—

Caisse nationale des prestations familiales ved avocat A. Rodesch

—

Salim og Nadia Lachheb ved avocat C. Rimondini

—

Europa-Kommissionen ved V. Kreuschitz og G. Rozet, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF og 45 TEUF, artikel 1, litra u), nr. i), artikel 3 og artikel 4, stk. 1, litra h), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 647/2005 af 13. april 2005 (EUT L 117, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«), samt af artikel 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (EFT 1968 II, s. 467).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Caisse nationale des prestations familiales (herefter »CNPF«) og Salim og Nadia Lachheb, som er bosat i Frankrig og hvoraf den ene arbejder i Luxembourg og den anden i Frankrig, vedrørende en afgørelse truffet af CNPF om at inkludere en ydelse benævnt »børnetilskud« i beregningsgrundlaget med henblik på fastlæggelsen af de familieydelser, som Salim og Nadia Lachheb er berettiget til at modtage fra den luxembourgske stat.

3

Første, femte, ottende og tiende betragtning til forordning nr. 1408/71 har følgende ordlyd:

»Reglerne om koordinering af de enkelte medlemsstaters lovgivning om social sikring indgår som led i den frie bevægelighed for personer og skal således bidrage til en forbedring af arbejdstagernes levestandard og beskæftigelsesvilkår.

[…]

Koordineringsreglerne skal sikre, at der inden for Fællesskabet gives samtlige statsborgere i medlemsstaterne, samt deres ydelsesberettigede pårørende, ligebehandling efter de enkelte medlemsstaters lovgivning.

[…]

Arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, som flytter inden for Fællesskabet, bør være omfattet af den sociale sikringsordning i en enkelt medlemsstat således, at samtidig anvendelse af flere nationale lovgivninger og de vanskeligheder, som kan opstå som følge heraf, undgås.

[…]

For i videst muligt omfang at sikre ligebehandling af alle arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende, der er beskæftiget på en medlemsstats område, er det hensigtsmæssigt som hovedregel at fastsætte, at den lovgivning, der skal finde anvendelse, er lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område den pågældende udøver sin lønnede beskæftigelse eller selvstændige virksomhed.«

4

Forordningens artikel 1 fastsætter de definitioner, der skal finde anvendelse inden for dens rammer.

5

Ifølge forordningens artikel 1, litra u):

6

Samme forordnings artikel 3, stk. 1, fastsætter:

»Personer, der er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet følger af særlige bestemmelser i denne forordning.«

7

Ifølge artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71 finder denne anvendelse på enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedrører familieydelser.

8

I henhold til artikel 4, stk. 2, finder denne forordning anvendelse på alle almindelige og særlige sociale sikringsordninger med eller uden bidragspligt samt på ordninger, der pålægger arbejdsgiveren eller rederen forpligtelser med hensyn til de i stk. 1 omhandlede ydelser.

9

Forordningens artikel 5 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne skal i erklæringer, der meddeles og offentliggøres i overensstemmelse med artikel 97, angive den lovgivning og de ordninger, der omfattes af artikel 4, stk. 1, og 2, de i artikel 4, stk. 2a, omhandlede særlige ikke-bidragspligtige ydelser, de i artikel 50 omhandlede minimumsydelser samt de i artikel 77 og 78 omhandlede ydelser.«

10

Forordningens artikel 13 med overskriften »Almindelige regler« bestemmer:

»1.   Med forbehold af artikel 14c og 14f er personer, der er omfattet af denne forordning, alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.

2.   Med forbehold af artikel 14 til 17:

[…]«

11

Artikel 73 i forordning nr. 1408/71 bestemmer:

»En arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende, der er omfattet af en medlemsstats lovgivning, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosiddende på en anden medlemsstats område, ret til familieydelser efter lovgivningen i førstnævnte stat, som om de pågældende var bosiddende på dennes område, jf. dog bestemmelserne i bilag VI.«

12

Forordningens artikel 76 har følgende ordlyd:

»1.   Når der i medfør af lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmerne er bosat, kan udbetales familieydelser, stilles retten til familieydelser, der i medfør af lovgivningen i en anden medlemsstat i samme periode kan udbetales til det samme familiemedlem som følge af udøvelse af erhvervsvirksomhed, i påkommende tilfælde i overensstemmelse med artikel 73 eller 74, i bero i et omfang svarende til det beløb, der er fastsat i lovgivningen i førstnævnte medlemsstat.

2.   Når der ikke er indgivet ansøgning om ydelser i den medlemsstat, på hvis område familiemedlemmerne er bosat, kan den kompetente institution i den anden medlemsstat anvende bestemmelserne i stk. 1, som om der var blevet tilkendt ydelser i førstnævnte medlemsstat.«

13

Artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1612/68 bestemmer:

»1.   En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.

2.   Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.«

14

Artikel 10, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemførelse af forordning nr. 1408/71 (EFT L 74, s. 1), som ændret og ajourført ved forordning nr. 118/97 (herefter »forordning nr. 574/72«), bestemmer:

[…]«

15

Det bemærkes dels, at forordning nr. 1408/71 er blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 166, s. 1), dels, at forordning nr. 574/72 er blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning nr. 883/2004 (EUT L 284, s. 1), idet disse nye forordninger har fundet anvendelse siden den 1. maj 2010 i overensstemmelse med artikel 91 i forordning nr. 883/2004 og artikel 97 i forordning nr. 987/2009. Henset til tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen henhører disse imidlertid under forordning nr. 1408/71 og forordning nr. 574/72.

16

Lov af 21. december 2007 om indførelse af lov om børnetilskud (Mémorial A 2007, s. 3949) ændrede med virkning fra 2008 ordningen med et skattemæssigt fradrag for børn, som var fastsat i den luxembourgske lovgivning. Denne lovs § 5, der indgår i lovens afsnit II, bestemmer:

»Lov af 21. december 2007 om børnetilskud indføres.

Bestemmelserne i nævnte lov har følgende ordlyd:

»§ 1.

For ethvert barn, der bor sammen med sin far og mor, eller sammen med sin far eller mor, der alene varetager opdragelsen og pasningen af barnet, og som giver ret til familieydelser i henhold til § 1 i lov om familieydelser og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales, som ændret den 19. juni 1985 [(Mémorial A 1985, s. 680)], tildeles et børnetilskud i form af et automatisk nedslag i det skattemæssige fradrag, der er fastsat i § 122 i lov om indkomstbeskatning, som ændret den 4. december 1967.

§ 2.

Børnetilskuddet fastsættes til 922,50 EUR om året. Det udbetales i løbet af det skatteår, det vedrører, ifølge de nærmere bestemmelser, der fastsættes i den i § 6 omhandlede storhertugelige anordning.

Betalingen foretages af [CNPF] med frigørende virkning til den modtager af familieydelser, der er defineret i § 5, stk. 1 og stk. 4, eller i det tilfælde, hvor en af forældrene alene varetager barnets opdragelse og pasning, til den forælder, der er omhandlet i § 5, stk. 2, første punktum, i den ændrede lov af 19. juni 1985 om familieydelser og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales, sammen med udbetalingen af familieydelserne.

[…]

§ 4.

Endvidere finder følgende bestemmelser anvendelse med henblik på gennemførelsen af denne lov, bortset fra eventuelle nødvendige terminologiske tilpasninger: § 23, stk. 2 og 3, §§ 24 og 26-31 i den ændrede lov af 19. juni 1985 om familieydelser og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales, og § 208, stk. 4, § 273, stk. 5, § 276, § 278, stk. 1 og 2, § 291, § 292a, § 302, stk. 4, § 311, § 333 og § 334, stk. 1, i lov om social sikring.

§ 5.

§ 6, stk. 1, første punktum, i den ændrede lov af 19. juni 1985 om familieydelser og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales suppleres med »børnetilskuddet«, der indsættes efter »skoleårets start«.

§ 6.

En storhertugelig anordning kan præcisere retningslinjerne for anvendelsen af denne lov.«

[…]«

17

§ 29 i lov af 19. juni 1985 om familieydelser og om oprettelse af Caisse nationale des prestations familiales, hvortil § 4 i lov af 21. december 2007 om børnetilskud henviser med henblik på dens gennemførelse, er efter ikrafttrædelsen af lov af 13. maj 2008 om indførelse af en fælles statut (Mémorial A 2008, s. 790) blevet til § 317 i lov om social sikring. Den nævnte § 29 bestemmer:

»Der udbetales under alle omstændigheder kun én ydelse af samme art pr. barn.

Der indføres med storhertugelig anordning bestemmelser om forbud mod eller begrænsning af kumulering, indtil et beløb svarende til den højeste ydelse, af de bidrag, der er omhandlet i denne afdeling, med bidrag af samme art, der fastsættes i en anden ordning end den luxembourgske.«

18

§ 1 i storhertugelig anordning af 19. december 2008 om fastsættelse af de nærmere bestemmelser for udbetaling af børnebidrag fra 2009 (Mémorial A 2008, s. 3305, herefter »den storhertugelige anordning af 19. december 2008«), vedtaget til gennemførelse af § 6 i lov af 21. december 2007 om børnetilskud, bestemmer:

»§ 1. Fra den 1. januar 2009 udbetales børnetilskuddet i månedlige rater på 76,88 [EUR] pr. barn pr. måned, hvor det støtteberettigede barn, jf. § 1 i lov af 21. december 2007 om børnetilskud, giver ret til fuldstændige familieydelser. […]

Bortset fra de i stk. 1 omhandlede tilfælde inkluderes tilskuddet i det forskelsbetingede tillæg med et beløb på 76,88 [EUR] pr. barn pr. måned, hvor det støtteberettigede barn giver ret til forskelsbetingede familieydelser, som tildeles som følge af en obligatorisk deltagelse i den luxembourgske sociale sikringsordning. Det forskelsbetingede tillæg udbetales årligt eller halvårligt efter fremlæggelse af en godtgørelse af udbetaling af ikke-luxembourgske ydelser oppebåret i referenceperioden.

Udbetalingen af tilskuddet sker i henhold til de samme retningslinjer som udbetalingen af familieydelserne.«

19

Salim og Nadia Lachheb er sammen med deres børn bosat i Mondelange (Frankrig). Det fremgår af sagen som forelagt for Domstolen dels, at Salim Lachheb har lønnet beskæftigelse i Luxembourg, mens hans hustru arbejder i Frankrig, dels, at Salim og Nadia Lachheb i henhold til luxembourgsk lovgivning har ret til udbetaling af et »forskelsbetinget tillæg« fra CNPF, svarende til forskellen mellem de familieydelser, som de er berettiget til fra den stat, hvor Salim Lachheb er beskæftiget, dvs. Storhertugdømmet Luxembourg, og de ydelser, de har krav på fra deres bopælsstat, dvs. Den Franske Republik.

20

Efter klage fra Salim og Nadia Lachheb stadfæstede CNPF’s bestyrelse en afgørelse truffet af direktøren for CNPF, idet denne myndighed siden april 2009 havde taget hensyn til det børnetilskud, som Salim og Nadia Lachheb har ret til i henhold til luxembourgsk lovgivning, med henblik på beregningen af det forskelsbetingede tillæg, jf. § 1, stk. 2, i den storhertugelige anordning af 19. december 2008.

21

Efter et af Salim og Nadia Lachheb anlagt søgsmål ændrede Conseil arbitral de la sécurité sociale denne afgørelse ved dom af 7. februar 2011, idet Conseil arbitral på grundlag af forfatningens § 95 nægtede at anvende den storhertugelige anordning af 19. december 2008, fordi den ikke var i overensstemmelse med lov af 21. december 2007 om børnetilskud, idet denne lov garanterer, at skattemæssige fradrag for børn, der giver ret til familieydelser, udbetales som børnetilskud i form af et automatisk fradrag. Nævnte Conseil arbitral fastslog, at Salim og Nadia Lachheb fra april 2009 havde ret til fortsat at modtage det børnetilskud, der ydes i form af et automatisk nedslag i det skattemæssige fradrag.

22

CNPF iværksatte kassationsanke til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, idet CNPF gjorde fem anbringender gældende, hvoraf de tre første er, at der foreligger tilsidesættelse af, afslag på at anvende og forkert anvendelse eller forkert fortolkning af artikel 1, litra u), nr. i), artikel 3, stk. 1, artikel 4, stk. 1, litra h), og artikel 76, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 samt af artikel 10 i forordning nr. 574/72.

23

Den forelæggende ret har bemærket, at det børnetilskud, som er fastsat i den luxembourgske lovgivning, i denne lovgivning anses for at være en familieydelse, med hensyn til hvilken de på dette område fastsatte regler om forbud modkumulation finder anvendelse.

24

Ifølge den nævnte ret er mekanismen med forskelsbetinget tillæg, der findes i EU-retten, og hvortil den storhertugelige anordning af 19. december 2008 henviser, relevant, hvis den anvendes på en ydelse, der kvalificeres som en familieydelse som omhandlet i artikel 1, litra u), nr. i), og artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71. Hvis mekanismen med forskelsbetinget tillæg derimod anvendes på fordele, der ikke udgør sociale sikringsydelser som omhandlet i ovennævnte forordning, ville denne anvendelse – der ville medføre, at en del af de grænsearbejdere, der rejser fra andre medlemsstater til Luxembourg for dér at udøve erhvervsaktivitet, ville blive frataget den fulde udbetaling af børnetilskuddet, mens dette udbetales fuldt ud til arbejdstagere bosiddende i Luxembourg – risikere at udgøre en diskriminerende foranstaltning som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 1612/68, artikel 18 TEUF og artikel 45 TEUF samt i artikel 3 i forordning nr. 1408/71.

25

Eftersom Cour de cassation er i tvivl om, hvorvidt en ydelse såsom det børnetilskud, der er fastsat i den luxembourgske lovgivning, kan kvalificeres som en familieydelse som omhandlet i artikel 1, litra u), nr. i), og artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

26

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 1, litra u), nr. i), og artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at en ydelse såsom det børnetilskud, der er indført ved lov af 21. december 2007 om børnetilskud, udgør en familieydelse som omhandlet i nævnte forordning.

27

Det skal indledningsvis bemærkes, at i overensstemmelse med ordlyden af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, der udtrykkeligt nævner »enhver lovgivning om sociale sikringsgrene«, udstrækkes det materielle anvendelsesområde for forordningen til alle medlemsstaternes lovgivninger vedrørende de sociale sikringsgrene, der er nævnt i samme bestemmelses litra a)-h).

28

Især har Domstolen gentagne gange udtalt, at sondringen mellem ydelser, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71, og ydelser, der er omfattet af denne forordning, hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning (jf. dom af 16.7.1992, sag C-78/91, Hughes, Sml. I, s. 4839, præmis 14). Endvidere har Domstolen haft lejlighed til at præcisere, at rent formelle kendetegn ikke må anses for at være af betydning ved klassificeringen af ydelserne (jf. dom af 11.9.2008, sag C-228/07, Petersen, Sml. I, s. 6989, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at den omstændighed, at en ydelse henhører under den nationale skatteret, ikke er afgørende for vurderingen af dens objektive indhold.

29

Med henblik på denne vurdering skal det for det første undersøges, om et børnetilskud, såsom det i hovedsagen omhandlede, skal anses for at være en »social sikringsydelse« i henhold til forordning nr. 1408/71.

30

Ifølge fast retspraksis kan en ydelse anses for en social sikringsydelse, såfremt den tildeles de berettigede uden nogen individuel eller skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier og forudsat, at den vedrører én af de risici, der udtrykkeligt er anført i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 (jf. bl.a. dom af 21.7.2011, sag C-503/09, Stewart, Sml. I, s. 6497, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

31

CNPF og Kommissionen har gjort gældende dels, at den i hovedsagen omhandlede ydelse tildeles automatisk, når der foreligger forsørgerpligt for et barn og for at udligne de forsørgerbyrder, der er forbundet med pasningen af barnet, dels, at ydelsen svarer til et fast beløb, der tildeles automatisk, uden hensyntagen til den berettigedes løn eller skattepligt. Derfor udgør en ydelse som den i hovedsagen omhandlede en social sikringsydelse.

32

Endvidere har Domstolen allerede fastslået, at måden, hvorpå en ydelse finansieres, ikke har betydning for, om den kan betegnes som en social sikringsydelse, hvilket understreges af den omstændighed, at ydelser uden bidragspligt i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 ikke ligger uden for anvendelsesområdet for den nævnte forordning (jf. Hughes-dommen, præmis 21). På samme måde har Domstolen haft lejlighed til at præcisere, at den juridiske mekanisme, som medlemsstaten anvender for at iværksætte ydelsen, ikke har betydning for, om den betegnes som en social sikringsydelse (jf. i denne retning dom af 15.3.2001, sag C-85/99, Offermanns, Sml. I, s. 2261, præmis 46).

33

For det andet er det nødvendigt at fastsætte den i hovedsagen omhandlede ydelses præcise karakter. For at sondre mellem de forskellige grupper af sociale sikringsydelser, må der tages hensyn til den risiko, som hver enkelt ydelse dækker (dom af 18.7.2006, sag C-406/04, De Cuyper, Sml. I, s. 6947, præmis 27).

34

Nærmere bestemt gælder, at i henhold til artikel 1, litra u), nr. i), i forordning nr. 1408/71 »betyder udtrykket »familieydelser« alle natural- eller kontantydelser, der tager sigte på udligning af forsørgerbyrder«. Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at formålet med familieydelser er at hjælpe den arbejdstager, der er familieforsørger, socialt ved at lade det offentlige deltage i hans udgifter (jf. dom af 4.7.1985, sag 104/84, Kromhout, Sml. s. 2205, præmis 14, og af 19.9.2013, forenede sager C-216/12 og C-217/12, Hliddal og Bornand, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).

35

Udtrykket »udligning af forsørgerbyrder« i artikel 1, litra u), nr. i), i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at det bl.a. tilsigter at være et offentligt bidrag til familiebudgettet med henblik på at lette de forsørgerbyrder, der følger af pasningen af børn (Offermanns-dommen, præmis 41, og dom af 7.11.2002, sag C-333/00, Maaheimo, Sml. I, s. 10087, præmis 25).

36

I hovedsagen må det konstateres, således som anført af CNPF og Kommissionen, og således som det fremgår af sagen som forelagt for Domstolen, at det børnetilskud, der udbetales for hvert forsørgerpligtigt barn, er et offentligt bidrag til familiebudgettet med henblik på at lette de forsørgerbyrder, der følger af pasningen af børn, og at det derfor er en familieydelse som omhandlet i artikel 1, litra u), nr. i), i forordning nr. 1408/71.

37

I denne henseende har den omstændighed, at det offentlige bidrag til familiebudgettet tager form af en kontantydelse, der udbetales i henhold til den nationale skatteret, og at børnetilskuddet har sin oprindelse i et skattemæssigt fradrag for børn, ingen betydning for betegnelsen af en sådan ydelse som en »familieydelse« i henhold til de principper, der er redegjort for i denne doms præmis 32.

38

Det fremgår af de ovenstående bemærkninger, at en ydelse såsom det i hovedsagen omhandlede børnetilskud udgør en familieydelse i henhold til artikel 1, litra u), nr. i), i forordning nr. 1408/71.

39

Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 1, litra u), nr. i), og artikel 4, stk. 1, litra h), i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at en ydelse såsom det børnetilskud, der er indført ved lov af 21. december 2007 om børnetilskud, udgør en familieydelse som omhandlet i denne forordning.

40

Under hensyn til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.

41

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 1, litra u), nr. i), og artikel 4, stk. 1, litra h), i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 647/2005 af 13. april 2005, skal fortolkes således, at en ydelse såsom det børnetilskud, der er indført ved lov af 21. december 2007 om børnetilskud, udgør en familieydelse som omhandlet i denne forordning.