—

Citroën Belux NV ved advocaten S. Willemart, C. Smits, T. Balthazar, D. De Keyzer og A. Destrycker

—

Federatie voor Verzekerings- en Financiële Tussenpersonen (FvF) ved advocaten D. Dhaenens og R. Vermeulen

—

den belgiske regering ved T. Materne og J.-C. Halleux, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved M. van Beek, som befuldmægtiget,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 9, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (»direktivet om urimelig handelspraksis«) (EUT L 149, s. 22) og artikel 56 TEUF.

2

Anmodningen er indgivet under en sag mellem Citroën Belux NV (herefter »Citroën«) og Federatie voor Verzekerings- en Financiële Tussenpersonen (FvF) (sammenslutning af formidlere af forsikringer og finansielle ydelser) vedrørende en handelspraksis hos Citroën, der består i et tilbud om en gratis omnium-forsikring i seks måneder ved køb af et køretøj af mærket Citroën, hvilken praksis FvF anser for urimelig.

3

Niende betragtning til direktiv 2005/29 har følgende ordlyd:

»[…] Finansielle tjenesteydelser og fast ejendom nødvendiggør som følge af deres kompleksitet og alvorlige iboende risici, at der opstilles detaljerede krav, herunder positive forpligtelser for erhvervsdrivende. Med hensyn til finansielle tjenesteydelser og fast ejendom berører direktivet derfor ikke medlemsstaternes ret til at gå videre end dets bestemmelser for at beskytte forbrugernes økonomiske interesser. […]«

4

Artikel 3 i direktiv 2005/29 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1 og 9:

»1.   Dette direktiv gælder for virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne, som fastlagt i artikel 5, før, under og efter en handelstransaktion i forbindelse med et produkt.

[…]

9.   I forbindelse med »finansielle tjenesteydelser«, som defineret i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2002/65/EF [af 23. september 2002 om fjernsalg af finansielle tjenesteydelser til forbrugerne og om ændring af Rådets direktiv 90/619/EØF samt direktiv 97/7/EF og 98/27/EF (EFT L 271, s. 16)], samt fast ejendom kan medlemsstaterne på det område, hvor der med dette direktiv sker en tilnærmelse, stille krav, som er mere restriktive eller præskriptive end dette direktiv.«

5

I artikel 2, litra b), i direktiv 2002/65 defineres begrebet finansiel tjenesteydelse som »enhver tjeneste, der har karakter af bank-, kredit-, forsikrings-, individuel pensions-, investerings- eller betalingstjenesteydelse«.

6

Artikel 72 i lov af 6. april 2010 om handelspraksis og forbrugerbeskyttelse (Belgisch Staatsblad,12.4.2010, s. 20803, herefter »loven af 6. april 2010«) bestemmer:

»Stk. 1.   Tilbud med tilgift til forbrugeren, hvoraf mindst en bestanddel er en finansiel tjenesteydelse, og som fremsættes af en enkelt virksomhed eller af forskellige virksomheder med et fælles formål, er forbudt.

Stk. 2.   Uanset stk. 1, kan tilbud med tilgift ske i følgende tilfælde:

Det skal anføres på værdikuponerne, hvorvidt de kun er gyldige i et bestemt tidsrum, og hvilke vilkår der gælder for tilbuddet.

Forbrugeren har ret til en begunstigelse, der svarer til de tidligere foretagne køb, hvis virksomheden trækker tilbuddet tilbage.«

7

Citroën er importør af køretøjer af mærket Citroën i Belgien. Selskabet sælger køretøjerne via et net af autoriserede forhandlere.

8

Den 10. december 2010 lancerede Citroën en reklamekampagne under sloganet »Jeg vil have det hele«. Denne kampagne løb til i al fald udgangen af februar 2011.

9

Reklametilbuddet havde følgende ordlyd:

»Seks måneders gratis Omnium« gælder for hver nytegnet fuld Omnium inden for det første år. Den gælder for alle privat- og erhvervskøretøjer, der er solgt af en officiel Citroën-forhandler, med undtagelse af køretøjer til demonstration og udlejning. Citroën Assurance godkendelsesbetingelser finder anvendelse. Citroën Assurance er et produkt af Servis, NV d’assurances, der er godkendt under nr. 1396. PSA Finance Belux NV (CBFA nr. 019.653A) er forsikringsagent for Servis NV. De af CBFA godkendte Citroën-forhandlere optræder som underagenter for PSA Finance Belux NV […]. Dette tilbud er ikke betinget af erhvervelse af noget andet produkt eller nogen anden ydelse end det køretøj, der skal forsikres.«

10

FvF mente, at dette særlige »bilmesse«-tilbud, for så vidt angår tilbuddet om seks måneders gratis omnium-forsikring ved køb af et køretøj af mærket Citroën, udgjorde en forbudt tilgift. Foreningen påtalte dette over for Citroën i en skrivelse af 22. december 2010.

11

Ved skrivelse af 23. december 2010 svarede Citroën, at tilbuddet gjaldt for hver nytegnet omnium-forsikring inden for det første år og ikke kun ved køb af et nyt køretøj af mærket Citroën. Ifølge Citroën var der ikke tale om nogen sammenhæng mellem tilbuddet om seks måneders gratis omnium-forsikring og køb af en ny bil af dette mærke.

12

Den 18. januar 2011 anlagde FvF sag ved Rechtbank van Koophandel te Brussel med påstand om, at denne handelspraksis blev bragt til ophør, med den begrundelse, at den var i strid med artikel 72, stk. 1, i loven af 6. april 2010.

13

Ved afgørelse af 13. april 2011 fandt førsteinstansen, Rechtbank van Koophandel te Brussel, at det anfægtede tilbud udgjorde en forbudt tilgift, omfattet af artikel 2, nr. 27), i loven af 6. april 2010, der var rettet mod potentielle købere af nye køretøjer. Den fastslog, at dette tilbud udgjorde en ulovlig tilgift i henhold til lovens artikel 72, stk. 1, og at tilbuddet var i strid med god handelspraksis og derfor forbudt i henhold til lovens artikel 95.

14

Citroën appellerede denne dom til Hof van Beroep te Brussel. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det anfægtede tilbud udgør en tilgift, og at den gratis omnium-forsikring efter en gennemsnitsforbrugers opfattelse er betinget af købet af et nyt køretøj af mærket Citröen.

15

Den forelæggende ret bemærker, at i henhold til artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29 kan medlemsstaterne, for så vidt angår finansielle tjenesteydelser og fast ejendom, stille krav, som er mere restriktive eller præskriptive end direktivet. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne bestemmelse kan fortolkes på tre forskellige måder. Ifølge en første fortolkning er et forbud mod salg med tilgift indeholdende en finansiel tjenesteydelse i overensstemmelse med direktiv 2005/29, uanset om den finansielle tjenesteydelse er hovedbestanddelen af tilbuddet eller ej. Ifølge en anden fortolkning er forbuddet mod et sådant tilbud kun i overensstemmelse med dette direktiv, såfremt den finansielle tjenesteydelse er en afgørende bestanddel af salget med tilgift. En tredje fortolkning fører til den konklusion, at et sådant forbud ikke er i overensstemmelse med direktivet, for så vidt som artikel 3, stk. 9, som en undtagelse til princippet om fuld harmonisering skal fortolkes snævert. Endelig er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt loven af 6. april 2010 er i overensstemmelse med artikel 56 TEUF.

16

Under disse omstændigheder har Hof van Beroep te Brussel besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

17

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29/EF skal fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats bestemmelse, såsom den i hovedsagen omhandlede, der med undtagelse af de i den nationale lovgivning udtømmende opregnede tilfælde generelt forbyder salg med tilgift til forbrugeren, når mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse.

18

Som det fremgår af præmis 50 i dom af 23. april 2009, VTB-VAB og Galatea (forenede sager C-261/07 og C-299/07, Sml. I, s. 2949), har Domstolen fastslået, at salg med tilgift udgør kommercielle handlinger, der klart er omfattet af en erhvervsdrivendes handelspraksis og direkte tilsigter promovering og afsætning, således at de udgør en handelspraksis som omhandlet i artikel 2, litra d), i direktiv 2005/29 og dermed er omfattet af dets anvendelsesområde.

19

Det følger heraf, at salg med tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse – der er genstand for det i hovedsagen omhandlede forbud – ligeledes udgør en handelspraksis som omhandlet i artikel 2, litra d), i direktiv 2005/29 og derfor er omfattet af direktivets forskrifter.

20

Det skal herefter påpeges, at når direktiv 2005/29 i princippet foretager en fuld harmonisering af reglerne om virksomhedernes urimelige handelspraksis i forhold til forbrugerne på fællesskabsplan, kan medlemsstaterne ikke, som det udtrykkeligt er fastsat i direktivets artikel 4, vedtage foranstaltninger, der er mere restriktive end dem, der er fastlagt ved direktivet, ej heller med henblik på at sikre en højere forbrugerbeskyttelse (jf. dom af 14.1.2010, sag C-304/08, Plus Warenhandelsgesellschaft, Sml. I, s. 217, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

21

Artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29 med overskriften »Anvendelsesområde« indfører imidlertid en undtagelse til målet om fuld harmonisering for så vidt angår bl.a. finansielle tjenesteydelser i direktiv 2002/65’s forstand.

22

Det fremgår dog af niende betragtning til direktiv 2005/29, at finansielle tjenesteydelser som følge af deres kompleksitet og alvorlige iboende risici nødvendiggør, at der opstilles detaljerede krav, herunder positive forpligtelser for erhvervsdrivende. Det anføres ligeledes heri, at direktivet for så vidt angår disse tjenesteydelser ikke berører medlemsstaternes ret til at gå videre end dets bestemmelser for at beskytte forbrugernes økonomiske interesser.

23

Ved »finansiel tjenesteydelse« som omhandlet i direktiv 2002/65 skal forstås »enhver tjeneste, der har karakter af bank-, kredit-, forsikrings-, individuel pensions-, investerings- eller betalingstjenesteydelse«. Loven af 6. april 2010 anvender den samme definition i artikel 2, nr. 24), til at beskrive finansielle tjenesteydelser. Det følger heraf, at salg med tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse, såsom den, der er genstand for forbuddet i hovedsagen, henhører under anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29.

24

I overensstemmelse med denne bestemmelse kan medlemsstaterne for så vidt angår finansielle tjenesteydelser stille krav, som er mere restriktive eller præskriptive end direktivet.

25

Det bemærkes i øvrigt, at ordlyden af artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29 begrænser sig til at tillade medlemsstaterne at vedtage nationale regler, som er mere restriktive for så vidt angår finansielle tjenesteydelser, uden anden præcisering. Bestemmelsen fastsætter således ingen begrænsning i forhold til, hvor restriktive nationale regler kan være i denne henseende, og fastsætter ikke kriterier for, hvor kompleks disse tjenesteydelser skal være for at blive genstand for strengere regler, eller hvilke risici disse tjenesteydelser skal frembyde. Det fremgår heller ikke af denne bestemmelses ordlyd, at mere restriktive nationale regler kun kan vedrøre salg med tilgift i form af flere finansielle tjenesteydelser eller kun kan vedrøre salg med tilgift, når den finansielle tjenesteydelse udgør hovedbestanddelen.

26

Det er således ikke nødvendigt at begrænse anvendelsen af artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29 til tilgift sammensat af flere finansielle tjenesteydelser eller til tilgift, hvori indgår en kompleks finansiel tjeneste, i modsætning til det, som Citroën har anført.

27

Denne fortolkning er i overensstemmelse med bestemmelsens formål. Niende betragtning til direktiv 2005/29 tildeler udtrykkeligt medlemsstaterne en kompetence til at vedtage mere præskriptive foranstaltninger for at sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau for så vidt angår finansielle tjenesteydelser. Det er således EU-lovgivers hensigt at overlade det til medlemsstaterne selv at afgøre, hvor restriktiv en karakter disse foranstaltninger skal tillægges, og at overlade dem et skøn i denne henseende, der kan udstrækkes til vedtagelse af et forbud.

28

Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29/EF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats bestemmelse, såsom den i hovedtagen omhandlede, der med undtagelse af de i den nationale lovgivning udtømmende opregnede tilfælde generelt forbyder salg med tilgift til forbrugeren, når mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse.

29

Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats bestemmelse, såsom den i hovedsagen omhandlede, der med undtagelse af de i den nationale lovgivning udtømmende opregnede tilfælde generelt forbyder salg med tilgift til forbrugeren, når mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse.

30

Hvad angår formaliteten med hensyn til det andet spørgsmål er FvF af den opfattelse, at spørgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som nationale foranstaltninger på et bestemt område, når dette er blevet harmoniseret på EU-plan, ikke skal vurderes i forhold til EUF-traktatens bestemmelser, men i forhold til dem, hvorved der er sket harmonisering.

31

Det bemærkes hertil, at inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal enhver national foranstaltning ganske vist ikke bedømmes på grundlag af bestemmelser i den primære ret, men på grundlag af de harmoniserede bestemmelser (jf. i denne retning dom af 11.12.2003, sag C-322/01, Deutscher Apothekerverband, Sml. I, s. 14887, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis). Som det imidlertid fremgår af niende betragtning til og artikel 3, stk. 9, i direktiv 2005/29, fastsætter sidstnævnte bestemmelse netop for så vidt angår finansielle tjenesteydelser, at direktivet ikke medfører en udtømmende harmonisering og overlader medlemsstaterne et råderum, der skal udøves under overholdelse af traktaten.

32

En national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der efter sin ordlyd gælder uden forskel for belgiske erhvervsdrivende og erhvervsdrivende fra andre medlemsstater, vil i almindelighed kun kunne henhøre under bestemmelserne om de grundlæggende friheder, som er sikret ved traktaten, for så vidt som den vedrører situationer, der har en forbindelse med samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. dom af 1.6.2010, forenede sager C-570/07 og C-571/07, Blanco Pérez og Chao Gómez, Sml. I, s. 4629, præmis 40, og af 10.5.2012, forenede sager C-357/10 – C-359/10, Duomo Gpa m.fl., præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).

33

Det kan imidlertid i det foreliggende tilfælde ikke udelukkes, at virksomheder etableret i andre medlemsstater end Kongeriget Belgien er interesserede i – i denne medlemsstat – at tilbyde salg med tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse, såsom den, der er genstand for tvisten hovedsagen.

34

Det er således nødvendigt at undersøge, om det generelle forbud mod tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse, er i overensstemmelse med artikel 56 TEUF.

35

Hvad angår realiteten fremgår det af fast retspraksis, at den frie bevægelighed for tjenesteydelser fastsat i artikel 56 TEUF ikke blot kræver afskaffelse af enhver form for forskelsbehandling til skade for en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, på grundlag af dennes nationalitet, men også ophævelse af enhver restriktion, selv hvis den finder anvendelse uden forskel på såvel indenlandske tjenesteydere som tjenesteydere fra andre medlemsstater, der kan forbyde, indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder etableret i en anden medlemsstat, hvor den pågældende lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser, eller kan gøre denne virksomhed mindre tiltrækkende (jf. i denne retning dom af 20.2.2001, sag C-205/99, Alinar m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis 21, og af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, præmis 22).

36

Et forbud som det i hovedsagen omhandlede, og som er fastsat i artikel 72, stk. 1, i loven af 6. april 2010, kan dog føre til, at det bliver mindre tiltrækkende at yde finansielle tjenesteydelser på det belgiske område for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, der ønsker at tilbyde salg med tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse. Disse virksomheder vil således ikke være i stand til at tilbyde disse salg på det belgiske marked og vil i øvrigt være nødt til at undersøge, om disse er i overensstemmelse med belgisk ret, hvor et sådant skridt ikke er nødvendigt i andre medlemsstater.

37

Det følger af fast retspraksis, at en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser kun kan være tilladt, hvis den forfølger et legitimt mål, som er foreneligt med traktaten, eller er begrundet i tvingende almene hensyn, og det kræves i en sådan situation, at den skal være egnet til at sikre gennemførelsen af det pågældende mål, og at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det tilsigtede formål (jf. bl.a. dom af 18.12.2007, sag C-341/05, Laval un Partneri, Sml. I, s. 11767, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).

38

Formålet med artikel 72 i loven af 6. april 2010 er, som det allerede fremgår af lovens overskrift, forbrugerbeskyttelse. Beskyttelse af forbrugerne er anerkendt i retspraksis som et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. dom af 15.12.1982, sag 286/81, Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij, Sml. s. 4575, præmis 16, og af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, præmis 20).

39

For så vidt angår spørgsmålet, om artikel 72 i loven af 6. april 2010 er egnet, bemærkes for det første, at finansielle tjenesteydelser har en kompleks karakter og frembyder særlige risici, som forbrugeren ikke altid er tilstrækkeligt oplyst om. For det andet er tilgift i sig selv egnet til at foranledige forbrugeren til at antage, at prisen er fordelagtig. Det følger heraf, at salg med tilgift, hvoraf en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse, udgør en større risiko for manglende gennemsigtighed hvad angår betingelserne, prisen og det præcise indhold af tjenesteydelsen. Et sådant tilbud kan således vildlede forbrugerne med hensyn til det faktiske indhold og de egentlige kendetegn ved den tilbudte kombination og samtidig fratage vedkommende muligheden for at sammenligne prisen og kvaliteten af dette tilbud med tilsvarende ydelser fra andre erhvervsdrivende.

40

Under disse omstændigheder kan en lovgivning, der forbyder salg med tilgift, der indebærer mindst en finansiel tjenesteydelse, bidrage til at sikre forbrugerbeskyttelsen.

41

Det bemærkes hvad angår restriktionens forholdsmæssighed, at artikel 72, stk. 2, i loven af 6. april 2010 tillader visse undtagelser til det generelle forbud mod salg med tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse. Disse undtagelser viser, at den belgiske lovgiver har vurderet, at det i visse tilfælde ikke er nødvendigt at beskytte forbrugeren yderligere.

42

Det følger af det ovenstående, at det generelle forbud mod salg med tilgift, hvoraf mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse som fastsat i artikel 72 i loven af 6. april 2010, ikke går videre, end hvad der er nødvendigt med henblik på at nå formålet om et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i direktiv 2005/29, og nærmere bestemt for at beskytte forbrugerens økonomiske interesser på området for finansielle tjenesteydelser.

43

Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats bestemmelse, såsom den i hovedsagen omhandlede, der med undtagelse af de i den nationale lovgivning udtømmende opregnede tilfælde generelt forbyder salg med tilgift til forbrugeren, når mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse.

44

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 3, stk. 9, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (»direktivet om urimelig handelspraksis«) og artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats bestemmelse, såsom den i hovedsagen omhandlede, der med undtagelse af de i den nationale lovgivning udtømmende opregnede tilfælde generelt forbyder salg med tilgift til forbrugeren, når mindst en af ydelserne er en finansiel tjenesteydelse.