er på grundlag af Domstolens faste fortolkningsmetoder nået til den konklusion, at ordet »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5 skal fortolkes således, at det henviser til Unionens indre marked. Mine grunde herfor vil fremgå af afsnit III B nedenfor.

26.

Når dette er sagt, blev der under retsmødet rejst tvivl om, hvorvidt der nogensinde var blevet fastsat en effektiv og forholdsmæssig sanktion med afskrækkende virkning hvad angår den (ulovlige) import af forsendelsen, uanset de afhjælpende forpligtelser, som Tyskland er pålagt i medfør af REACH-forordningens artikel 126. Jost Pinckernelles advokat anførte, at den manglende registrering af forsendelsen var genstand for straffesagen (som omfattede en straf for overtrædelse af REACH-forordningens artikel 5), mens Hamburg bys advokat anførte, at forsendelsen ikke var en del af straffesagen. Ifølge Hamburg by vedrørte straffesagen snarere de falske erklæringer, som Jost Pinckernelle var fremkommet med vedrørende andre kemikalier og forsøg på under falske navne at sælge kemikalier, der er forbudte i Europa. Hvis dette er tilfældet, er den overtrædelse af REACH-forordningen, der skete, da Jost Pinckernelle importerede forsendelsen til Unionen, fortsat ikke blevet sanktioneret, bortset fra at leveringen er blevet beslaglagt.

27.

Disse betragtninger, sammen med Tysklands og Hamburg bys argumenter, hvorefter REACH-forordningens artikel 5 bør fortolkes således, at den hindrer smuthuller i håndhævelsen heraf, viser, at det ikke er muligt at fortolke REACH-forordningens artikel 5, og det omfang, hvor den finder anvendelse på eksport af stoffer, der ikke er blevet registrerede ved importen, uafhængigt af medlemsstatens forpligtelse i henhold til REACH-forordningens artikel 126.

28.

Jeg vil derfor fremsætte nogle bemærkninger i afsnit III C vedrørende den sammenhæng, hvori mit svar på det præjudicielle spørgsmål nødvendigvis skal forstås ( 13 ).

29.

Endelig blev det under retsmødet drøftet, om et bekræftende svar på det af den nationale forelæggende ret formulerede spørgsmål vil medføre en tilsidesættelse af princippet om ne bis in idem, der er beskyttet i EU-retten ved artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Henset til, at der ikke er en henvisning til princippet om ne bis in idem i forelæggelseskendelsen ( 14 ), og den uløste faktuelle problemstilling om forholdet mellem de strafferetlige og forvaltningsretlige sager i den foreliggende sag, skal dette afgøres af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol), der kan foretage endnu en forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF ( 15 ).

30.

Som det nævnes i retslitteraturen ( 16 ), indeholder REACH-forordningen ikke et lovgivningsprogram, men snarere en samling heraf, der er samlet i et enkelt instrument. Otte of forordningens afsnit opstiller hovedparten af den materielle ret. Afsnit I dækker generelle spørgsmål. Afsnit II vedrører registrering af stoffer. Afsnit III regulerer datadeling og undgåelse af unødvendige forsøg. Afsnit IV vedrører oplysninger i leverandørkæden. Afsnit V opstiller regler for downstream-brugere, mens afsnit VI omhandler vurdering, afsnit VII godkendelse og afsnit VIII begrænsninger.

31.

Jeg bemærker indledningsvis, at henvisning til ordet »markedsføres« eller temporale variationer heraf ikke er begrænset til REACH-forordningens artikel 5 i afsnit II. Der er også henvisningerne i artikel 1, stk. 2, i afsnit I, kapitel 1, som er den del af forordningen, hvori formålet og anvendelsesområdet opstilles. Den gentages i afsnit IV om oplysninger i leverandørkæden (artikel 31, stk. 5), afsnit VII om godkendelse [artikel 56, stk. 1, og artikel 58, stk. 1, litra c)] og afsnit VIII om begrænsninger (artikel 67, stk. 1 og 3, artikel 68, stk. 1, og artikel 69, stk. 1 og 4).

32.

Endvidere er REACH-forordningen, som fremhævet i Tysklands skriftlige indlæg, en nyskabelse, idet den indfører et udførligt system for regulering af kemiske stoffer i Den Europæiske Union, der forvaltes af en paneuropæisk myndighed, nemlig ECHA, der er oprettet i henhold til REACH-forordningens afsnit X.

33.

Af hensyn til retssikkerheden og sammenhængen ( 17 ) og i lyset af det forhold, at Domstolen har bemærket den »integrere[de]« karakter af det ved REACH-forordningen indførte system ( 18 ), forkaster jeg en fremgangsmåde, hvorefter betydningen af »markedsføres« og temporale variationer heraf kan være forskellig afhængig af den artikel eller det afsnit i REACH-forordningen, hvor ordet fremgår. En sådan fremgangsmåde vil være i strid med REACH-forordningens artikel 3, nr. 12), som giver en definition af »markedsføring«, der finder anvendelse på alle forordningens afsnit, og Domstolens faste praksis, hvorefter konstruktionen eller den generelle opbygning af den EU-lovgivning, hvor en bestemmelse forekommer, indeholder den betydning, et ord skal tillægges ( 19 ).

34.

REACH-forordningen henviser heller ikke til medlemsstaternes ret ved afgørelsen af betydningen og omfanget af »markedsføres«. Det skal derfor undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen ( 20 ), og fortolkningen skal ske i henhold til de fortolkningsmetoder, der er anerkendt i EU-retten ( 21 ).

35.

Hamburg bys, Tysklands, Italiens og Kommissionens skriftlige indlæg indeholder alle en drøftelse af de forskellige sprogversioner af REACH-forordningens artikel 5 hvad angår betydningen af »markedsføres«. Hovedindholdet er det følgende.

36.

I henhold til Tysklands skriftlige indlæg er der faktisk ingen tvetydighed i REACH-forordningens artikel 5 i den forstand, at der umiddelbart ikke er nogen territorial begrænsning af ordet »markedsføres« i artikel 5 eller endog i REACH-forordningens artikel 3, nr. 12). Tyskland har henvist til de tyske, engelske og franske sprogversioner til støtte for sin fortolkning af begrebet »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5.

37.

Italien og Hamburg by har argumenteret for, at den manglende anvendelse af specifikke ord i REACH-forordningens artikel 5, som knytter »markedsføres« til »i Fællesskabet« på samme måde, som artikel 5 indskrænker »fremstilles«, betyder, at en territorial begrænsning til Unionen ikke finder anvendelse på stoffer, som »markedsføres«. Hamburg by har påstået, at en enkel anvendelse af ordet »internal« foran »market« i den engelske sprogversion ville have begrænset REACH-forordningens artikel 5 på den måde, som Jost Pinckernelle og Kommissionen har været fortalere for, hvis EU-lovgiver havde ønsket dette. Både Hamburg by og Italien har påstået, at intet i REACH-forordningens artikel 3, nr. 12), rejser tvivl om denne tese.

38.

Kommissionen har argumenteret for, at der er otte sprogversioner, hvor ordene »i Fællesskabet« i REACH-forordningens artikel 5 finder anvendelse på både fremstilling og markedsføring, tre sprogversioner, der er tvetydige, og ti sprogversioner, som forekommer kun at knytte den territoriale begrænsning »i Fællesskabet« til fremstilling ( 22 ). Ifølge Kommissionen er den eneste måde at undgå en fortolkning, som er contra legem for de otte sprogversioner, hvor »i Fællesskabet« strækker sig over både markedsføring og fremstilling, at følge den fortolkning af REACH-forordningens artikel 5, som den er fortaler for ( 23 ).

39.

Hvis der er uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-retsakt, skal den pågældende bestemmelse fortolkes under henvisning til den almindelige opbygning og den sammenhæng, hvori den indgår, og bestemmelsens formål ( 24 ). Sammen med dette kan tilblivelseshistorien for en EU-retlig bestemmelse give oplysninger, der er relevante for fortolkningen heraf ( 25 ). Det er i lyset af disse principper, at jeg vil fortolke ordet »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5.

40.

Sammenhæng i fortolkningen af EU-foranstaltninger omfatter en række forskellige aspekter. Den omfatter en sammenligning med lovgivning, der gik forud for den omtvistede foranstaltning, men som foranstaltningen har ophævet ( 26 ). Den omfatter de EU-retlige forskrifter, som i væsentlig grad er forbundet med eller knyttet til den pågældende foranstaltning ( 27 ), og den vedrører også den sammenhæng, hvori den pågældende bestemmelse indgår, i forhold til andre bestemmelser i det EU-instrument, hvori den findes, og sidstnævntes almindelige opbygning.

41.

Hvad angår det første af disse aspekter kan der ikke indlæses noget af betydning i det forhold, at to af de foranstaltninger, der gik forud for REACH-forordningen, og som den ophævede, indeholdt bestemmelser, der opstillede en udtrykkelig territorial begrænsning til Unionens indre marked, mens REACH-forordningen ikke selv gør det ( 28 ). Hvad angår det andet aspekt anser jeg det ikke for afgørende, om REACH-forordningen er omfattet af de foranstaltninger, der er dækket af Kommissionens meddelelse »Den blå vejledning« om gennemførelsen af EU’s produktregler 2016 ( 29 ), og påstanden i dette dokument om, at hvad angår EU-harmonisering er et produkt markedsført, når det første gang bliver gjort tilgængeligt på Unionens marked ( 30 ).

42.

Dette skyldes, at jeg anser begge disse for et tegn på en formodning, der kan afkræftes, om, at EU-retlige forskrifter, som udtrykkeligt regulerer, at noget markedsføres på »det indre marked«, har den samme betydning, når der i de samme retsforskrifter henvises til en »markedsføring«. Denne formodning kan afkræftes ved anvendelse af regler for fortolkning af EU-foranstaltninger, således at f.eks. en utvetydig henvisning til et bestemt andet geografisk marked end det indre marked sædvanligvis tillægges sin oplagte betydning ( 31 ).

43.

Der er dog ikke ord af denne art i REACH-forordningens artikel 5, og bestemmelserne i REACH-forordningen, som foreslår, at den tilsigter kun at regulere kemiske stoffer, der markedsføres på Unionens indre marked, overstiger i væsentligt omfang tegnene på, at EU-lovgiver tilsigtede at regulere kemiske stoffer, der markedsføres på tredjelandes markeder.

44.

F.eks. henviser anden betragtning i REACH-forordningen til, at »[d]et indre marked for stoffer [skal] fungere effektivt«, som et af REACH-forordningens mål ( 32 ), mens artikel 1, der har overskriften »Formål og anvendelsesområde«, videre bestemmer, at sikring af den »fri bevægelighed for stoffer i det indre marked« er et af REACH-forordningens formål. Det er sigende, at der hverken i betragtningerne eller i afsnit I med overskriften »Generelle spørgsmål« er et formål forbundet med reguleringen af kemiske stoffer, der markedsføres på tredjelandes markeder.

45.

Som bemærket ovenfor, er der ud over artikel 5 andre bestemmelser i REACH-forordningen, som henviser til stoffer, der »markedsføres« uden henvisning til »det indre marked« ( 33 ), og jeg anerkender, at denne manglende ensartet affattelse er uheldig. Jeg anerkender også, at definitionen af »markedsføring« i artikel 3, nr. 12), ikke henviser udtrykkeligt til det indre marked. Hvis REACH-forordningen imidlertid ses i et bredere perspektiv, fremgår det, at når ordet »markedsføres«, eller temporale variationer heraf anvendes, er det sædvanligvis indskrænket af sammenhængen til Unionens »indre« marked, hvorved forordningens materielle anvendelsesområde defineres således, at eksport af kemiske stoffer, der ikke er blevet registrerede ved importen, udelukkes.

46.

Nærmere bestemt begrænser det forhold, at ordet »markedsføres« i teksten til hele REACH-forordningen står i nærheden af en anden bestemmelse, ofte ordet til parametrene for Unionens indre marked ( 34 ). I andre anledninger fører tilknytningen mellem »markedsføres« og en anden af REACH-forordningens bestemmelser i et andet afsnit til det samme resultat.

47.

Dette er faktisk tilfældet med artikel 3, nr. 12), som i andet punktum anfører, at import »betragtes som markedsføring«. Dette skyldes, at »import« defineres i artikel 3, nr. 10), som »fysisk indførelse til Fællesskabets toldområde«. Henvisningen til »tredjemand« i artikel 3, nr. 12), første punktum, bliver dermed på grund af den nære forbindelse med det andet punktum logisk forbundet med tredjemand, der befinder sig inden for Unionens toldområde.

48.

Artikel 56, stk. 1, i afsnit VII om godkendelse bestemmer, at en producent, importør eller downstream-bruger ikke må »markedsføre«. Den kommer dog umiddelbart efter artikel 55, som henviser til, at et af formålene med afsnit VII er, at det indre marked fungerer.

49.

Artikel 56, stk. 1, litra e), der også findes i afsnit VII, giver mulighed for, at et stof »markedsføres«, hvis der er givet godkendelse til en umiddelbar downstream-bruger. Definitionen af downstream-bruger i artikel 3, nr. 13), er forbundet med fysiske eller juridiske personer »etableret i Fællesskabet«.

50.

Artikel 68 i afsnit VIII om begrænsninger har overskriften »Indførelse af nye og ændring af gældende begrænsninger«. Den henviser til uacceptable risici for menneskers sundhed eller miljøet, som skyldes bl.a. »markedsføring«, men henviser så umiddelbart til behovet for et svar herpå »på fællesskabsplan« ( 35 ).

51.

Jeg henviser også til artikel 31, stk. 5, i afsnit IV om oplysninger i leverandørkæden. Den indebærer, at »markedsføres« betyder markedsføring på Unionens indre marked, henset til, at det sikkerhedsdatablad, som den henviser til, skal leveres på de relevante medlemsstaters sprog (medmindre medlemsstaten/medlemsstaterne fastsætter andet.

52.

Endelig og vigtigere skal artikel 5 selv fortolkes således, at den henviser til det »indre« marked, når der tages behørigt hensyn til artikel 6. Artikel 5 skal nødvendigvis sammenholdes med artikel 6, da artikel 5, første linje, bestemmer, at registrering skal ske i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i afsnit II, når dette kræves. REACH-forordningens artikel 6, der regulerer registreringen af stoffer som sådan eller i kemiske produkter er den bestemmelse, som synes relevant for registreringen af den i denne sag omtvistede forsendelse ( 36 ).

53.

Artikel 6 vedrører dog registreringspligten for »enhver producent eller importør« og henviser ikke til eksportører. Dette er måske ikke overraskende, henset til, at definitionen af »registrant« i artikel 3, nr. 7), heller ikke nævner eksportører, idet det anføres, at registrant betyder »den producent eller importør af et stof eller en artikel, der indsender en registrering for et stof«.

54.

REACH-forordningen er faktisk i overvældende grad rettet mod importørers og producenters virksomhed, hvortil der henvises mere end 40 gange i forordningen ( 37 ). I artikel 1, stk. 3, om REACH-forordningens formål og anvendelsesområde anføres, at »[d]enne forordning bygger på princippet om, at det er producenter, importører og downstream-brugere, der skal sikre, at de fremstiller, markedsfører og anvender stoffer, der ikke skader menneskers sundhed eller miljøet. Bestemmelserne i forordningen bygger på forsigtighedsprincippet«. Artikel 1, stk. 3, opstiller dog ikke forpligtelser for eksportører.

55.

Relativt set er der i hele REACH-forordningen sparsomme henvisninger til eksportørers virksomhed, og ingen af dem støtter den tese, at eksport af kemikalier til tredjelande, der ikke er blevet registrerede ved importen til Unionen, udgør en ny og fritstående overtrædelse af artikel 5.

56.

Syvende betragtning er rettet mod fremstillingen af stoffer og henviser til formålet om at bevare det indre markeds integritet. Det sætningsled, som udgør afslutningen på syvende betragtning, »også når disse stoffer eksporteres«, tilsigter dermed at forhindre de producenter, der er hjemmehørende på det indre marked, i at undgå REACH-forordningens materielle anvendelsesområde ved at argumentere for, at de kemikalier, der anvendes i sådanne processer, er beregnet til eksport. Jeg når til denne konklusion, da »producent« er defineret i REACH-forordningens artikel 3, nr. 9), som »enhver fysisk eller juridisk person etableret i Fællesskabet, der fremstiller et stof inden for Fællesskabet«.

57.

Endvidere udgør REACH-forordningen en lex specialis for kemikalier, der er registreret i Unionen, som eksporteres, og som så reimporteres. Artikel 2, stk. 7, litra c), i afsnit I skaber en undtagelse fra afsnit II-registreringen, afsnit V-forpligtelserne for downstream-brugere og afsnit VI-vurderingen, når eksporten foretages af en aktør i leverandørkæden og reimporteres til Unionen af den samme person eller en anden aktør i leverandørkæden. Undtagelsen finder anvendelse, når en sådan aktør godtgør, i) at det stof, der reimporteres, er det samme som det eksporterede stof, og ii) at aktøren har modtaget alle relevante oplysninger i overensstemmelse med REACH-forordningens artikel 31 eller 32 vedrørende det eksporterede stof ( 38 ).

58.

REACH-forordningens artikel 2, stk. 7, litra c), er derfor vejledende for det materielle anvendelsesområde for så vidt angår eksport af kemikalier, som er begrænset til dem, der reimporteres. Det samme antydes i REACH-forordningens artikel 2, stk. 1, litra b), som undtager stoffer, der er underkastet toldkontrol, fra forordningen, forudsat at de bl.a. er påtænkt for reeksport eller i transit ( 39 ), og i det forhold, at en særskilt EU-forordning, nemlig Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 649/2012 af 4. juli 2012 om eksport og import af farlige kemikalier ( 40 ), opstiller specifikke regler og procedurer for eksport af kemikalier, som er forbudte eller strengt begrænsede i EU ( 41 ).

59.

I retslitteraturen fremføres den opfattelse, at da »REACH-forordningen ikke finder anvendelse på kemikalier uden for Den Europæiske Union, giver det mening at fortolke ordet således, at det kun dækker brugere, der befinder sig i Den Europæiske Union. I tråd hermed bør de krav, der udløses af markedsføring, fortolkes således, at de kun finder anvendelse på markedsføring på Unionens marked og ikke på markeder uden for Unionen« ( 42 ). Jeg drager den konklusion, at en kontekstuel analyse af REACH-forordningens artikel 5 støtter denne opfattelse.

60.

De forarbejder til REACH-forordningen, som er blevet gjort gældende for Domstolen, taler næppe for, at EU-lovgiver havde til hensigt, at registreringskravene i REACH-forordningens artikel 5 ligeledes skulle dække eksport, der ikke var blevet registreret ved importen ( 43 ). Tyskland foreslog ganske vist en ændring af udkastet til artikel 64, stk. 1, om forbud og begrænsning af stoffer, således at den ville henvise til »enhver levering eller tilrådighedsstillelse« på markedet. Dette forslag syntes dog kun at vedrøre afsnit VIII i Kommissionens forslag om forbud og begrænsninger. Endvidere forekom det hovedsageligt at være rettet mod at sikre, at regler om forbud og begrænsning finder anvendelse hver eneste gang, et kemisk stof markedsføres, og ikke kun den første gang, snarere end at vedrøre eksporter. Jeg anerkender, at det samme dokument også tillægger Tyskland det synspunkt, at definitionen af markedsføring omfatter »levering af et stof til tredjemand i et andet land (»eksport«)« (fremhævelse i originalteksten). Det tilføjer dog, at hvis »der ikke er enighed herom, skal det også afklares« ( 44 ).

61.

Da afklaringen kom, kom den efter lovgivningsfasen med Kommissionen, hvorunder den forklarede, hvorfor den var af den opfattelse, at »markedsføring« i REACH-forordningens artikel 3, nr. 12), henviser til markedsføring af kemiske produkter på Unionens marked ( 45 ). Tyskland forkastede dette synspunkt ( 46 ).

62.

Dette materiale er dermed i sig selv utilstrækkeligt til at fastslå, at EU-lovgiver tilsigtede, at tredjelandes markeder skulle være omfattet af ordet »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5 ( 47 ), og det samme kan – vil jeg tilføje – udledes af ordlyden af Kommissionens forslag.

63.

Domstolen udtalte faktisk for nylig i dom af 17. marts 2016, Canadian Oil Company Sweden og Rantén (C-472/14, EU:C:2016:171), at »[d]e grundlæggende principper«, som regulerer REACH-forordningens integrerede system til kontrol af kemiske stoffer, blev beskrevet af Europa-Kommissionen i introduktionen til dens forslag til forordning KOM(2003) 644 endelig udg. af 29. oktober 2003. Domstolen udtalte følgende:

»Af denne fremgår, at »REACH-systemet« først og fremmest omfatter en registrering, »hvor industrien skal indhente relevante oplysninger om dens stoffer og bruge disse data til at håndtere dem sikkert«, og for det andet »[en] vurdering, der skaber tillid til, at industrien opfylder sine forpligtelser«, og en godkendelse af særligt problematiske stoffer, der vil blive givet, hvis »[de] risici, der er forbundet med brug […], styres tilfredsstillende, eller hvis de samfundsøkonomiske fordele opvejer risiciene, og [hvis] der ikke findes passende alternative substitutionsstoffer eller -teknologier«. Endelig giver »[b]egrænsningsproceduren […] et sikkerhedsnet med hensyn til at styre risici, der ikke i tilstrækkelig grad er omfattet af de andre dele af REACH-systemet«« ( 48 )

64.

Medtagelsen af kemiske stoffer, der skal forlade Unionens toldområde efter indledende import uden registrering, er ikke logisk overensstemmende med opfyldelsen af nogen af post-registreringsformålene i REACH-forordningen om vurdering, godkendelse og begrænsning. Dette skyldes ikke mindst de praktiske vanskeligheder, som EHCA vil have eller for den sags skyld ethvert EU- eller medlemsstatsorgan, der skal overvåge og forvalte stoffer, når de først har forladt Unionens toldområde, og at Domstolen har udtalt, at »[d]e grundlæggende principper« i REACH-forordningen er at kontrollere kemiske stoffer, uanset om de findes i sig selv eller i sammensætninger ( 49 ).

65.

Som Hamburg by fremhævede under retsmødet, vil Hamburg by, når forsendelsen først er i Rusland, ikke være i stand til at få fat i den. Der mangler med andre ord bestemmelser i REACH-forordningen, som bemyndiger enten Unionen eller medlemsstaternes myndigheder til og gør det muligt for dem at forvalte og overvåge kemikalier, der er blevet markedsført i tredjelande. En fortolkning af REACH-forordningens artikel 5, som støtter den nyttige virkning af et sådant formål, vil derfor forekomme uden hjemmel ( 50 ).

66.

Jeg bemærker, at den foreliggende sag adskiller sig fra det problem, som Domstolen for nylig har behandlet i dom af 21.9.2016, European Confederation for Cosmetic Ingredients (C-592/14, EU:C:2016:703), hvor dyreforsøg af kosmetiske ingredienser, som fandt sted uden for EU, blev anset for at være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 18, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1223/2009 af 30.11.2009 om kosmetiske produkter ( 51 ). Afgørelsen blev truffet i sammenhæng med en sag anlagt af en branchesammenslutning, der repræsenterede producenter i Den Europæiske Union af ingredienser til brug i kosmetiske produkter, for at afgøre, om dens medlemmer risikerede strafferetlige sanktioner, hvis de på Det Forenede Kongeriges marked markedsførte kosmetiske produkter med ingredienser, der havde været genstand for dyreforsøg uden for EU. Der var således ikke spørgsmål om, at EU manglede praktiske midler til at regulere dyreforsøg af ingredienserne henset til, at reguleringen kun skulle finde sted ved import.

67.

Det er korrekt, at REACH-forordningens artikel 106 bestemmer, at tredjelande kan deltage i ECHA’s arbejde, at REACH-forordningens artikel 107 giver mulighed for, at internationale organisationer kan deltage som observatører i ECHA’s arbejde, at REACH-forordningens artikel 120 vedrører samarbejde mellem tredjelande og internationale organisationer, og at REACH-forordningens artikel 77, stk. 2, litra a), pålægger ECHA’s sekretariat at lette registreringen af importerede stoffer i henhold til afsnit II på en måde, som er i overensstemmelse med EU’s internationale forpligtelser over for tredjelande.

68.

Jeg anerkender også både internationale miljøinstrumenter, der er nævnt i REACH-forordningen, nemlig den implementeringsplan, der blev vedtaget den 4. september 2002 på verdenstopmødet i Johannesburg om bæredygtig udvikling (fjerde betragtning), og den strategiske tilgang til international kemikalieforvaltning (SAICM), der blev vedtaget den 6. februar 2006 i Dubai (sjette betragtning).

69.

Ingen af ovennævnte bestemmelser i REACH-forordningen eller instrumenterne om international beskyttelse, der er støttet ret på i denne sag ( 52 ), indeholder dog en forpligtelse for Den Europæiske Union til at påtage sig ansvaret for kemiske stoffer uden for Unionens toldområde ( 53 ). Når denne grænse er blevet brudt, er der nødvendigvis grænser – i det mindste praktiske grænser – for, hvad Unionen er i stand til at gøre for at sikre et højt niveau for menneskers sundhed og miljøbeskyttelse, således som det fremgår af REACH-forordningens artikel 1, stk. 1, og første og tredje betragtning hertil ( 54 ).

70.

Dette fører til den konklusion, at hvis REACH-forordningens artikel 5 med den nuværende ordlyd er »usammenhængende og uegnet til kontrolformål«, den søger at opfylde, så er det EU-lovgiver, der skal »handle i dette spørgsmål og træffe de fornødne foranstaltninger« ( 55 ), navnlig henset til de komplekse eftervirkninger, der ville være, hvis REACH-forordningens materielle anvendelsesområde skulle udstrækkes til eksporter, der ikke er blevet registrerede ved importen ( 56 ).

71.

Det er uomtvistet, at Hamburg by ikke har nedlagt påstand om, at forsendelsen skal registreres i henhold til REACH-forordningens artikel 5 og 6. Ifølge forelæggelseskendelsen er det muligt at fremtvinge en sådan registrering i henhold til tysk forvaltningsret, og så lang tid siden som 2009 bemærkede en af Domstolens generaladvokater vedrørende den første forelæggelseskendelse om REACH-forordningen, at »hensigten med at registrere stoffer netop [er] at få bedre oplysninger om de risici, der er forbundet med dem« ( 57 ).

72.

Denne situation bliver betænkelig på grund af det forhold, som ovenfor bemærket, at hvis straffesagen ikke vedrørte den i denne sag omtvistede forsendelse, så skal den overtrædelse af REACH-forordningens artikel 5, der fandt sted ved importen, måske stadig udbedres med et effektivt og forholdsmæssigt retsmiddel, der har afskrækkende virkning, således som det kræves i REACH-forordningens artikel 126. Endvidere kan Jost Pinckernelle, som det er fremhævet i Kommissionens skriftlige indlæg, have overtrådt REACH-forordningen ved flere selvstændige overtrædelser ( 58 ).

73.

I lyset af det høje niveau for menneskers sundhed og miljøbeskyttelse i henhold til REACH-forordningens artikel 1, stk. 1, og første og tredje betragtning hertil og det høje miljøbeskyttelsesniveau og forbedring af miljøkvaliteten, som er integreret i Unionens politik i medfør af artikel 37 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 59 ), forpligter REACH-forordningens artikel 126 medlemsstaterne til at sikre, at de sanktioner, der anvendes til at håndhæve REACH-forordningen, afspejler overtrædelsens grovhed ( 60 ), uanset det skøn, som medlemsstaterne er tildelt med hensyn til retsmidler, når der ikke er gennemført harmonisering ( 61 ). Endvidere skal overtrædelser af REACH-forordningen straffes under betingelser, både processuelle og materielle, som svarer til dem, der finder anvendelse på national lovgivning af tilsvarende art ( 62 ). Samlet set skal ordningen med retsmidler have afskrækkende virkning ( 63 ).

74.

De kompetente myndigheder i medlemsstaterne har derfor beføjelse til at anvende en eller flere af de følgende til at udbedre den manglende registrering i henhold til REACH-forordningen ( 64 ). De anvendte midler vil uundgåeligt være forskellige, alt afhængigt af de foreliggende omstændigheder. Sådanne midler omfatter i) påbud om registrering, ii) ethvert foreløbigt retsmiddel ( 65 ), såsom f.eks. beslaglæggelse af kemikalierne i afventning af afhjælpningsprocessens afslutning, således at de i praksis ikke kan eksporteres, iii) pålæggelse af bøder, og iv) i grove sager idømmelse af strafferetlige sanktioner ( 66 ).

75.

Anvendelsen af medlemsstaternes sanktioner med henblik på at håndhæve REACH-forordningen skal naturligvis overholde de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet i henhold til chartret ( 67 ), og generelle retsprincipper, såsom proportionalitetsprincippet. Det betyder, at den eller de valgte sanktioner skal være egnede til at opfylde formålene med REACH-forordningen og ikke må gå længere end nødvendigt for opfyldelsen heraf ( 68 ). Det er på dette tidspunkt, at en erhvervsdrivende kan argumentere for f.eks., at registreringen medfører uforholdsmæssige omkostninger, eller at den af medlemsstaten valgte sanktion i øvrigt går videre end nødvendigt.

76.

Endelig vil jeg fremhæve, at de principper, jeg har opregnet her, ligeledes finder anvendelse på importer, der skal handles på Unionens indre marked, som de gør på importer til EU, der påtænkes eksporteret til tredjelande, således som krævet i forpligtelsen til ikke-diskriminering, der findes i andet punktum i tredje betragtning til REACH-forordningen.

77.

Mens jeg dermed anerkender Tysklands og Hamburg bys betænkeligheder vedrørende virkningen af fortolkningen af »markedsføres« i REACH-forordningens artikel 5, hvorefter udelukkelsen af eksport af kemiske stoffer, der ikke blev registreret ved importen, kan åbne en dør for skrupelløse importører, som bevidst overtræder EU-kravene om registrering af kemikalier, idet de blot kan eksportere, forekommer denne mulighed at kunne undgås ved en streng anvendelse af artikel 5, sammenholdt med artikel 6, 7 og 126 i REACH-forordningen.

78.

Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg derfor Domstolen at besvare det af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»Artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1907/2006 af 18.12.2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), om oprettelse af et europæisk kemikalieagentur og om ændring af direktiv 1999/45/EF og ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 og Kommissionens forordning (EF) nr. 1488/94 samt Rådets direktiv 76/769/EØF og Kommissionens direktiv 91/155/EØF, 93/67/EØF, 93/105/EF og 2000/21/EF, som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 552/2009 af 22. juli 2009, skal fortolkes således, at stoffer, som ikke er blevet registreret i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i afsnit II i REACH-forordningen, med forbehold af alle kravene i REACH-forordningens artikel 6, 7, 21, 23 og 26, kan eksporteres fra Den Europæiske Union.«