1.

Håndteringen af den globale økonomiske og finansielle krise, som brød ud i 2008, har i Den Europæiske Union ført til mangfoldige problemer, som også ofte bliver forelagt for Domstolen. I de seneste år er det især to sager med forfatningsretlige dimensioner, der har haft fremtrædende betydning, i hvilke Domstolen skulle tage stilling til lovligheden af visse foranstaltninger, der blev truffet på europæisk niveau med henblik på at styrke Den Økonomiske og Monetære Union ( 2 ). Mindre spektakulære, men alligevel med stor økonomisk, social og politisk betydning, er visse foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet for at stabilisere deres respektive nationale finanssektorer og beskytte EU-borgernes opsparinger. Det er netop en sådan foranstaltning, den foreliggende præjudicielle sag omhandler.

2.

I forbindelse med rekapitaliseringen af den belgisk-franske Dexia-bank, som var kommet i alvorlig turbulens, udstedte den belgiske stat en garanti til fordel for de mange fysiske personer ( 3 ), som i sin tid var andelshavere i tre finansielle kooperativer i ARCO-koncernen ( 4 ) (herefter også »finansielle ARCO-kooperativer« eller blot »ARCO«). ARCO var på daværende tidspunkt en af hovedaktionærerne i Dexia.

3.

Den nævnte garanti for privatpersoners andele i kooperativerne i ARCO-koncernen (herefter også »ARCO-garantien«) er stødt på retlig modstand i to henseender.

4.

For det første har Europa-Kommissionen behandlet ARCO-garantien og i 2014 ved afgørelse 2014/686/EU ( 5 ) kvalificeret den tilgrundliggende garantiordning som statsstøtte og erklæret den for uforenelig med det indre marked. Kommissionen pålagde Kongeriget Belgien at tilbagekræve den herved fremkomne fordel og ikke yde nogen form for betalinger i medfør af ARCO-garantien. Denne afgørelse er nu genstand for to annullationssøgsmål ved De Europæiske Fællesskabers Ret ( 6 ).

5.

For det andet påkaldte ARCO-garantien protester fra en række private og institutionelle investorer i Belgien, som ikke havde investeret deres penge i andele i kooperativerne i ARCO-koncernen, men direkte eller indirekte gennem holdingselskaber i aktier i Dexia eller andre kapitalselskaber, og som nu følte sig forfordelt, fordi de ikke kunne nyde fordel af en sådan garanti. Gennem deres søgsmål mod den belgiske stat har de sat gang i en retssag, som i mellemtiden har nået Grondwettelijk Hof (Kongeriget Belgiens forfatningsdomstol).

6.

Domstolen skal nu efter en præjudiciel anmodning fra den belgiske forfatningsdomstol behandle disse to aspekter af ARCO-garantien. Foruden gyldigheden af Kommissionens afgørelse 2014/686 skal Domstolen prøve, om en garantiordning som den belgiske er forenelig med EU-rettens bestemmelser om indskudsgaranti i henhold til direktiv 94/19/EF ( 7 ) samt med forbuddet mod statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 108, stk. 3, TEUF.

7.

Den EU-retlige ramme for denne sag sættes dels af artikel 107 TEUF, 108 TEUF og 296 TEUF samt artikel 20 og 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, dels af direktiv 94/19 ( 8 ). I det følgende vil jeg nøjes med at gengive de relevante bestemmelser i direktivet.

8.

Direktiv 94/19 indeholder i artikel 1 bl.a. disse definitioner:

[…]

[…]«

9.

Artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 94/19 er affattet således:

»Hver medlemsstat sikrer, at der på dens område indføres en eller flere indskudsgarantiordninger, som bliver officielt anerkendt. Undtagen under de omstændigheder, der er nævnt i andet afsnit samt i stk. 4, må intet kreditinstitut, der har fået tilladelse i den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 3 i direktiv 77/780/EØF, tage imod indskud, medmindre det er medlem af en sådan ordning.«

10.

Supplerende henvises til artikel 2 i direktiv 94/19:

»Følgende anses ikke for indskud, der kan tilbagebetales via garantiordninger:

11.

I belgisk ret er først og fremmest loven af 22. februar 1998 om fastsættelse af statutten for den belgiske nationalbank (herefter »nationalbankloven«) relevant.

12.

Ved kongelig bekendtgørelse af 3. marts 2011, som senere blev ratificeret af det belgiske parlament ( 9 ), blev der fra den 1. april 2011 optaget en ny artikel 36/24 i nationalbankloven, som i den udgave, som er relevant for hovedsagen, er affattet således (uddrag):

[…]

De […] kongelige bekendtgørelser bliver virkningsløse, hvis de ikke bekræftes ved lov senest 12 måneder efter datoen for deres ikrafttrædelse. Bekræftelsen gælder med tilbagevirkende kraft til datoen for den kongelige bekendtgørelses ikrafttrædelse. Kongelige bekendtgørelser, som udstedes i medfør af stk. 1, nr. 2-6, behandles i ministerrådet.

[…]«

13.

Som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, blev denne bestemmelse – ligesom de bestemmelser, der gik forud for den ( 10 ) – udstedt på baggrund af den verdensomspændende økonomiske og finansielle krise i 2008. Formålet med bestemmelsen er at skabe mulighed for, at der hurtigt kan træffes foranstaltninger til at begrænse omfanget og konsekvenserne af en eventuel pludselig krise på de finansielle markeder eller en alvorlig trussel fra en systemisk krise. Specielt hvad angår finansielle kooperativer var det desuden den belgiske lovgivers opfattelse. at andelene i sådanne selskaber i visse tilfælde havde alle et opsparingsprodukts karakteristika, således at de måtte beskyttes på samme måde som bankindskud og visse former for livsforsikringer.

14.

På grundlag af nationalbanklovens artikel 36/24, § 1, stk. 1, nr. 3, udstedtes derefter kongelig bekendtgørelse af 10. oktober 2011, hvorved godkendte kooperative selskaber, der er aktive inden for finanssektoren, fik mulighed for på frivillig basis at tiltræde den allerede nævnte særlige beskyttelsesfond for indskud og livsforsikringer, som blev indført i Belgien i 2008. Den nævnte fond ændrede samtidig navn til »Særlig beskyttelsesfond for indskud, livsforsikringer og godkendte kooperativers kapital«.

15.

Endelig godkendtes ved kongelig bekendtgørelse af 7. november 2011 ansøgningen fra tre godkendte kooperativer i ARCO-koncernen, nemlig Arcopar, Arcofin og Arcoplus, om beskyttelse af deres kapital. Der forelå ikke andre ansøgninger fra kooperativer om tildeling af sådanne garantier.

16.

Kongeriget Belgiens forfatningsdomstol skal nu efter anmodning fra Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) i tre forenede sager tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt nationalbanklovens artikel 36/24, en bestemmelse, som den belgiske lovgiver som allerede nævnt udstedte som reaktion på den verdensomspændende økonomiske og finansielle krise, der brød ud i 2008, er forenelig med forfatningen.

17.

Anledningen til denne normkontrolsag er den garantiordning, som den belgiske stat har indført på grundlag af nationalbanklovens artikel 36/24, § 1, stk. 1, nr. 3, for andele i visse godkendte kooperativer, der er aktive inden for finanssektoren, som indehaves af fysiske personer, op til den lovbestemte grænse på 100000 EUR pr. investor.

18.

Hensigten om at yde en sådan garanti havde allerede nogen tid før været genstand for to regeringsmeddelelser, først den 10. oktober 2008 og derefter igen den 21. januar 2009 ( 11 ). Meddelelsen af 21. januar 2009 satte ARCO-koncernen også samme dag på sit websted.

19.

Den belgiske stat anmeldte først den nævnte garantiordning til Europa-Kommissionen den 7. november 2011, samme dag som de finansielle ARCO-kooperativer blev optaget i den belgiske indskudsgarantiordning ved kongelig bekendtgørelse ( 12 ).

20.

Forfatningsdomstolen skal nu efter anmodning fra appeldomstolen i forvaltningsretlige sager afklare, om den i nationalbanklovens artikel 36/24, § 1, stk. 1, nr. 3, omhandlede garantiordning er forenelig med principperne om ligebehandling og ikke-diskriminering, som er forankret i den belgiske forfatnings artikel 10 og 11. Sagsøgernes centrale anbringende for appeldomstolen i forvaltningsretlige sager er, at den pågældende garantiordning fører til diskriminering mellem de private andelshavere i finansielle kooperativer og diverse andelshavere i andre kapitalselskaber og institutioner på markedet.

21.

Forud for sin forfatningsretlige bedømmelse af nationalbanklovens artikel 36/24 ønsker forfatningsdomstolen at få afklaret, om den belgiske stat med den omtvistede garantiordning har tilsidesat EU-retten, navnlig bestemmelserne om indskudsgarantiordninger og reglerne om statsstøtte. For at få afklaret dette spørgsmål anser den forelæggende ret det for nødvendigt at indhente en præjudiciel afgørelse fra Domstolen.

22.

Ved dom af 5. februar 2015, modtaget den 19. februar 2015, har den belgiske forfatningsdomstol i henhold til artikel 267 TEUF forelagt Den Europæiske Unions Domstol følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse ( 13 ):

23.

Efter anmodning fra Domstolen har den forelæggende ret i januar 2016 i henhold til procesreglementets artikel 101 nærmere redegjort for andet til sjette spørgsmåls betydning for afgørelsen i hovedsagen.

24.

Sagsøgerne i hovedsagen (dels Paul Vervloet m.fl., dels Schaerbeek kommune og pensionskassen Ogeo Fund), de tre finansielle kooperativer i ARCO-koncernen, som er tiltrådt hovedsagen som intervenienter (Arcopar, Arcofin og Arcoplus), samt Kongeriget Belgien og Europa-Kommissionen har deltaget i den skriftlige procedure. Samme procesdeltagere var repræsenteret i retsmødet den 6. april 2016.

25.

Med sin omfattende liste over spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige at få afklaret, om den belgiske stat tilsidesatte EU-retten, da den i forbindelse med den økonomiske og finansielle krise, som brød ud i 2008, oprettede en garantiordning for visse finansielle kooperativers private andelshavere.

26.

Før jeg foretager en indholdsmæssig vurdering af de præjudicielle spørgsmål, er det på sin plads med nogle ord om den præjudicielle anmodnings formalitet. Nogle af procesdeltagerne har nemlig udtrykt tvivl om, hvorvidt EU-retlige retsproblemer har betydning for afgørelsen, med den begrundelse, at hovedsagen alene drejer sig om belgisk forfatningsret, og hverken direktiv 94/19 eller reglerne om statsstøtte – heller ikke spørgsmålet om selektiv støtte – har noget med dette at gøre.

27.

Hertil bemærkes det, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan alene afvise at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten eller vurdering af gyldigheden af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( 14 ).

28.

Dette kan der ikke være tale om i den foreliggende sag.

29.

Det er rigtigt, at den belgiske forfatningsdomstol i denne sag skal prøve den i nationalbanklovens artikel 36/24, § 1, stk. 1, nr. 3, omhandlede garantiordning i forhold til principperne om ligebehandling og ikke-diskriminering, som er forankret i den belgiske forfatnings artikel 10 og 11. Forfatningsdomstolen er imidlertid åbenbart af den opfattelse, at de EU-retlige spørgsmål, som den har forelagt, må besvares forud for denne prøvelse. Dette antyder den forelæggende ret allerede i sin forelæggelsesafgørelse, og den begrunder det nærmere i sine supplerende præciseringer i henhold til procesreglementets artikel 101. Dette præciserede procesdeltagerne, navnlig Schaerbeek kommune og Ogeo Fund, også klart i retsmødet ved Domstolen.

30.

Forfatningsdomstolen undersøger på meget overbevisende vis først det grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt den omtvistede garantiordning er i overensstemmelse med EU-retten. På dette grundlag vil den derefter drage konklusioner om, hvorvidt der foreligger en ulovlig forskelsbehandling i henhold til den belgiske forfatning eller ej.

31.

Såfremt det følger af EU-retten, at den nævnte garantiordning er påbudt i henhold til EU-retten (eksempelvis fordi en sådan forpligtelse for den belgiske stat følger af bestemmelserne om indskudsgarantiordninger i henhold til direktiv 94/19), kunne dette nemlig også udgøre en begrundelse for en eventuel forskelsbehandling blandt investorer. Såfremt det derimod skulle vise sig, at EU-retten er til hinder for en sådan garantiordning (eksempelvis fordi den er indført under tilsidesættelse af bestemmelserne i direktiv 94/19 eller reglerne om statsstøtte), kunne denne bestemmelse muligvis heller ikke begrunde en forskelsbehandling af investorer i henhold til den belgiske forfatning.

32.

Dermed er de præjudicielle spørgsmål ikke åbenbart uvæsentlige for afgørelsen i hovedsagen, og der kan således ikke være alvorlig tvivl om, at den præjudicielle anmodning kan antages til realitetsbehandling.

33.

Indholdsmæssigt skal Domstolen på den ene side holde en garantiordning som den belgiske op imod de EU-retlige regler om indskudsgarantiordninger (første præjudicielle spørgsmål, jf. nedenfor, afsnit 1) og på den anden side bedømme den set ud fra det EU-retlige forbud mod statsstøtte (andet til sjette præjudicielle spørgsmål, jf. nedenfor, afsnit 2).

34.

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige at få oplyst, om en garantiordning som den her omtvistede er i overensstemmelse med EU-rettens krav vedrørende indskudsgaranti. Til dette formål spørger forfatningsdomstolen Den Europæiske Unions Domstol om betydningen af artikel 2 og 3 i direktiv 94/19, fortolket i lyset af artikel 20 og 21 i chartret om grundlæggende rettigheder og det generelle ligebehandlingsprincip.

35.

Mens ARCO er af den opfattelse, at garantiordningen var påkrævet i henhold til indholdet i og formålet med direktiv 94/19, argumenterer Schaerbeek kommune og Ogeo Fund for den modsatte opfattelse. Belgien og Kommissionen er af den opfattelse, at en sådan garantiordning principielt hverken er påbudt eller forbudt i henhold til direktivet. De private sagsøgere omkring Paul Vervloet fremhæver, at garantiordningen for kooperativer ikke udgør en gennemførelse af direktiv 94/19, og at det er systemstridigt at udvide indskudsgarantiordningen til at omfatte andele i finansielle kooperativer.

36.

Som jeg vil redegøre for i det følgende, forholder direktiv 94/19 sig principielt neutralt til en problematik som den her beskrevne. Ifølge dette direktiv er det hverken påbudt [se nedenfor i afsnit a)] eller forbudt [se nedenfor i afsnit b)] at udvide indskudsgarantiordningen til at omfatte andele i finansielle kooperativer.

37.

Først skal det afklares, om det i henhold til direktiv 94/19 var påbudt at udvide en national indskudsgarantiordning som den belgiske til også at omfatte privates andele i finansielle kooperativer.

38.

Medlemsstaternes pligt til at sikre, at der på hver deres område indføres en eller flere indskudsgarantiordninger, som bliver officielt anerkendt, følger af artikel 3, stk. 1, i direktiv 94/19. Hvilken rækkevidde denne forpligtelse har, må bedømmes ud fra direktivets materielle og personlige anvendelsesområde.

39.

Materielt finder direktiv 94/19 anvendelse på indskud. Det drejer sig i henhold til definitionen i direktivets artikel 1, nr. 1), om indestående beløb, som skal tilbagebetales, samt fordringer i form af værdipapirer.

40.

Hverken det ene eller det andet gælder ifølge de for Domstolen foreliggende oplysninger for andele i belgiske finansielle kooperativer som ARCO-koncernens. Grundlæggende er sådanne andele nemlig andele i den pågældende virksomheds egenkapital, mens indskud er kendetegnet ved, at de hører til et kreditinstituts fremmedkapital.

41.

Desuden skal indskud tilbagebetales til indehaveren ved forfald til den nominelle værdi, eventuelt med tillæg af de aftalte renter og fradrag af eventuelle gebyrer og afgifter, hvorimod det pengebeløb, som andelshaveren modtager ved udtrædelsen af det pågældende kooperativ, afspejler udviklingen i denne virksomheds indtjening og dermed nogle gange kan være større, nogle gange mindre.

42.

Følgelig er en investors anskaffelse af en andel i et kooperativ, uanset hvor meget det anprises som et opsparingsprodukt, mindre sammenlignelig med en indbetaling på en bankkonto eller køb af en obligation end med køb af en aktie, som direktiv 94/19 ikke foreskriver nogen sikring for.

43.

De omhandlede andele i de belgiske finansielle kooperativer kan i øvrigt heller ikke sidestilles med aktier i »building societies«, som er nævnt i artikel 1, nr. 1), stk. 2, i direktiv 94/19. For det første vedrører denne særlige udvidelse af indskudsbegrebet allerede ud fra sin ordlyd udelukkende aktier i britiske og irske »building societies«, hvorimod den pågældende bestemmelse ikke nævner finansielle kooperativer efter belgisk ret. For det andet gælder denne særregel desuden udtrykkeligt ikke for aktier af egenkapitallignende art. Som nævnt er det imidlertid netop dette – en deltagelse i egenkapitalen – der er tale om med de her omtvistede andele i finansielle kooperativer som ARCO-koncernens.

44.

I personlig henseende finder direktiv 94/19 kun anvendelse på kreditinstitutter. Dette er i henhold til definitionen i direktivets artikel 1, nr. 4), foretagender, hvis virksomhed består i fra offentligheden at modtage indlån eller andre midler, der skal tilbagebetales, samt i at yde lån for egen regning.

45.

Heller ikke dette kendetegn gælder for de finansielle kooperativer, som den omtvistede belgiske garantiordning sigter mod. Ifølge overensstemmende oplysninger fra alle involverede i hovedsagen, herunder ARCO selv, er finansielle kooperativer som ARCO-koncernens nemlig ikke kreditinstitutter. De modtager ikke indlån fra offentligheden, og de yder normalt heller ikke lån for egen regning på den for banker karakteristiske måde.

46.

Samme resultat fremkommer, når man fortolker direktiv 94/19 i lyset af det generelle EU-retlige ligebehandlingsprincip, som antydet af den belgiske forfatningsdomstol med det præjudicielle spørgsmål.

47.

Ligebehandlingsprincippet er et grundlæggende princip i EU-retten, som er fastslået i artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 15 ). Det kan ikke fortolkes og anvendes forskelligt alt efter retsområde.

48.

Det fremgår af fast retspraksis, at det nævnte princip kræver, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet ( 16 ).

49.

Som beskrevet ovenfor ( 17 ), adskiller de omhandlede andele i finansielle kooperativer sig for så vidt angår genstanden for den EU-retlige indskudsgaranti væsentligt fra klassiske indskud i kreditinstitutter, selv om de i nogle henseender – f.eks. med hensyn til beskatningen, den statslige regulering og populariteten i offentligheden – kan ligne klassiske opsparingsprodukter. Derfor er det ud fra ligebehandlingsovervejelser på ingen måde påbudt i EU-retten at udvide en national indskudsgarantiordning som den belgiske til at omfatte sådanne andele i kooperativer.

50.

Følgelig var Belgien ikke EU-retligt forpligtet til at udvide sin nationale indskudsgarantiordning til at omfatte denne form for kapitalinvestering, hverken på grundlag af direktiv 94/19 eller på grundlag af det generelle ligebehandlingsprincip.

51.

Dernæst skal det afklares, om det i henhold til direktiv 94/19 var forbudt at udvide en national indskudsgarantiordning som den belgiske til også at omfatte privates andele i finansielle kooperativer.

52.

Besvarelsen af dette spørgsmål afhænger først og fremmest af andet led i artikel 2 i direktiv 94/19. Ifølge denne bestemmelse er alle instrumenter, der ville falde ind under definitionen af »egenkapital« i artikel 2 i direktiv 89/299/EØF, hvilket ikke mindst omfatter den »indbetalte kapital«, udelukket fra tilbagebetaling via garantiordninger.

53.

Ved første blik forekommer denne udelukkelsesgrund faktisk at være relevant i den foreliggende sag. Som allerede anført ovenfor, er de omhandlede andele i finansielle kooperativer nemlig et instrument, hvormed investor ligesom ved køb af aktier erhverver en deltagelse i den pågældende virksomheds egenkapital ( 18 ).

54.

Ved nærmere betragtning viser det sig dog, at udelukkelsesgrunden i direktiv 94/19, artikel 2, andet led, kun vedrører kreditinstitutters egenkapital. Der er udtrykkeligt tale om »instrumenter, der ville falde ind under definitionen af »egenkapital« i artikel 2 i Rådets direktiv 89/299/EØF om kreditinstitutters egenkapital«. Som allerede nævnt ( 19 ) er de godkendte finansielle kooperativer efter belgisk ret netop ikke sådanne kreditinstitutter.

55.

Dermed er artikel 2, andet led, i direktiv 94/19 principielt ikke til hinder for at udvide den nationale indskudsgarantiordning til at omfatte privates andele i finansielle kooperativer.

56.

Desuden taler den omstændighed, at direktivet for så vidt angår indskudsgarantiordninger kun foretager en minimumsharmonisering ( 20 ), til fordel for at antage, at medlemsstaterne har spillerum til at inddrage andre konstellationer, som ikke er forudset i EU-retten, i deres nationale indskudsgarantiordninger.

57.

Medlemsstaterne har dog ikke fuldstændig frihed til efter forgodtbefindende at udvide deres nationale indskudsgarantiordninger til at omfatte andre konstellationer ud over den genstand for garantien, som er foreskrevet i direktiv 94/19, nemlig indskud i kreditinstitutter. Ganske vist er de for så vidt ikke forpligtet til at overholde EU-rettens ligebehandlingsprincip, for dette binder kun de nationale instanser, når de gennemfører EU-retten (jf. artikel 51, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder). De må imidlertid ikke forringe indskudsgarantiordningens virkning i praksis, sådan som den ved direktiv 94/19 skal gennemføres i hele det indre marked.

58.

Som Kommissionen retmæssigt fremhæver i denne forbindelse, kunne der opstå en sådan forringelse af indskudsgarantiordningens virkning i praksis, hvis en medlemsstat i større omfang pålagde sin nationale indskudsgarantiordning risici, som ikke direkte har at gøre med denne ordnings formål. Jo større risici, der skal garanteres, desto mere udvandes indskudsgarantiordningen, og desto mindre kan indskudsgarantiordningen – med stort set uændrede midler – bidrage til at gennemføre målsætningen med direktiv 94/19, som består i at fremme en harmonisk udvikling af kreditinstitutters virksomhed samtidig med, at stabiliteten i banksystemet og beskyttelsen af opsparerne styrkes ( 21 ).

59.

Det er op til de nationale domstole at bedømme, om den omtvistede garantiordning faktisk konkret forringer den belgiske indskudsgarantiordnings virkning i praksis. I denne forbindelse vil de skulle tage hensyn til, at en garanti som ARCO-garantien inddrager et stort antal småinvestorer i indskudsgarantiordningen, at de finansielle kooperativer ikke tidligere har ydet nogen form for bidrag til ordningen ( 22 ), og at de i det hele taget først blev optaget i ordningen få dage før garantibegivenhedens indtræden, nemlig godt en måned før beslutningen om kooperativernes frivillige likvidering. Dermed modtager de en markant mere lukrativ modydelse fra den nationale indskudsgarantiordning end andre virksomheder, som har været tilknyttet ordningen som bidragsydere gennem længere tid.

60.

Det siger i øvrigt sig selv, at heller ikke andre EU-retlige bestemmelser – især reglerne om statsstøtte i henhold til artikel 107 TEUF og 108 TEUF ( 23 ) – må tilsidesættes.

61.

Alt i alt skal direktiv 94/19 altså fortolkes således, at det ikke forpligter medlemsstaterne til, men heller ikke forbyder dem, at inddrage fysiske personers andele i godkendte finansielle kooperativer i deres respektive nationale indskudsgarantiordninger, medmindre indskudsgarantiens virkning i praksis forringes, eller andre EU-retlige regler tilsidesættes.

62.

Med andet til sjette præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få afklaret, om en garantiordning som den her omtvistede er i konflikt med EU-rettens regler om statsstøtte. Det er især vigtigt for forfatningsdomstolen at få afklaret, om denne garantiordning udgjorde ny statsstøtte som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF, som skulle anmeldes til Kommissionen, og som ikke måtte anvendes, før den var godkendt af Kommissionen. Denne problematik går som en rød tråd gennem alle spørgsmålene to til seks.

63.

Derimod er garantiordningens forenelighed med det indre marked, navnlig i lyset af artikel 107, stk. 3, litra b), TEUF, som flere af procesdeltagerne har udtalt sig om for Domstolen, ikke omfattet af forfatningsdomstolens præjudicielle anmodning.

64.

Med sit andet spørgsmål anmoder den forelæggende ret i første omgang om Domstolens prøvelse af gyldigheden af afgørelse 2014/686. Så længe denne afgørelse ikke er erklæret ugyldig af EU-Domstolen efter et søgsmål eller en præjudiciel anmodning, er forfatningsdomstolen nemlig fortsat bundet af Kommissionens vurdering, som er indeholdt i afgørelsen ( 24 ), og hvorefter ARCO-garantien udgør en ny statsstøtte, som er gennemført på retsstridig vis, som er ulovlig, hvis fordele skal tilbagesøges, og hvorfra der ikke må foretages nogen udbetalinger.

65.

Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, stiller de tre finansielle kooperativer i ARCO-koncernen i hovedsagen ved de belgiske domstole (forfatningsdomstolen og appeldomstolen i forvaltningsretlige sager) spørgsmålstegn ved gyldigheden af afgørelse 2014/686, i det væsentlige med de samme argumenter, hvormed de også begrunder det annullationssøgsmål vedrørende den pågældende afgørelse, som de har anlagt ved De Europæiske Fællesskabers Ret ( 25 ). I sidste ende kommer Domstolen altså med sin prøvelse af denne afgørelses gyldighed ikke kun til at udstikke vigtige retningslinjer for sagen ved de nationale domstole, men også til at træffe en form for præjudiciel afgørelse for den verserende sag i første instans ved Unionens domstole ( 26 ).

66.

ARCO’s kritik af afgørelse 2014/686, som er sammenfattet i forelæggelseskendelsen, vedrører for det første begrebet statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF, og for det andet Kommissionens begrundelsespligt i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF. Disse to aspekter vil jeg nu behandle et ad gangen.

67.

I henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF, er »[…] statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, [bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser] uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.

68.

Kvalificeringen som »støtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF kræver, at samtlige betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt ( 27 ).

69.

Der skal således for det første være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, for det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, for det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel, og for det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencen ( 28 ).

70.

Det følger af Domstolens faste praksis, at denne bestemmelse ikke sondrer ud fra grundene til eller formålet med de statslige interventioner (den omtvistede garantiordning beror utvivlsomt på den gode hensigt at beskytte privatpersoner mod at miste deres opsparing og samtidig bidrage til at stabilisere det nationale finansielle system), men definerer disse i kraft af deres virkninger ( 29 ).

71.

I den foreliggende sag er det for det første omtvistet, om den belgiske garantiordning udgør en selektiv fordel for ARCO-kooperativerne (statsstøttebegrebets tredje betingelse), og for det andet, om den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater samt fordreje konkurrencen på det indre marked (statsstøttebegrebets anden og fjerde betingelse) ( 30 ).

72.

For det første anfører Kommissionen i 80.-84. betragtning til afgørelse 2014/686, at ARCO var »den eneste reelle begunstigede af garantiordningen«.

73.

Heroverfor indvender ARCO, at de reelle begunstigede af garantiordningen for det første er de private andelshavere i de finansielle ARCO-kooperativer, fordi de udtrykkeligt garanteres tilbagebetaling af deres kapital op til 100000 EUR, og for det andet Dexia-banken, som den nævnte garantiordning skulle bidrage til at redde.

74.

En sådan indvending er imidlertid ikke valid. Den omstændighed alene, at andre berørte – de finansielle kooperativers private andelshavere samt Dexia-banken – kan opnå fordele af den omtvistede garantiordning, udelukker på ingen måde, at også ARCO selv må anses for begunstiget, ja sågar for hovedbegunstiget af denne ordning (eller, for at sige det med Kommissionens ord, for »den eneste reelle begunstigede«).

75.

Navnlig overser ARCO i denne forbindelse, at statslige indgreb – uanset hvilken form de end måtte have – anses for støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF, hvis de direkte eller indirekte kan favorisere visse virksomheder ( 31 ) . Det er hævet over enhver tvivl, at ARCO som en virksomhed, der opererer i finanssektoren, i det mindste var indirekte favoriseret af den belgiske garantiordning. Det var nemlig først med denne garantiordning, at ARCO-koncernen blev beskyttet mod deres andelshaveres truende flugt fra de tre finansielle ARCO-kooperativer ( 32 ) og samtidig blev i stand til som hovedaktionær at medvirke til den i sin tid planlagte rekapitalisering af Dexia-banken. I øvrigt skal det erindres, at de finansielle ARCO-kooperativer selv – i modsætning til alle andre finansielle kooperativer – ansøgte om at komme med i garantiordningen. De ville næppe have sendt en sådan ansøgning, hvis de ikke forventede en konkret økonomisk fordel af det.

76.

Heller ikke ARCO’s modargument om, at det ikke nødvendigvis ville være ufordelagtigt for de tre finansielle ARCO-kooperativer, hvis andelshaverne trak deres egenkapital, er overbevisende. Hvis en virksomheds egenkapital falder, forhøjes dens gearingsgrad nemlig, og soliditeten forringes, således at virksomheden fremover kun kan skaffe ny kapital på mindre gunstige vilkår. Netop i en situation som ARCO’s, som i sin tid havde påtaget sig et stort økonomisk engagement gennem sin medvirken i forsøgene på at redde Dexia-banken, må dette aspekt ikke glemmes.

77.

Artikel 107, stk. 1, TEUF forbyder støtte, der »begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner«, dvs. selektiv støtte ( 33 ). Kendetegnende for denne selektivitet er ifølge retspraksis, at visse virksomheder eller visse produktioner begunstiges i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation ( 34 ).

78.

I 100.-107. betragtning til afgørelse 2014/686 anfører Kommissionen, at den omtvistede garantiordning giver ARCO en fordel, som er »klart selektiv« ( 35 ).

79.

ARCO bestrider derimod at have opnået en sådan selektiv fordel. Efter ARCO’s opfattelse befinder de finansielle kooperativer sig i en faktisk og retlig situation, som kan sammenlignes med situationen for udbydere af klassiske opsparingsprodukter, og det var derfor helt i overensstemmelse med systemet at udvide den belgiske indskudsgarantiordning til at omfatte andelshavere i sådanne finansielle kooperativer.

80.

Dette anbringende er dog ikke overbevisende. Som anført ovenfor i forbindelse med direktiv 94/19, minder andelene i kooperativer som ARCO-koncernens for så vidt angår formålet med indskudsgarantiordningerne mere om aktier end om klassiske indlån i kreditinstitutter ( 36 ). Desuden har de nævnte finansielle kooperativer ifølge egne oplysninger ikke egenskab som kreditinstitutter ( 37 ).

81.

Dermed befandt finansielle kooperativer som ARCO-koncernens sig for så vidt angår formålene med indskudsgarantiordningen ikke i en situation, som kan sammenlignes med kreditinstitutter, og som kunne lade det forekomme naturligt at inddrage dem i den belgiske indskudsgarantiordning ved hjælp af den omtvistede garantiordning. Tværtimod kunne deres situation snarere sammenlignes med situationen for virksomheder, som tilbyder deres virksomhedsandele til salg i form af aktier, og som dermed stiller en investeringsform til rådighed for offentligheden, som principielt ikke er omfattet af nogen indskudsgarantiordning.

82.

Noget andet kan ikke udledes af Paint Graphos-dommen ( 38 ), som ARCO og Belgien påberåber sig.

83.

I denne dom undersøgte Domstolen i en skatteretlig kontekst spørgsmålet om, under hvilke betingelser en fordel ydet af en medlemsstat er selektiv og dermed kan udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF. Kort fortalt er det ifølge denne dom afgørende for selektiviteten, at foranstaltningen udgør en undtagelse fra den almindelige ordning, for så vidt som den indfører differentiering mellem aktører, der i forhold til det formål, der forfølges med den pågældende medlemsstats skattesystem, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation ( 39 ).

84.

Efter den »almindelige ordning«, der er tale om i den foreliggende sag, er kapitalindskud principielt ikke omfattet af en indskudsgarantiordning. Kun indlån i kreditinstitutter er omfattet af indskudsgarantiordningen, hvorimod indskud, som har form af kapitalandele i virksomheder, og hvis værdi afhænger af udviklingen i virksomhedens indtjening, principielt ikke er omfattet af en sådan garanti.

85.

Når Belgien nu alligevel lader visse former for kapitalandele i virksomheder – i den foreliggende sag privates andele i godkendte finansielle kooperativers kapital – være omfattet af indskudsgarantiordningen, indføres der, for at sige det med Paint Graphos-dommens ord, en »differentiering mellem aktører«.

86.

Der differentieres mellem finansielle kooperativer på den ene side og øvrige kooperativer eller selskaber på den anden side, altså mellem økonomiske aktører, som – trods visse særegenheder, som kan skyldes deres respektive retsform ( 40 ) – i hvert fald for så vidt angår de mål, der forfølges med indskudsgarantiordningen, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation. Alle disse virksomheder kan nemlig åbne deres kapital for private investorer. Det er imidlertid kun andele i førstnævntes – de finansielle kooperativers – kapital, der kan nyde godt af indskudsgarantiordningen.

87.

Dermed foreligger der også ud fra det kriterium, som Domstolen har formuleret i Paint Graphos-dommen og visse andre domme ( 41 ), en selektiv favorisering af de finansielle kooperativer.

88.

Det er altså helt retmæssigt, når Kommissionen i sin afgørelse 2014/686 lægger til grund, at de finansielle kooperativer i ARCO-koncernen med den omtvistede garantiordning har opnået en selektiv fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.

89.

ARCO kritiserer desuden, at Kommissionen i 108. og 109. betragtning til afgørelse 2014/686 lægger til grund, at den omtvistede garantiordning »fordrejer […] konkurrencevilkårene«, og at den »helt afgjort [har] en indvirkning på samhandelen i Unionen«.

90.

Størsteparten af ARCO’s argumenter i denne forbindelse, som er sammenfattet i forelæggelseskendelsen, er imidlertid atter støttet på den formodede lighed mellem andelene i finansielle kooperativer og klassiske opsparingsindlån. Jeg har ovenfor i en anden sammenhæng allerede redegjort for, at disse argumenter ikke holder stik ( 42 ).

91.

Bortset fra det skal det erindres, at det med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som statsstøtte ifølge fast retspraksis ikke skal godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen ( 43 ).

92.

Hvad angår den mulige fordrejning af konkurrencen har Kommissionen på overbevisende måde redegjort for ( 44 ), at den omtvistede garantiordning rustede de finansielle kooperativer i ARCO-koncernen mod kapitaludstrømning eller i det mindste svækkede og forsinkede en sådan udstrømning. Det er åbenbart, at der heri lå en fordel i konkurrencen med andre virksomheder i den finansielle sektor, især i en tid, hvor der i lyset af den verdensomspændende økonomiske og finansielle krise herskede stor nervøsitet på markederne, og hvor især bankerne havde store vanskeligheder med at skaffe frisk kapital, ligesom der var risiko for, at især småinvestorer ville trække deres kapital tilbage.

93.

Hvad dernæst påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne angår må det, når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Det er ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Allerede den omstændighed, at en økonomisk sektor som sektoren for finansielle tjenesteydelser har været genstand for betydelig liberalisering på EU-plan, hvilket har skærpet konkurrencen, kan føre til, at statsstøtte faktisk eller potentielt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne ( 45 ).

94.

I denne forbindelse er det lidet overbevisende, når ARCO henviser til de angiveligt små beløb, som den enkelte andelshavers individuelle andel i ARCO-koncernens finansielle kooperativer lyder på. For det første skal den omtvistede garantiordnings påvirkning af konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne nemlig bedømmes set ud fra alle de andele i kooperativer, som er omfattet af den, og ikke ud fra en enkelt privat investors garanterede kapital. For det andet udelukker den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, ikke på forhånd risikoen for fordrejning af konkurrencevilkårene, eller at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket ( 46 ).

95.

Således kan Kommissionens konklusion om, at den omtvistede garantiordning fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne ( 47 ), ikke kritiseres, i det mindste ikke på basis af de i forelæggelseskendelsen gengivne argumenter.

96.

Til sidst ønsker den forelæggende ret i forbindelse med dette andet præjudicielle spørgsmål at få afklaret, om afgørelse 2014/686 er behæftet med en begrundelsesmangel.

97.

Pligten til at begrunde en EU-retsakt fremgår af artikel 296, stk. 2, TEUF og er desuden forankret som en del af retten til god forvaltning i artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

98.

Eftersom kvalificeringen som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF kræver, at samtlige fire betingelser i denne bestemmelse er opfyldt ( 48 ), skal Kommissionens afgørelse, hvorved en sådan kvalificering fastslås, angive alle grundene til, at denne institution finder, at den pågældende statslige foranstaltning opfylder alle de nævnte betingelser ( 49 ).

99.

Dette krav lever afgørelse 2014/686 op til. Afgørelsens præambel ( 50 ) indeholder detaljerede redegørelser for, hvorfor Kommissionen i den foreliggende sag lægger til grund, at der er tale om statsstøtte, idet hver enkelt af de fire betingelser i artikel 107, stk. 1, TEUF bedømmes behørigt med den nødvendige udførlighed.

100.

ARCO kritiserer alligevel, at begrundelsen for afgørelse 2014/686 ikke er tilstrækkelig detaljeret, især på baggrund af, at »Kommissionen i afgørelsen [har] fraveget sin faste praksis med hensyn til afgørelser«.

101.

Dette anbringende må afvises, især da ARCO’s kritikpunkter i såvel forelæggelsesafgørelsen som processkriftet er baseret på yderst vage og generelle klager og ikke indeholder nogen konkrete oplysninger om, hvorledes Kommissionens redegørelser skulle være uforståelige, og hvilke aspekter om sagen der skulle mangle mere udførlige oplysninger om.

102.

I øvrigt fremgår det ganske vist af fast retspraksis, at begrundelsen for en EU-retsakt klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret ( 51 ).

103.

Det kræves imidlertid ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til denne retsakts ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område ( 52 ).

104.

I den foreliggende sag fremgår det med tilstrækkelig klarhed af Kommissionens redegørelser i betragtningerne til afgørelse 2014/686, hvorfor Kommissionen har anset hver enkelt af betingelserne for kvalificering som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF for opfyldt. Desuden var ARCO tilstrækkeligt bekendt med den kontekst, som afgørelse 2014/686 blev afsagt i, da koncernen deltog i den forudgående administrative procedure som den primært berørte part ( 53 ).

105.

Endelig er også ARCO’s kritik af den i afgørelse 2014/686 – i afgørelsens fodnote 65 – nævnte retspraksis ( 54 ) lidet overbevisende. I modsætning til hvad ARCO synes at forudsætte, hævder Kommissionen nemlig på ingen måde, at de domme, den nævner, omhandler nøjagtig samme problemstilling som den, der er omtvistet i den foreliggende sag. Tværtimod forsøger Kommissionen blot at drage paralleller til de pågældende domme, hvilket fremgår med tilstrækkelig klarhed af begrundelsen for afgørelsen ( 55 ). Spørgsmålet om, hvorvidt de konklusioner, som Kommissionen drager af retspraksis, er korrekte, er et materielt spørgsmål, som ikke har noget med overholdelsen af begrundelsespligten som formelt krav at gøre ( 56 ).

106.

Alt i alt har prøvelsen af de præjudicielle spørgsmål med hensyn til begrebet statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF og med hensyn til begrundelsespligten i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF altså ikke frembragt noget, som kunne berøre gyldigheden af afgørelse 2014/686.

107.

Såfremt Domstolen tilslutter sig denne opfattelse, vil dens dom på dette punkt ganske vist ikke have nogen formel bindende virkning for De Europæiske Fællesskabers Ret i de verserende sager T-664/14 og T-711/14, men den vil formentlig de facto udgøre en væsentlig præcedensafgørelse for udfaldet af disse sager. Rettens mulighed for at annullere afgørelse 2014/686 af andre grunde, som ikke er behandlet i den foreliggende præjudicielle sag, berøres ikke.

108.

Den forelæggende rets tredje spørgsmål er, ligesom det andet, igen viet spørgsmålet om ny statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF og artikel 108, stk. 3, TEUF. Det er kun stillet for det tilfælde, at andet spørgsmål besvares benægtende.

109.

Såfremt andet spørgsmål besvares ifølge mit forslag ( 57 ), skal forfatningsdomstolen anse afgørelse 2014/86 for gyldig og må, som fastslået af Kommissionen, behandle ARCO-garantien som ny statsstøtte. Det er i så fald ikke nødvendigt at besvare tredje spørgsmål.

110.

Med sit fjerde, femte og sjette spørgsmål, som kan behandles under ét, ønsker den forelæggende ret primært at få afklaret, om en garantiordning som den omtvistede er i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF.

111.

Ganske vist betragter den forelæggende ret i hvert af disse spørgsmål de faktiske omstændigheder i hovedsagen med henblik på forskellige tidspunkter, hvor de nationale instanser har vedtaget bestemte handlinger til gennemførelse af den omtvistede garantiordning, fra den blotte meddelelse om den lovgivningsmæssige bemyndigelse i nationalbanklovens artikel 36/24, § 1, stk. 1, nr. 3, til den konkrete gennemførelse af den kongelige bekendtgørelse. I sidste ende er det afgørende for alle tre spørgsmål imidlertid kun, om den pågældende garantiordning blev indført af den belgiske stat i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF eller ej.

112.

Med hensyn til ny statsstøtte pålægger artikel 108, stk. 3, TEUF medlemsstaterne en dobbelt forpligtelse. For det første er de forpligtet til at underrette Kommissionen så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil (anmeldelsespligt, jf. artikel 108, stk. 3, første punktum, TEUF). For det andet må de ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig afgørelse (gennemførelsesforbud eller standstill-klausul, jf. artikel 108, stk. 3, tredje punktum, TEUF). Begge forpligtelser er udtryk for Kommissionens forebyggende kontrol med nye støtteforanstaltninger, som er vigtig for at sikre det indre markeds funktion ( 58 ).

113.

I den foreliggende sag står det fast, at den omtvistede garantiordning først blev anmeldt til Kommissionen den 7. november 2011, altså den dag, hvor de tre finansielle ARCO-kooperativer ved kongelig bekendtgørelse formelt blev optaget i den belgiske indskudsgarantiordning.

114.

I modsætning til Belgiens opfattelse kan en underretning på dette sene tidspunkt under ingen omstændigheder anses for betids som omhandlet i artikel 108, stk. 3, første punktum, TEUF.

115.

Det er muligt, at den belgiske indskudsgarantiordning til dato endnu ikke har foretaget faktiske betalinger til private andelshavere i godkendte finansielle kooperativer. Som Kommissionen med rette fremhæver, anses en statsstøtte imidlertid ikke først for »indført« eller »gennemført« og dermed fuldbyrdet som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF, når der faktisk udbetales statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, men allerede på det tidspunkt, hvor den med støtten forbundne fordrejning af konkurrencen på det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF indtræder eller kan indtræde. Hensigten med gennemførelsesforbuddet er nemlig at sikre, at en støtte ikke udfolder sine virkninger, før Kommissionen har haft en rimelig frist til at undersøge støtteforanstaltningen i detaljer og træffe en afgørelse om den ( 59 ).

116.

Hvornår præcis der i den foreliggende sag er indtrådt eller kunne indtræde en sådan fordrejning af konkurrencen, kan ikke bedømmes uden en indgående undersøgelse. På grundlag af de oplysninger, der er meddelt Domstolen i forelæggelseskendelsen, taler meget for og kan det i hvert fald ikke udelukkes, at den belgiske stat allerede med sin første regeringsmeddelelse af 10. oktober 2008 annoncerede den påtænkte støtteforanstaltning på tilstrækkelig konkret vis og alene derigennem øvede en ganske betydelig indvirkning på konkurrencevilkårene ( 60 ). Modsat er der i lyset af nervøsiteten på markederne på højdepunktet af den økonomiske og finansielle krise, som brød ud i 2008, meget, der taler for, at formålet med den pågældende regeringsmeddelelse – som Kommissionen i øvrigt konstaterer i afgørelse 2014/686 ( 61 ) – var at berolige andelshavere i finansielle kooperativer som ARCO-koncernens og dermed styrkede disse virksomheders konkurrencesituation. Dermed var den pågældende regeringsmeddelelse for så vidt angår dens indvirkning på markedet, trods alle forskelle i retsformen, ikke ulig en garanti ( 62 ).

117.

I sidste ende kan det imidlertid for så vidt angår den foreliggende sag lades ubesvaret, om statsstøtten blev gennemført allerede med den første annoncering ved regeringsmeddelelsen af 10. oktober 2008 eller først med den kongelige bekendtgørelse af 7. november 2011 eller på en af de datoer mellem disse to dage, som den forelæggende ret nævner. Som Kommissionen retmæssigt fremhæver i sin afgørelse 2014/686 ( 63 ), skal meddelelsen og de enkelte retlige skridt med henblik på gennemførelsen af garantiordningen for kooperativer nemlig betragtes som en enhed ( 64 ). Senest med den kongelige bekendtgørelse af 7. november 2011 havde de begunstigede af den omtvistede garantiordning for kooperativer erhvervet et retskrav på at blive optaget i den nationale indskudsgarantiordning, således af statsstøtten ikke længere befandt sig på projektstadiet ( 65 ), men måtte anses for at være ydet ( 66 ) og dermed »indført« eller »gennemført« som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF.

118.

Underretningen om garantiordningen til Kommissionen på netop denne dag, den 7. november 2011, var følgelig i hvert fald forsinket. Den skete nemlig ikke betids forud for den påtænkte indførelse af garantiordningen, men i bedste fald samtidig med denne, således at princippet om Kommissionens forebyggende kontrol blev tilsidesat ( 67 ). Selv hvis man lægger til grund, at visse foranstaltninger til håndtering af den økonomiske og finansielle krise i 2008 var særligt presserende, ville der i perioden 2008-2011 utvivlsomt have været tilstrækkelig lejlighed til at foretage en betids anmeldelse af støtteprojektet til Kommissionen.

119.

Samlet set har Belgien altså ved underretningen om den omtvistede garantiordning den 7. november 2011 tilsidesat såvel underretningspligten i henhold til artikel 108, stk. 3, første punktum, TEUF som gennemførelsesforbuddet i artikel 108, stk. 3, tredje punktum, TEUF og således ydet en ulovlig statsstøtte.

120.

Supplerende skal et yderligere aspekt i forbindelse med artikel 108, stk. 3, TEUF, som den forelæggende ret ligeledes tematiserer med sit fjerde spørgsmål, behandles. I dette spørgsmål anmodes Domstolen om at afklare, om Kommissionen i sin afgørelse 2014/686 har taget fejl med hensyn til det tidspunkt for gennemførelsen af statsstøtten, som kommer til udtryk i den omtvistede garantiordning.

121.

Dette spørgsmål er kun stillet for det tilfælde, at andet spørgsmål besvares bekræftende. Såfremt Domstolen i forbindelse med dette andet spørgsmål i overensstemmelse med mit forslag ( 68 ) konkluderer, at afgørelse 2014/686 ikke tilsidesætter hverken artikel 107, stk. 1, TEUF eller artikel 296, stk. 2, TEUF, må den i forbindelse med fjerde spørgsmål undersøge gyldigheden af afgørelse 2014/686 for så vidt angår en eventuel tilsidesættelse af artikel 108, stk. 3, TEUF.

122.

Baggrunden for dette spørgsmål er tilsyneladende, at forfatningsdomstolen ikke anser afgørelse 2014/686, i hvilken Kommissionen udtrykkeligt fastslår, at Belgien har tilsidesat artikel 108, stk. 3, TEUF ( 69 ), for helt klar for så vidt angår det tidspunkt for gennemførelsen af statsstøtten, som Kommissionen lægger til grund. Forfatningsdomstolen synes at være i tvivl om, hvorvidt Kommissionen anser statsstøtten for gennemført før eller efter udstedelsen af nationalbanklovens artikel 36/24. Det er nemlig netop dette, de to datoer refererer til, som forfatningsdomstolen nævner i fjerde spørgsmål: Den 3. marts 2011 blev artikel 36/24 ved kongelig bekendtgørelse indføjet i nationalbankloven, og den 1. april 2011 trådte den nye bestemmelse i kraft.

123.

I 110. betragtning til afgørelse 2014/686, tredje punktum, anfører Kommissionen, at de konstitutive elementer for statsstøtte var til stede »senest, da det kongelige dekret af 10. oktober 2011 blev vedtaget«. Kommissionen tilføjer desuden: »[M]en den fordel, som foranstaltningen skabte, eksisterede allerede fra tidspunktet for meddelelsen den 10. oktober 2008 om, at der ville blive indført en sådan foranstaltning.«

124.

Det er rigtigt, at det isoleret set ikke fremgår klart af denne formulering, om Kommissionen anser den omtvistede garantiordning for »indført« eller »gennemført« som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF allerede den 10. oktober 2008 eller først den 10. oktober 2011. Hvad dette angår er affattelsen af afgørelse 2014/686 ikke ligefrem et forbilledligt eksempel på klarhed, selv om referencen til den »fordel«, som bestod fra den første annoncering, tyder på, at Kommissionen lægger den tidligste af de to datoer – altså den 10. oktober 2008 – til grund.

125.

Med henblik på den foreliggende præjudicielle afgørelse er det imidlertid i sidste ende ikke nødvendigt at afgøre, om Kommissionen i sin afgørelse anser det tidlige eller det senere tidspunkt for afgørende. Kommissionens konstatering i 143. betragtning til afgørelse 2014/686 af, at den omtvistede garantiordning [udgør statsstøtte], »som Belgien ulovligt har ydet i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF]«, gælder nemlig uanset om statsstøtten skal anses for »indført« eller »gennemført« som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF på det tidlige eller det senere tidspunkt. Det afgørende er, at gennemførelsen i hvert fald allerede var sket på det tidspunkt, hvor foranstaltningen blev anmeldt til Kommissionen den 7. november 2011, således at denne anmeldelse under ingen omstændigheder var betids, og statsstøtten allerede alene af denne grund må anses for ulovlig.

126.

Dermed har heller ikke prøvelsen af fjerde præjudicielle spørgsmål frembragt noget, som tyder på en fejlagtig anvendelse af artikel 108, stk. 3, TEUF fra Kommissionens side, som dermed kunne berøre gyldigheden af afgørelse 2014/686.

127.

Sammenfattende må det for andet til sjette præjudicielle spørgsmål fastslås, at en garantiordning som den omtvistede belgiske udgør ny statsstøtte. Underrettes Kommissionen ikke om en sådan foranstaltning rettidigt før den med foranstaltningen forbundne fordrejning af konkurrencen på det indre marked indtræder eller kan indtræde, må den anses for ulovligt gennemført som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF.

128.

På denne baggrund foreslår jeg Domstolen at besvare den præjudicielle anmodning fra den belgiske forfatningsdomstol som følger: