—

Eco-Emballages SA ved avocat L. Koehler-Magne

—

Délipapier SAS, Gopack SAS, Industrie Cartarie Tronchetti SpA, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica SL, Industrie Cartarie Tronchetti France SAS, Kimberly-Clark SAS, Wepa France SAS, tidligere Lucart France, Paul Hartmann SA, SCA Hygiène Products SAS, SCA Tissue France SAS, CMC France SARL og Group’Hygiène syndicat professionnel, ved avocats N. Chahid-Nouraï, J.-M. Leprêtre og C. Boillot

—

Melitta France SAS og Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG ved avocats H. Weil og A. de Lalande

—

Système U Centrale Nationale SAS ved avocat A. Gossement

—

den franske regering ved D. Colas og J. Traband samt ved S. Ghiandoni, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved E. Sanfrutos Cano, F. Simonetti og S. Petrova samt ved C. Zadra, som befuldmægtigede,

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald (EFT 1994, L 365, s. 10), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/12/EF af 11. februar 2004 (EUT 2004, L 47, s. 26) (herefter »direktiv 94/62«) samt gyldigheden af Kommissionens direktiv 2013/2/EU af 7. februar 2013 om ændring af bilag I til direktiv 94/62 (EUT 2013, L 37, s. 10, herefter »direktiv 2013/2«).

2

Anmodningen i sag C-313/15 er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Eco-Emballages SA på den ene side og Sphère France SAS, Carrefour Import SAS, SCA Tissue France SAS, Melitta France SAS, SCA Hygiène Products SAS, Wepa France SAS, tidligere Wepa Troyes SAS, Industrie Cartarie Tronchetti SpA, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica SL, Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Kimberly-Clark SAS, Gopack SAS, Délipapier SAS, Scamark SAS, CMC France SARL, Schweitzer SAS, Paul Hartmann SA, Wepa France SAS, tidligere Wepa Lille SAS, Système U Centrale Nationale SA, Industrie Cartarie Tronchetti France SAS på den anden side vedrørende sidstnævntes afvisning af at betale afgift for genanvendelsen af artikler, de har markedsført siden 1. januar 2007, og som betragtes som emballageprodukter af Eco-Emballages.

3

Anmodningen i sag C-530/15 er blevet indgivet i forbindelse med en sag om overskridelse af beføjelser anlagt af Melitta France SAS, Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Délipapier SAS, Gopack SAS, Industrie Cartarie Tronchetti SpA, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica SL, Kimberly-Clark SAS, Wepa France SAS, Paul Hartmann SA, SCA Hygiène Products SAS, SCA Tissue France SAS samt Group’Hygiène syndicat professionnel til prøvelse af bekendtgørelse af 6. august 2013 fra ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie om ændring af bekendtgørelse af 7. februar 2012 vedrørende eksempler på anvendelsen af kriterierne for præcisering af begrebet »emballage«, der er defineret i artikel R. 543-43 i code de l’environnement (herefter »miljøloven«) (JORF af 27.8.2013, s. 14487, herefter »bekendtgørelsen af 6. august 2013«).

4

Artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62 bestemmer følgende:

»I dette direktiv forstås ved:

Emballage omfatter kun:

Definitionen på »emballage« baseres yderligere på nedenstående kriterier. Eksemplerne i bilag I illustrerer anvendelsen af disse kriterier.

Kommissionen behandler efter behov og reviderer, om nødvendigt, efter proceduren i artikel 21, de illustrative eksempler med henblik på definition af emballage, som omhandlet i bilag I. Behandlingen af følgende artikler prioriteres: CD- og video-omslag, urtepotter, rør og ruller, hvorom fleksibelt materiale er spolet, release paper til selvklæbende etiketter og indpaknings- og gavepapir […]«

5

Anden og fjerde betragtning til direktiv 2013/2 præciserer følgende:

[…]

6

Bilag I til direktiv 94/62 med overskriften »Illustrative eksempler på kriterier i artikel 3, nr. 1)«, som ændret ved direktiv 2013/2, bestemmer følgende:

»Illustrative eksempler på kriterium i)

Emballage

[…]

Ruller, rør og tromler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om (f.eks. plastfolie, aluminium eller papir), dog ikke ruller, rør og tromler, der indgår som en del af en produktionsmaskine og ikke benyttes til at præsentere et produkt som en salgsenhed.

[…]«

7

Miljølovens artikel L. 541-10-II bestemmer følgende:

»I henhold til princippet om det udvidede producentansvar kan det pålægges producenter, importører og distributører [af produkter, som genererer affald] eller af bestanddele og materialer, der indgår i deres produktion, en forpligtelse til at varetage og bidrage til forebyggelsen og forvaltningen af det affald, de genererer.

Producenter, importører og distributører, som pålægges den ovennævnte forpligtelse ved bestemmelserne i dette afsnit og med forbehold af de nævnte bestemmelser, skal overholde deres forpligtelser ved at etablere individuelle ordninger for indsamling og behandling af affald fra deres produkter eller i fællesskab oprette miljøorganisationer, til hvilke de skal yde et økonomisk bidrag, og hvortil de overfører deres forpligtelse, og som de sikrer ledelsen af. En producent, importør eller distributør, der har etableret en godkendt individuel ordning for affaldsindsamling og -behandling eller en godkendt miljøorganisation, er indehaver af dette affald i henhold til dette kapitel, når han varetager forvaltningen af affaldet i henhold til denne bestemmelses II.

[…]

Miljøorganisationerne godkendes af staten for en periode på højst seks år, der kan fornyes, hvis de godtgør, at de har finansiel og teknisk kapacitet til at opfylde betingelserne i de specifikationer, der er fastsat i en tværministeriel bekendtgørelse, og efter udtalelse fra det repræsentative organ for parterne i sektoren.

[…]«

8

Miljølovens artikel L. 543-56 bestemmer følgende:

»Enhver producent eller importør, hvis produkter sælges i emballage som dem, der er nævnt i artikel R. 543-55, eller, hvis producenten eller importøren ikke kan identificeres, den person, der er ansvarlig for den første markedsføring af disse produkter, skal bidrage til og varetage forvaltningen af den pågældendes samlede mængde emballageaffald under overholdelse af bestemmelserne i artikel L. 2224-13-L. 2224-16 i code général des collectivités territoriales [(den almindelige lov om lokale myndigheder)].«

9

Miljølovens artikel L. 543-43 bestemmer følgende:

Definitionen på »emballage« baseres yderligere på nedenstående kriterier.

[…]

Eksempler til illustration af anvendelsen af disse kriterier er præciseret ved bekendtgørelse fra miljøministeren.«

10

Bekendtgørelse af 6. august 2013 om ændring af artikel 1 i bekendtgørelse af 7. februar 2012 vedrørende eksempler på anvendelsen af kriterierne for præcisering af begrebet »emballage«, der er defineret i miljølovens artikel R. 543-43, bestemmer følgende:

»I henhold til kriteriet i punkt I i [miljølovens] artikel R. 543-43[…] udgør følgende eksempler:

11

Selskabet Eco-Emballages er en miljøorganisation, der er godkendt af staten, og som har kompetence til at indgå kontrakter med virksomheder, der markedsfører emballage i Frankrig, hvorved selskabet opfylder disse virksomheders forpligtelse til at medvirke til bortskaffelsen af emballageaffald fra husholdninger mod betalingen af en afgift, der beregnes afhængig af antallet af emballager, der er uddelt, og af vægten af de materialer, som emballagen består af.

12

I januar 2013 anlagde Eco-Emballages sag mod de i hovedsagen sagsøgte virksomheder med påstand om, at disse virksomheder i henhold til miljølovens artikel R. 543-43, der gennemfører direktiv 94/62 i den franske retsorden, skulle betale afgift for de kartonrør i form af ruller, rør og tromler, som der er spolet fleksibelt materiale rundt om, og som sælges til forbrugerne, såsom plastfolie, aluminiumsfolie, toiletpapir eller absorberende papir, som de har markedsført siden 1. januar 2007.

13

De sagsøgte i hovedsagen har imidlertid gjort gældende, at disse kartonrør ikke var omfattet af definitionen på begrebet »emballage« som omhandlet i artikel 3 i direktiv 94/62. De sagsøgte har for det første navnlig fremhævet, at selve udtrykket »emballage« nødvendigvis indebærer en angivelse af noget, om ikke omsluttende så i hvert fald noget, der har en ydre karakter i forhold til produktet, og for det andet, at et sådan kartonrør hverken indeholder eller beskytter produktet, idet der ikke er tale om en ydre indpakning, men om en indre bestanddel af produktet. De sagsøgte har for det tredje fremhævet, at det hidtil aldrig er blevet antaget, at kartonrør kunne udgøre emballage, netop fordi det ikke emballerer produktet, således som det bl.a. fremgår af de parlamentariske drøftelser, der fandt sted i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2004/12. Direktiv 2013/2, der – som det fremgår af præamblen – hverken er blevet godkendt af Europa-Parlamentet eller af Rådet, er under alle omstændigheder blot en illustrativ vejledning, som Europa-Kommissionen har udarbejdet alene.

14

Da der langt fra er enighed om, hvorvidt sådanne kartonrør kan kvalificeres som emballage, anmodede visse af de sagsøgte i hovedsagen tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris, Frankrig) om at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse af, om artikel 3 i direktiv 94/62 skal fortolkes således, at den omfatter de nævnte kartonrør.

15

Den forelæggende ret fandt – efter at have henvist til ordlyden af artikel 3 i direktiv 94/62, og dernæst konstateret, at direktiv 2013/2, der alene ændrede bilag I til direktiv 94/62, kun var blevet godkendt af Kommissionen, idet det udvalg, der er nedsat ved artikel 21 i direktiv 94/62, ikke havde udtalt sig, og idet Rådet ikke havde taget stilling til Kommissionens forslag – at direktiv 2013/12 blot var en illustrativ vejledning, at det ikke havde direktivbestemmelsers endelige karakter, og at det således ikke havde ændret den generelle definition af emballage.

16

Under disse omstændigheder har tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris, Frankrig) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Omfatter begrebet emballage som defineret i artikel 3 i direktiv [94/62], kartonrør (ruller, rør og tromler), som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, såsom papir eller plastfolie, og som sælges til forbrugerne?«

17

Ved stævning af 28. oktober 2013 har sagsøgerne i hovedsagen anlagt sag ved den forelæggende ret, Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), med påstand om annullation af bekendtgørelsen af 6. august 2013 som følge af overskridelse af beføjelser.

18

Den forelæggende ret har præciseret, at bekendtgørelsen af 6. august 2013 gennemfører direktiv 2013/2 i fransk ret og tilføjer kartonrør, som defineret i dette direktiv, til listen over eksempler på emballage, at selskabet Eco-Emballages i januar 2013 anlagde sag ved tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris, Frankrig) mod forskellige selskaber, herunder sagsøgerne i hovedsagen, med henblik på at få fastslået, at der foreligger en række krav på betaling af skyldige afgifter for kartonrør af samme slags som dem, der er omhandlet i sag C-313/15, og som er indeholdt i visse af de varer, som disse selskaber sælger, og at denne ret ved dom af 19. juni 2015 forelagde Domstolen det præjudicielle spørgsmål, der er gengivet i nærværende doms præmis 16, vedrørende fortolkningen af artikel 3 i direktiv 94/62.

19

Den forelæggende ret har ligeledes oplyst, at såfremt Domstolen måtte besvare det spørgsmål, der er forelagt af tribunal de commerce de Paris (handelsretten i Paris, Frankrig) i sag C-313/15, benægtende, har de sagsøgende selskaber anfægtet gyldigheden af direktiv 2013/2, idet de har gjort gældende, at dette direktiv, idet det omfatter sådanne kartonrør blandt eksemplerne på emballage, har tilsidesat begrebet »emballage« som omhandlet i artikel 3 i direktiv 94/62 og overskredet omfanget af den bemyndigelse, der tilkommer Kommissionen i henhold til dens gennemførelsesbeføjelser.

20

På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»[Udgør] det forhold, at »kartonrør« (ruller, rør og tromler), som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, såsom papir eller plastfolie, og som sælges til forbrugerne, er nævnt blandt eksemplerne på emballage i […] direktiv [2013/2], en tilsidesættelse af begrebet emballage, således som dette er defineret i artikel 3 i direktiv [94/62], og indebærer [dette] en overskridelse af grænserne for den bemyndigelse, der tilkommer Kommissionen i henhold til dens gennemførelsesbeføjelser?«

21

Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 28. oktober 2015 blev sagerne C-313/15 og C-530/15 forenet med henblik på den skriftlige og den mundtlige forhandling samt dommen.

22

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62 skal fortolkes således, at kartonrør i form af ruller, rør og tromler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, og som sælges til forbrugerne, udgør »emballage« som omhandlet i denne bestemmelse.

23

Det skal i denne henseende først bemærkes, at i henhold til artikel 1 i direktiv 94/62 har direktivet bl.a. til formål at forebygge og mindske miljøbelastningen fra emballage og emballageaffald i samtlige medlemsstater og i tredjelande og derved sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau bl.a. ved, at der i medlemsstaterne indføres indsamlings- og genanvendelsessystemer for emballage samt emballageaffald. Til dette formål omfatter direktiv 94/62, således som det fremgår af direktivets femte betragtning og i henhold til dets artikel 2, stk. 1, al emballage, der markedsføres i EU, og alt emballageaffald.

24

Det følger heraf, som Domstolen allerede har fastslået, at begrebet emballage skal fortolkes vidt (jf. i denne retning dom af 29.4.2004, Plato Plastik Robert Frank, C-341/01, EU:C:2004:254, præmis 56 og 57).

25

Det bemærkes dernæst, at for at udgøre emballage som omhandlet i artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62 skal en artikel for det første opfylde de to betingelser i artikel 3, nr. 1), første og andet afsnit, i direktiv 94/62 (jf. i denne retning dom af 29.4.2004, Plato Plastik Robert Frank, C-341/01, EU:C:2004:254, præmis 47) og for det andet være i overensstemmelse med kriterierne i det nævnte direktivs i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit.

26

For at udgøre »emballage« som omhandlet i direktiv 94/62 skal en artikel således for det første i henhold til dette direktivs artikel 3, nr. 1), første afsnit, anvendes til pakning, beskyttelse, håndtering, levering fra producenten til forbrugeren eller brugeren og præsentation af varer. I artikel 3, nr. 1), andet punktum, er der desuden anført, at alle engangsartikler, der anvendes til samme formål, tilsvarende skal betragtes som emballage.

27

Som Domstolen allerede har fastslået, er alle de mulige funktioner, som emballage kan have, ikke opregnet kumulativt i artikel 3, nr. 1), første afsnit, i direktiv 94/62 (dom af 29.4.2004, Plato Plastik Robert Frank, C-341/01, EU:C:2004:254, præmis 49).

28

Et sådan produkt skal endvidere henhøre under én af de tre kategorier af emballage, der er opregnet og defineret i artikel 3, nr. 1), andet afsnit, litra a), b) og c), i direktiv 94/62, dvs. salgsemballage, multipakemballage eller transportemballage.

29

For det andet gælder i henhold til artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, nr. i), i direktiv 94/62, at en artikel, der lever op til den positive definition af begrebet emballage, der er nævnt i samme artikel 3, nr. 1), første og andet afsnit, skal betragtes som emballage, medmindre den udgør en integrerende del af et varigt produkt, som er nødvendig for at indeholde, støtte eller bevare dette produkt i hele dets levetid, og alle elementer er bestemt til anvendelse, forbrug eller bortskaffelse sammen.

30

Det skal i denne henseende fremhæves, at det fremgår af selve ordlyden af sidstnævnte bestemmelse, at de tre negative kriterier, der opregnes, er kumulative. Det er derfor kun de artikler, der – selv om de lever op til den positive definition af begrebet emballage – samtidig opfylder disse tre kriterier, der ikke kan betragtes som emballage som omhandlet i direktiv 94/62.

31

I den foreliggende sag må det fastslås, at kartonrør, der er artikler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, såsom plastfolie, aluminiumsfolie, toiletpapir eller absorberende papir, lever op til den positive definition af begrebet emballage, der er fastsat i artikel 3, nr. 1), første og andet afsnit, i direktiv 94/62, og opfylder ikke kriterierne for den negative definition på dette begreb, der er opregnet i samme artikel, tredje afsnit, nr. i).

32

Selv om det for det første ganske vist er korrekt, at sådanne kartonrør ikke er bestemt til pakning af de nævnte produkter, opfylder de ikke desto mindre således både en støttefunktion og en spolefunktion for dette fleksible materiale og dermed en beskyttelsesfunktion samt en præsentationsfunktion for sidstnævnte som omhandlet i artikel 3, nr. 1), første afsnit, i direktiv 94/62.

33

Som generaladvokaten har anført i punkt 42-44 i forslaget til afgørelse, yder kartonrøret indefra en beskyttelse af det fleksible materiale, som er spolet rundt om kartonrøret, hvilket stabiliserer det fleksible materiale, idet det gør det muligt at præsentere dette materiale og samtidig gør det lettere at transportere og anvende. Kartonrøret er desuden en engangsartikel som omhandlet i artikel 3, nr. 1), første afsnit, andet punktum, som kan kasseres, når først det fleksible materiale, der er spolet rundt om kartonrøret, er opbrugt.

34

For så vidt som kartonrøret er udformet på en sådan måde, at det sammen med det fleksible materiale, der er spolet rundt om kartonrøret, på salgsstedet udgør en enhed for forbrugeren, lever det desuden op til definitionen på primæremballage i henhold til artikel 3, nr. 1), andet afsnit, litra a), i direktiv 94/62.

35

Selv om det for det andet ganske vist er korrekt, at sådanne kartonrør, i forhold til deres støttefunktion og spolefunktion for dette fleksible materiale, der er spolet rundt om dem, er nødvendige for at støtte dette fleksible materiale i hele dets levetid, opfylder de imidlertid ikke kriterierne for den negative definition i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, nr. i), i direktiv 94/62. I modsætning til teposer eller kaffekapsler, der er nævnt i bilag I til direktiv 94/62 som eksempler på artikler, der ikke udgør emballage i henhold til denne bestemmelse, udgør kartonrøret således ikke en integrerende del af det fleksible materiale, som det understøtter, og opfylder en spolefunktion for, og det er ikke bestemt til forbrug eller bortskaffelse sammen med dette materiale, men består derimod og skal kasseres, når det nævnte fleksible materiale er opbrugt.

36

Endelig bemærkes, at fortolkningen, hvorefter kartonrørene udgør emballage som omhandlet i artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62, bekræftes af Kommissionens vedtagelse af direktiv 2013/2, der ændrede bilag I til direktiv 94/62, der nu nævner »ruller, rør og tromler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om« på listen over eksempler på emballage, der opfylder kriteriet i artikel 3, nr. 1), tredje afsnit, nr. i), i direktiv 94/62.

37

Det følger af ovenstående betragtninger, at artikel 3, nr. 1), i direktiv 94/62 skal fortolkes således, at kartonrør i form af ruller, rør og tromler, som der er spolet et fleksibelt materiale rundt om, og som sælges til forbrugerne, udgør »emballage« som omhandlet i denne bestemmelse.

38

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret subsidiært oplyst, såfremt Domstolen måtte besvare det i sag C-313/15 forelagte spørgsmål benægtende, om Kommissionen ved at godkende direktiv 2013/2, som inkluderer kartonrør blandt de eksempler på emballage, der er nævnt i bilag I til direktiv 94/62, har tilsidesat begrebet »emballage«, således som dette er defineret i sidstnævnte direktivs artikel 3, og overskredet omfanget af den bemyndigelse, der tilkommer den i henhold til dens gennemførelsesbeføjelser.

39

Henset til, at spørgsmålet i sag C-313/15 er blevet besvaret bekræftende, er det ikke nødvendigt at besvare spørgsmålet i sag C-530/15.

40

Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for de forelæggende retter, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret: