—

Grünwald Logistik Service GmbH (GLS) ved Rechtsanwälte K. Landry og F. Eckard

—

Rådet for Den Europæiske Union ved B. Driessen, som befuldmægtiget, bistået af Rechtsanwalt G. Berrisch

—

Europa-Kommissionen ved T. Maxian Rusche og H. van Vliet, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 1355/2008 af 18. december 2008 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af visse typer tilberedte eller konserverede citrusfrugter (mandariner osv.) med oprindelse i Folkerepublikken Kina og om endelig opkrævning af den midlertidige told (EUT L 350, s. 35, herefter »den endelige forordning«).

2

Anmodningen er indgivet under en sag mellem Grünwald Logistik Service GmbH (herefter »GLS«) og Hauptzollamt Hamburg-Stadt (hovedtoldkontor i Hamburg) vedrørende skattemyndighedens opkrævning af en midlertidig antidumpingtold på konserverede mandariner indført fra Kina af sagsøgeren i hovedsagen.

3

Den Europæiske Unions anvendelse af antidumpingforanstaltninger er reguleret ved bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 384/96 af 22. december 1995 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EFT 1996 L 56, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2117/2005 af 21. december 2005 (EUT L 340, s. 17, herefter »grundforordningen«).

4

Grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), bestemmer:

»Ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi […] fastsættes den normale værdi på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi eller prisen ved salg fra et sådant tredjeland til andre lande, herunder Fællesskabet, eller, hvis dette ikke er muligt, på ethvert andet rimeligt grundlag, herunder den pris, der faktisk er betalt eller skal betales i Fællesskabet for samme vare, om nødvendigt justeret for at indregne en rimelig fortjenstmargen.

Et egnet tredjeland med markedsøkonomi udvælges på en ikke urimelig måde under skyldig hensyntagen til alle pålidelige oplysninger, der er fremlagt på tidspunktet for udvælgelsen. Der tages også hensyn til tidsfrister, og er det relevant anvendes et tredjeland med markedsøkonomi, som er omfattet af samme undersøgelse.

Umiddelbart efter iværksættelsen af undersøgelsen underrettes parterne i undersøgelsen om det påtænkte tredjeland med markedsøkonomi, og de indrømmes en frist på ti dage til at fremsætte bemærkninger.«

5

Ifølge 42. betragtning til Kommissionens forordning (EF) nr. 642/2008 af 4. juli 2008 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af visse typer tilberedte eller konserverede citrusfrugter (mandariner osv.) med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT L 178, s. 19, herefter »den midlertidige forordning«) er det foreløbigt blevet besluttet at fastsætte den normale værdi for alle eksporterende producenter, der indgik i stikprøven, på ethvert andet rimeligt grundlag, i dette tilfælde på grundlag af de priser, der faktisk var betalt eller skulle betales i Unionen for samme vare, jf. grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a).

6

58. betragtning til den midlertidige forordning indeholder følgende statistik over mængden af importen af den pågældende vare fra Kina:

7

Undersøgelsesperioden omfattede, som det fremgår af 12. betragtning til den midlertidige forordning, perioden fra den 1. oktober 2006 til den 30. september 2007.

8

I 18. betragtning til den endelige forordning konkluderes, at da der ikke er fremsat andre bemærkninger, bekræftes 38.-45. betragtning til den midlertidige forordning vedrørende fastsættelse af den normale værdi. I øvrigt bekræftes bemærkningerne i 58. betragtning til den midlertidige forordning om den importerede mængde af den pågældende vare i 26. betragtning til den endelige forordning.

9

17. betragtning til den endelige forordning har følgende ordlyd:

»Efter at der var indført midlertidige foranstaltninger, betvivlede alle de tre kinesiske samarbejdsvillige eksporterende producenter, der indgik i stikprøven, og to ikke forretningsmæssigt forbundne EF-importører anvendelsen af EF-erhvervsgrenens priser til beregning af den normale værdi. Det fremførtes, at den normale værdi burde have været beregnet på basis af produktionsomkostningerne i Kina under hensyntagen til relevante justeringer begrundet i forskelligheder mellem [EU-markedet] og det kinesiske marked. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at anvendelsen af oplysninger fra et ikke-markedsøkonomisk land – herunder især fra virksomheder, som ikke er indrømmet markedsøkonomisk behandling – ville være i strid med bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a). Påstanden afvises derfor. Det fremførtes også, at oplysninger om priser fra alle andre importlande eller andre relevante offentliggjorte oplysninger kunne have været anvendt som en rimelig løsning i betragtning af det manglende samarbejde med et referenceland. Imidlertid ville sådanne generelle oplysninger i modsætning til de oplysninger, Kommissionen anvendte, ikke kunne verificeres og krydskontrolleres med hensyn til korrekthed, jf. bestemmelserne i grundforordningens artikel 6, stk. 8. Påstanden afvises derfor. Der blev ikke fremsat andre påstande, der kunne rejse tvivl om den omstændighed, at den af Kommissionen anvendte metode er i overensstemmelse med bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), og især den omstændighed, at den i den foreliggende sag er det eneste resterende rimelige grundlag for beregning af den normale værdi.«

10

Den endelige forordnings artikel 1, stk. 1 og 2, bestemmer følgende:

»1.   Der indføres en endelig antidumpingtold på importen af tilberedte eller konserverede mandariner (herunder tangeriner og satsumas), klementiner, wilkings og lignende krydsninger af citrusfrugter, ikke tilsat alkohol, også tilsat sukker eller andre sødemidler, og som defineret i KN-position 2008, med oprindelse i Folkerepublikken Kina, henhørende under KN-kode 2008 30 55, 2008 30 75 og ex 2008 30 90 (Taric-kode 2008 30 90 61, 2008 30 90 63, 2008 30 90 65, 2008 30 90 67, 2008 30 90 69).

2.   Den endelige antidumpingtold på de i stk. 1 omhandlede varer produceret af følgende producenter fastsættes til:

«

11

I den endelige forordnings artikel 3, stk. 1, bestemmes:

»De beløb, for hvilke der i henhold til [den midlertidige] forordning […] er stillet sikkerhed i form af midlertidig antidumpingtold, opkræves endeligt ved anvendelse af den midlertidige toldsats.«

12

GLS er et selskab, der importerer konserverede mandariner fra Kina til Unionen.

13

Ved angivelse af 30. juli 2008 angav GLS et parti konserverede mandariner henhørende under KN-underposition 2008 30 55 900 til indførsel. Ved supplerende toldangivelse af 9. oktober 2008 lod GLS partiet overgå til fri omsætning. Efter vedtagelsen af den midlertidige forordning og før vedtagelsen af den endelige forordning, opkrævede Hauptzollamt Hamburg-Stadt en midlertidig antidumpingtold i form af en sikkerhed. Ved skrivelse af 1. december 2008 indgav GLS en klage over denne foranstaltning. Da klagen blev afvist, anlagde GLS den 30. april 2009 sag ved Finanzgericht Hamburg.

14

Finanzgericht Hamburg har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er antidumpingbestemmelser, som Kommissionen har vedtaget […] i henhold til [grundforordningen], ugyldige som følge af, at Kommissionen har vedtaget dem på grundlag af en normal værdi, der er fastsat på et »andet rimeligt grundlag« (i det foreliggende tilfælde på grundlag af de priser, der faktisk er betalt eller skal betales i Fællesskabet for samme vare), uden at foretage yderligere undersøgelser vedrørende den normale værdi, efter at der uden resultat var blevet rettet skriftlig henvendelse til to virksomheder i et land, som Kommissionen i første omgang havde udset sig som referenceland – idet den ene virksomhed slet ikke reagerede, og den anden erklærede sig villig til at samarbejde, men derefter ikke reagerede på det fremsendte spørgeskema – og Kommissionen af berørte parter var blevet gjort opmærksom på et andet potentielt referenceland?«

15

Ved kendelse af 15. juni 2011 har Domstolen anmodet Kommissionen om bl.a. at fremlægge de statistikker fra Eurostat, for årene 2005-2008, der var tilgængelige den 18. december 2008, om import til Fællesskabet af produkter »under KN-koderne [den kombinerede nomenklatur] 2008 30 55, 2008 30 75 og ex 2008 30 90«, nævnt i den endelige forordnings artikel 1.

16

Som følge af denne foranstaltning til bevisoptagelse har Kommissionen fremlagt følgende statistikker for Domstolen vedrørende importen af de pågældende varer (i tons):

»

«

17

Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den endelige forordning er ugyldig, for så vidt som Kommissionen har fastlagt den normale værdi for den omhandlede vare på grundlag af de priser, der faktisk er betalt eller skal betales i Unionen for samme vare, uden at have udvist den nødvendige omhu for at fastsætte denne normale værdi på grundlag af priser, der anvendes for samme vare i et tredjeland med markedsøkonomi, i strid med kravene i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a).

18

Det bemærkes, at ifølge den endelige forordnings artikel 3, stk. 1, opkræves de beløb, for hvilke der i henhold til den midlertidige forordning er stillet sikkerhed i form af midlertidig antidumpingtold, endeligt ved anvendelse af den midlertidige toldsats. Da den midlertidige forordning således under disse omstændigheder ikke har nogen retsvirkninger, som GLS kan påberåbe sig (jf. i denne retning dom af 11.7.1990, forenede sager C-305/86 og C-160/87, Neotype Techmashexport mod Kommissionen og Rådet, Sml. I, s. 2945, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis), skal det præjudicielle spørgsmål forstås som alene vedrørende gyldigheden af den endelige forordning.

19

Det skal for det første understreges, at på dumpingområdet udgør fastsættelsen af den normale værdi et væsentligt forhold, som skal gøre det muligt at fastlægge, om der foreligger en dumping. Grundforordningens artikel 2, stk. 1, indeholder det generelle princip om, at den normale værdi normalt fastsættes på grundlag af de priser, der er betalt eller skal betales i normal handel af uafhængige kunder i eksportlandet.

20

Det skal for det andet bemærkes, at grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), bestemmer, at den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi som en undtagelse fra de bestemmelser, som er fastsat i samme artikels stk. 1-6, i princippet fastsættes på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi. Denne bestemmelse tilsigter at undgå, at der tages hensyn til priser og omkostninger i lande uden markedsøkonomi, hvor priser og omkostninger sædvanligvis ikke fremstår som et normalt resultat af markedskræfternes spil (jf. dom af 29.5.1997, sag C-26/96, Rotexchemie, Sml. I, s. 2817, præmis 9).

21

Ifølge grundforordningen artikel 2, stk. 7, litra a), andet afsnit, udvælges et egnet tredjeland med markedsøkonomi på en ikke urimelig måde under skyldig hensyntagen til alle pålidelige oplysninger, der er fremlagt på tidspunktet for udvælgelsen. Det tilkommer EU-institutionerne under hensyntagen til de foreliggende alternativer, at forsøge at finde et tredjeland, hvor priserne for en tilsvarende vare fastsættes under betingelser, der er så sammenlignelige som muligt med dem, der gælder i eksportlandet, under forudsætning af, at det drejer sig om et land med markedsøkonomi.

22

EU-institutionernes skøn er underlagt domstolskontrol. Hvad angår valget af referenceland skal det særligt undersøges, om disse institutioner har undladt at tage hensyn til omstændigheder, som er væsentlige for at fastslå, om det valgte land er egnet, og om oplysningerne i sagen er blevet bedømt med den omhu, som kræves, for at normalværdien kan anses for fastsat på en hensigtsmæssig og ikke-urimelig måde (dom af 22.10.1991, sag C-16/90, Nölle, Sml. I, s. 5163, præmis 12 og 13).

23

Det følger for det tredje af ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), at den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi fastsættes på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi eller prisen ved salg fra et tredjeland med markedsøkonomi til andre lande, herunder Unionen, eller, hvis dette ikke er muligt, på ethvert andet rimeligt grundlag.

24

Det fremgår således af ordlyden og opbygningen af den pågældende bestemmelse, at den vigtigste metode til fastsættelse af den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi er metoden med »prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi« eller »prisen ved salg fra et sådant tredjeland til andre lande, herunder [Unionen]«. I mangel heraf er der fastlagt en subsidiær metode til fastsættelse af den normale værdi, hvorefter denne værdi fastsættes ud fra »ethvert andet rimeligt grundlag, herunder den pris, der faktisk er betalt eller skal betales i [Unionen] for samme vare, om nødvendigt justeret for at indregne en rimelig fortjenstmargen«.

25

Anvendelsen af disse udtryk i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), viser, at formålet med den prioritet, der gives den primære metode beskrevet i bestemmelsen, er at opnå en rimelig fastsættelse af den normale værdi i eksportlandet ved at vælge et tredjeland, hvor prisen for et tilsvarende produkt fastsættes under betingelser, der er så sammenlignelige som muligt med dem, der gælder i eksportlandet, under forudsætning af, at det drejer sig om et land med markedsøkonomi.

26

Det følger heraf, at det skøn, som EU-institutionerne har ved valget af referenceland, ikke berettiger dem til ikke at se bort fra kravet om, at der skal vælges et tredjeland med markedsøkonomi i alle tilfælde, hvor det er muligt. Som generaladvokaten har anført i punkt 97 i forslaget til afgørelse, kan de kun se bort fra anvendelsen af den generelle regel i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), ved fastsættelsen af den normale værdi for varer fra lande, der ikke har markedsøkonomi, og benytte et andet rimeligt grundlag i det tilfælde, hvor denne generelle regel ikke kan anvendes.

27

Under disse omstændigheder tilkommer det i henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 22, Domstolen i sin undersøgelse af gyldigheden af den endelige forordning at undersøge, om EU-institutionerne har undladt at tage hensyn til væsentlige omstændigheder, og om oplysningerne i sagen er blevet bedømt med den omhu, som kræves.

28

I det foreliggende tilfælde blev ingen eksporterende producenter fra Kina indrømmet status som selskab, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, og den normale værdi blev for alle disse eksporterende producenter i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), beregnet på andet rimeligt grundlag, dvs. på grundlag af de oplysninger, der var blevet kontrolleret hos de samarbejdende EU-producenter. I 17. og 18. betragtning til den endelige forordning, som bekræfter konklusionerne i den midlertidige forordning, præciseres, at der ikke blev fremsat påstande, der kunne rejse tvivl om metoden til fastsættelse af den normale værdi. Det konkluderes særligt, at anvendelsen af oplysninger om priser fra alle andre importlande eller andre relevante offentliggjorte oplysninger ikke kunne have udgjort en rimelig løsning i mangel af samarbejde med et referenceland, idet disse oplysninger ikke kunne verificeres i overensstemmelse med kravene i grundforordningens artikel 6, stk. 8. I henhold til 40. betragtning til den midlertidige forordning fortsatte Kommissionen med at søge efter potentielle referencelande og anmodede uden succes to virksomheder i Thailand om at samarbejde.

29

Kommissionen har i denne forbindelse anført i meddelelse om indledning af en antidumpingprocedure vedrørende importen af visse typer tilberedte eller konserverede citrusfrugter (mandariner osv.) med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT 2007 C 246, s. 15), at ifølge oplysningerne i klagen blev den pågældende vare ikke produceret i større mængder uden for Unionen og Kina, og de interesserede parter blev anmodet om at fremsætte bemærkninger til valget af referenceland i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), tredje afsnit. Det anføres i 41. betragtning til den midlertidige forordning, at to kinesiske eksporterende producenter og en sammenslutning af importører var uenige i den metode, der bestod i at fastsætte den normale værdi ud fra priser, der var betalt eller skulle betales i Unionen, men foreslog ikke nogen anden anvendelig løsning.

30

Grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), hvorefter der gives prioritet til den primære metode beskrevet i denne bestemmelse, som består i at fastsætte den normale værdi på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi, pålægger imidlertid EU-institutionerne med den nødvendige omhu at undersøge de oplysninger, de råder over, herunder særligt statistikker fra Eurostat med henblik på at undersøge, om der kan findes et referenceland i den pågældende artikels forstand.

31

Formålet med denne bestemmelse, som er at forsøge at finde et referenceland, hvor priserne for en tilsvarende vare fastsættes under betingelser, der er så sammenlignelige som muligt med dem, der gælder i eksportlandet, ville blive bragt i fare, hvis begrebet »pålidelige oplysninger, der er fremlagt« i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), blev begrænset til oplysninger fremlagt af klageren i klagen eller til oplysninger fremlagt efterfølgende af de interesserede parter i forbindelse med undersøgelsen.

32

Som generaladvokaten har anført i punkt 101 og 102 i forslaget til afgørelse, er Kommissionen forpligtet til af egen drift at undersøge samtlige de relevante oplysninger, som den selv kan få adgang til, idet den ikke i en antidumpingundersøgelse skal optræde som en dommer, hvis beføjelser begrænser sig til at træffe afgørelse alene på grundlag af de oplysninger og beviser, som parterne i undersøgelsen har fremlagt. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at grundforordningen i artikel 6, stk. 3 og 4, giver Kommissionen beføjelse til at anmode medlemsstaterne om oplysninger samt foretage enhver nødvendig efterprøvning og kontrol.

33

Det fremgår af statistikkerne fra Eurostat, som er fremlagt for Domstolen, og som der er henvist til i denne doms præmis 16, at der i årene 2002/2003-2006/2007 foregik en ikke-ubetydelig indførsel til Unionen af varer henhørende under KN-underposition 2008 30 55, 2008 30 75 og ex 2008 30 90, nævnt i den endelige forordnings artikel 1, med oprindelse i tredjelande med markedsøkonomi. Det drejer sig særligt om indførsel fra Israel, Swaziland, Tyrkiet og Thailand.

34

Under disse omstændigheder, da de statistikker fra Eurostat, der var tilgængelige under undersøgelsen, gjorde det muligt at antage, at produkter, der var sammenlignelige med det pågældende produkt, blev fremstillet i tredjelande med markedsøkonomi i mængder, der ikke var ubetydelige, påhvilede det Kommissionen af egen drift at undersøge, om et af disse lande kunne udgøre et referenceland som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a). Kommissionen kunne ikke begrænse sig til at sende et enkelt spørgeskema til to thailandske virksomheder og af deres manglende svar udlede, at det ikke var muligt at fastslå den normale værdi på grundlag af de priser, der blev anvendt i et tredjeland med markedsøkonomi. Det skal for det første fastslås, at indførslen fra Thailand var væsentligt lavere end indførslen fra Israel, Swaziland og Tyrkiet. De thailandske virksomheders nægtelse af at samarbejde fritog således på ingen måde Kommissionen fra at foretage en undersøgelse af de oplysninger, der var til rådighed vedrørende andre tredjelande med markedsøkonomi. For det andet bemærkes, at der i 17. betragtning til den endelige forordning alene anføres, at beregningen af den normale værdi foretages på grundlag af priserne i Unionen, hvilket udgør det eneste rimelige grundlag for beregningen, uden at der redegøres for begrundelsen for, at ingen af de ovennævnte tredjelande med markedsøkonomi, ud over Thailand, kunne anvendes som referenceland, hvilket viser, at EU-institutionerne ikke med den nødvendige omhu har undersøgt de forhold, der kan udledes af oplysningerne i statistikkerne fra Eurostat.

35

Endelig skal Kommissionens argument fremført under retsmødet, hvorefter statistikkerne fra Eurostat fremlagt som følge af en foranstaltning til bevisoptagelse anordnet af Domstolen i stort omfang vedrørte indførsel af grapefrugt og appelsiner, idet de vedrørte varer henhørende under de tre pågældende koder i den kombinerede nomenklatur samlet set, forkastes. For det første vedrørte de statistikker, hvis fremlæggelse der blev anmodet om, »den pågældende vare«, dvs. varer nævnt i den endelige forordnings artikel 1. For det andet viser en sammenligning mellem de statistikker, der er gengivet i 58. betragtning til den midlertidige forordning vedrørende indførsel fra Kina af »den pågældende vare«, og de statistikker, som er fremlagt for Domstolen under nærværende sag, at sidstnævnte statistikker alene vedrører indførsel af den pågældende vare.

36

Under disse omstændigheder skal det fastslås, at Kommissionen og Rådet har tilsidesat kravene i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), idet de har fastlagt den normale værdi for den i hovedsagen omhandlede vare på grundlag af de priser, der faktisk er betalt eller skal betales i Unionen for samme vare uden at have udvist den nødvendige omhu for at fastsætte denne værdi på grundlag af priser, der anvendes for samme vare i et tredjeland med markedsøkonomi.

37

Følgelig skal det forelagte spørgsmål besvares med, at den endelige forordning er ugyldig.

38

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Rådets forordning (EF) nr. 1355/2008 af 18. december 2008 om indførelse af en endelig antidumpingtold på importen af visse typer tilberedte eller konserverede citrusfrugter (mandariner osv.) med oprindelse i Folkerepublikken Kina og om endelig opkrævning af den midlertidige told er ugyldig.