FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. POIARES MADURO

fremsat den 30. september 2009 ¹(1)

Sag C-135/08

Janko Rottmann

mod

Freistaat Bayern

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))

»Unionsborgerskab – fortabelse – bortfald af statsborgerskab i oprindelsesmedlemsstaten på tidspunktet for erhvervelsen af statsborgerskab i en anden medlemsstat – fratagelse af det nye statsborgerskab på grund af svigagtig adfærd i forbindelse med erhvervelsen heraf«

1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse rejser for første gang spørgsmålet om omfanget af den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne har i forbindelse med fastlæggelsen af, hvem der er deres statsborgere. For så vidt som unionsborgerskabet, som ganske vist afhænger af betingelsen om besiddelse af statsborgerskab i en medlemsstat, er indført ved traktaten, kan medlemsstaternes kompetence til at fastsætte betingelserne for opnåelse og fortabelse af statsborgerskab da stadig udøves uden hensyntagen til fællesskabsretten? Dette er i det væsentlige stridspunktet i denne sag. Der er således tale om en opfordring til at præcisere forholdet mellem begreberne statsborgerskab i en medlemsstat og unionsborgerskabet, hvilket spørgsmål nødvendigvis i vidt omfang er afgørende for Den Europæiske Unions karakter.

I –    Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

2.        Appellanten i hovedsagen, Janko Rottmann, blev født i Graz (Østrig) i 1956 og erhvervede østrigsk statsborgerskab i kraft af sin fødsel på denne stats område. Som følge af Republikken Østrigs tiltrædelse af Unionen den 1. januar 1995 blev han ligeledes unionsborger i medfør af sin egenskab af østrigsk statsborger.

3.        Som følge af, at forbundspolitiet i Graz havde indledt en efterforskning mod ham på grund af mistanke om alvorlig økonomisk bedrageri i relation til udøvelsen af hans erhverv, blev han afhørt med en sigtets rettigheder i juli 1995 ved Landesgericht für Strafsachen i Graz. Herefter forlod han Østrig og bosatte sig i München (Tyskland). I februar 1997 udstedte Landesgericht für Strafsachen i Graz en national arrestordre mod ham.

4.        Appellanten ansøgte i februar 1998 byen München om indfødsret i Tyskland. I den formular, som han skulle udfylde i forbindelse med ansøgningen, skjulte han det faktum, at han i Østrig var genstand for en igangværende strafferetlig efterforskning. Indfødsbeviset af 25. januar 1999 blev udleveret til ham den 5. februar 1999. I overensstemmelse med den østrigske lovgivning om statsborgerskab (2) bortfaldt Janko Rottmanns østrigske statsborgerskab som følge af erhvervelsen af tysk statsborgerskab.

5.        I august 1999 meddelte de østrigske myndigheder den kompetente myndighed i München, at Janko Rottmann var eftersøgt i Østrig ved arrestordre, og at han allerede i juli 1995 var blevet afhørt med en sigtets rettigheder af Landesgericht für Strafsachen i Graz. På baggrund af disse informationer tilbagekaldte indstævnte i hovedsagen, delstaten Bayern, statsborgerskabet ved afgørelse af 4. juli 2000, med den begrundelse, at appellanten havde fortiet den østrigske efterforskning og derved havde opnået tysk statsborgerskab på svigagtigt grundlag. Hjemmelen for de tyske myndigheders afgørelse var § 48, stk. 1, i BayVwVfG (delstaten Bayerns forvaltningslov), hvorefter »en retsstridig forvaltningsakt, selv hvis den er blevet endelig, kan tilbagekaldes helt eller delvis for fremtiden eller med tilbagevirkende kraft […]«.

6.        Appellanten anlagde annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse, idet han gjorde gældende, at tilbagekaldelsen af hans statsborgerskab, i strid med folkeretten, ville bringe ham i en situation af statsløshed, og at en status som statsløs ligeledes, i strid med fællesskabsretten, indebærer fortabelse af unionsborgerskabet. Da han ikke fik medhold i sit søgsmål i første instans og efter appel, iværksatte han revisionsappel for Bundesverwaltungsgericht.

7.        Da den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den omtvistede afgørelse om tilbagekaldelse og appelinstansens dom er forenelig med fællesskabsretten, navnlig artikel 17, stk. 1, EF, som følge af den fortabelse af unionsborgerskabet, der normalt følger af fortabelsen af det tyske statsborgerskab og den statsløshed, der følger heraf, har Bundesverwaltungsgericht besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Er fællesskabsretten til hinder for den retsfølge af fortabelsen af unionsborgerskabet (og de med dette forbundne rettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder) – der følger af, at en efter national (tysk) ret i sig selv retmæssig tilbagekaldelse af en naturalisation i statsforbundet i en medlemsstat (Tyskland), der er opnået ved svig – at der i sammenhæng med den nationale lovgivning om statsborgerskab i en anden medlemsstat (Østrig) – som det er tilfældet for sagsøgeren som følge af, at det oprindelige østrigske statsborgerskab ikke genopstår – indtræder statsløshed?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Skal den medlemsstat (Tyskland), der har naturaliseret en unionsborger, og som ønsker at tilbagekalde naturalisationen, der er opnået ved svig, under hensyn til fællesskabsretten helt eller midlertidigt give afkald på tilbagekaldelsen, når eller så længe det vil have den i spørgsmål 1 beskrevne retsfølge med fortabelse af unionsborgerskabet (og de med dette forbundne rettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder), eller er den anden medlemsstat (Østrig), hvori den pågældende tidligere var statsborger, i medfør af fællesskabsretten forpligtet til at fortolke og anvende eller endog tilpasse sin nationale lovgivning således, at denne retsfølge ikke indtræder?«

II – Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse

8.        Før jeg vender mig mod en besvarelse af de forelagte spørgsmål, skal jeg indledningsvis forkaste de rejste indsigelser fra visse medlemsstater og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, hvorefter den foreliggende sag udelukkende vedrører en rent intern situation, som ikke henhører under fællesskabsrettens anvendelsesområde, hvorfor anmodningen om præjudiciel afgørelse bør afvises.

9.        Selv om unionsborgerskabet indstifter en »grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere« (3), har det ganske vist ikke til formål at udvide det materielle anvendelsesområde for traktaten til at omfatte interne forhold, der ikke har nogen tilknytning til fællesskabsretten (4). Unionsborgerskabet kan således ikke påberåbes i sådanne situationer.

10.      Det ville imidlertid være klart fejlagtigt, som det synes at fremgå af visse medlemsstaters indlæg, at anlægge den betragtning, at der er tale om en rent intern situation, under foregivende af, at sagens genstand, her erhvervelsen og fortabelsen af statsborgerskab, udelukkende er reguleret ved national ret. Det bør være tilstrækkeligt at nævne, at det i retspraksis er fastslået, at den omstændighed, at de bestemmelser, der regulerer en persons navn, henhører under medlemsstaternes kompetence, ikke kan medføre, at de nødvendigvis kan undgå at være omfattet af fællesskabsretten (5). Uden at udvide traktatens område kan de nationale bestemmelser vedrørende erhvervelsen og fortabelsen af statsborgerskab ganske vist ikke henføres under fællesskabsrettens anvendelsesområde, alene under henvisning til, at de kan medføre erhvervelse eller fortabelse af unionsborgerskabet. Selv om en situation vedrører et område, hvor bestemmelserne er omfattet af medlemsstaternes kompetence, henhører denne situation under fællesskabsrettens materielle anvendelsesområde, når den indeholder en tilknytning til udlandet, dvs. et grænseoverskridende element. Der er nemlig kun tale om en rent intern situation i tilfælde, hvor alle sagens elementer er begrænset til én medlemsstat (6).

11.      I denne henseende kan man ikke med god ret anfægte tilstedeværelsen af en tilknytning til udlandet ud fra den betragtning, at når man først én gang har erhvervet tysk statsborgerskab, er retsforholdet mellem appellanten i hovedsagen og Forbundsrepublikken Tyskland blevet ligesom retsforholdet for en oprindelig statsborger fra denne stat, og navnlig, at fratagelsen af statsborgerskabet er en tysk administrativ afgørelse rettet til en tysk statsborger, bosiddende i Tyskland. Det er ensbetydende med at ignorere oprindelsen til Janko Rottmanns situation. Det er under udøvelse af den ret til fri bevægelighed og ophold, som er knyttet til unionsborgerskabet, at han som østrigsk statsborger rejste til Tyskland og bosatte sig i 1995, hvormed han banede vejen for proceduren for erhvervelse af statsborgerskab. Selv om det er i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, at han har opnået status som tysk statsborger og fortabt sin status som østrigsk statsborger, er det således kun efter udøvelsen af en grundlæggende frihed (7), som fællesskabsretten tillægger ham. I retspraksis er det imidlertid fastslået, at situationer, der er knyttet til udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder, bl.a. de, der er knyttet til udøvelsen af retten til frit at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område i henhold til artikel 18 EF, ikke kan anses for at være interne situationer uden tilknytning til fællesskabsretten (8).

12.      Således blev en situation, hvor en skatteyder, bosiddende i Tyskland, på grund af tysk lovgivning ikke kunne fratrække underholdsbidraget til sin fraskilte ægtefælle, bosiddende i Østrig, i sin skattepligtige indkomst i Tyskland, hvilket han ville have haft ret til, såfremt hun stadig havde været bosiddende i Tyskland, anset for at være omfattet af fællesskabsretten. Dette blev fastslået på trods af, at skatteyderen ikke selv havde benyttet sig af sin ret til fri bevægelighed, med den begrundelse, at den tidligere hustrus udnyttelse af denne ret, som tilkom hende i medfør af artikel 18 EF, til frit at indrejse og tage ophold i en anden medlemsstat, havde kunnet påvirke hendes tidligere ægtefælles mulighed for at fratrække underholdsbidraget i sin skattepligtige indkomst i Tyskland (9) Ligeledes udgjorde de polske myndigheders afslag på udbetaling af invalidepension til civile krigsofre over for en polsk statsborger ikke en rent intern situation, eftersom afslaget var begrundet med, at den pågældende havde bosat sig i Tyskland, og udøvelsen af dennes ret til fri bevægelighed og ophold i sin egenskab af unionsborger havde haft betydning for retten til udbetaling af omhandlede ydelse (10).

13.      Det er korrekt, at i det foreliggende tilfælde er forbindelsen mellem den omstridte fratagelse af statsborgerskabet og den grundlæggende fællesskabsretlige frihed mindre direkte: Fratagelsen skyldes ikke udøvelsen af denne ret, men derimod appellanten i hovedsagens bevidst svigagtige handling. Tilbage står dog, at Janko Rottmanns udøvelse af sin ret til som unionsborger at færdes og opholde sig i en anden medlemsstat har haft en indflydelse på ændringen af hans civilretlige status: Det er netop fordi han har flyttet sin bopæl til Tyskland, at han har kunnet opfylde betingelserne for at opnå tysk statsborgerskab, nemlig et regelmæssigt sædvanligt opholdssted på området. Tilstedeværelsen af en sådan forbindelse er tilstrækkelig til at anerkende tilknytningen til fællesskabsretten. Til støtte for dette er en afvisning af ændring af efternavn blevet anset for omfattet af fællesskabsretten, selv om afslaget blev givet af de belgiske myndigheder til børn født og bosiddende i Belgien og med belgisk statsborgerskab, ud fra den betragtning, at de ligeledes var spanske statsborgere og derfor kunne betragtes som statsborgere fra én medlemsstat, der lovligt opholdt sig i en anden medlemsstat. Afslaget på ændringen af efternavn var imidlertid ikke relateret til den frie bevægelighed, der er knyttet til unionsborgerskabet, men afgivet med den begrundelse, at den belgiske lovgivning traditionelt kun accepterer faderens efternavn som børnenes efternavn (11).

III – Om den statslige regulering af spørgsmål om nationalitet »under overholdelse om fællesskabsretten«

14.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører i det væsentlige spørgsmålet, om fællesskabsretten begrænser statens beføjelser til at regulere spørgsmål om statsborgerskab, når en person, der oprindeligt var statsborger i en medlemsstat og som følge af erhvervelsen af statsborgerskab i en anden medlemsstat har fortabt sit oprindelige statsborgerskab, får frataget sit senest erhvervede statsborgerskab, idet dette er erhvervet på svigagtig måde, og han dermed bliver statsløs og mister unionsborgerskabet. I bekræftende fald, er det da retsordenen i relation til det oprindelige statsborgerskab eller retsordenen i relation til det fratagne statsborgerskab, som i henhold til fællesskabsretten skal sikre, at retsfølgen af statsløshed undgås?

15.      Den forelæggende ret har rejst problemstillingerne ud fra følgende overvejelser: Unionsborgerskabet har en afledt og supplementerende karakter i forhold til det nationale statsborgerskab, som det fremgår af artikel 17, stk. 1, EF, hvorefter »unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette« (12). Heraf følger en mangel på selvstændig erhvervelse og fortabelse af unionsborgerskabet. Erhvervelsen og fortabelsen af unionsborgerskabet er en konsekvens af erhvervelsen og fortabelsen af statsborgerskabet i en medlemsstat: Unionsborgerskabet forudsætter altså statsborgerskab i en medlemsstat.

16.      Denne sammenhæng mellem de to retsinstitutter (det nationale statsborgerskab og unionsborgerskabet) forklares ved selve unionsborgerskabets natur og betydning. Da unionsborgerskabet sammen med det nationale statsborgerskab oprindeligt blev opfattet som angivende den retlige og politiske stilling, som en medlemsstats statsborgere har inden for deres politiske fællesskab, henviser unionsborgerskabet imidlertid til den juridiske og politiske statut, som tilkommer en stats borgere ud over deres statslige politiske fællesskab. Unionsborgerskabets afledte karakter i forhold til statsborgerskabet i en medlemsstat udspringer af, at det opfattes som et »mellemstatsligt statsborgerskab« (13), hvorved en medlemsstats borgere tildeles rettigheder i andre medlemsstater, i det væsentlige retten til fri bevægelighed og ophold og retten til ligebehandling (14), samt i relation til Unionen selv. Det er derfor helt logisk, at det er statsborgerskabet i en medlemsstat, der gør en person til borger i denne stat og samtidigt unionsborger. Det giver medlemsstaternes statsborgere et borgerskab, der går ud over det statslige.

17.      I denne forbindelse lægges det til grund, at fastsættelsen af betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskabet – og dermed unionsborgerskabet – er underlagt medlemsstaternes enekompetence. Det er nemlig almindelig kendt, at statsborgerskab kan defineres som det retlige bånd i offentlig ret, der knytter et individ til en bestemt stat, hvorved vedkommende opnår en række rettigheder og pligter. Det karakteristiske ved dette forhold er, at statsborgerskabet er baseret på et bestemt bånd af solidaritet med den pågældende stat og på gensidigheden af rettigheder og pligter (15). Med statsborgerskabet definerer staten sit folk. Det afgørende i forhold til statsborgerskab er oprettelsen af et nationalt fællesskab, og det er derfor klart, at en medlemsstat frit kan udstikke rammerne for fastlæggelsen af, hvilke personer der betragtes som statsborgere i den pågældende stat.

18.      I folkeretten opstilles det traditionelt på denne måde. Det fremgik allerede af Den Permanente Internationale Domstols retspraksis, at spørgsmål om statsborgerskab i princippet er underlagt medlemsstaternes kompetence (16). Den Internationale Domstol bekræftede senere, at folkeretten overlader det til den enkelte stat at regulere tildelingen af statsborgerskab i den pågældende stat, og at tildelingen heraf sker via statens egne organer i overensstemmelse med dens lovgivning (17). Senest har Europarådet den 6. november 1997 vedtaget den europæiske konvention om statsborgerret, som trådte i kraft den 1. marts 2000; heri gentages det i artikel 3, stk. 1, at enhver stat fastsætter ifølge sin egen lovgivning, hvem der er dens statsborgere.

19.      Unionen kan ikke fravige den i folkeretten accepterede løsning, da denne anses for at udgøre et »princip i den folkeretlige sædvaneret« (18). Således har medlemsstaterne ønsket det. Dette er udtrykkeligt angivet i erklæring nr. 2 om statsborgerskab i en medlemsstat, som medlemsstaterne har tilføjet i slutakten til traktaten om Den Europæiske Union (19), uden at det med rimelighed kan hævdes, at de erklæringer, der er knyttet til traktaterne, i modsætning til protokollerne, ikke besidder den samme juridiske værdi. I Fællesskabets retspraksis tillægges de i det mindste en fortolkningsmæssig rækkevidde (20). Det bør især være tilstrækkeligt at minde om, at en ensidig erklæring fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, hvorved denne stat præciserer, hvem der skal betragtes som dens statsborgere i fællesskabsrettens forstand, ifølge retspraksis skal tages i betragtning med henblik på fortolkning af traktaten og særligt med henblik på at fastlægge dens personelle anvendelsesområde (21). Så meget desto mere bør en fælles erklæring fra medlemsstaterne tillægges en retsvirkning svarende til den, der tillægges erklæring nr. 2 om statsborgerskab i en medlemsstat. Desuden foreligger der hverken bestemmelser i den primære ret eller nogen form for afledt ret, der regulerer proceduren og betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab i en medlemsstat eller unionsborgerskabet. Sidst men ikke mindst bekræftes det i fast retspraksis, at dette spørgsmål på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin henhører under medlemsstaternes kompetence (22). Domstolen har herved navnlig udledt, at Det Forenede Kongerige, i to på hinanden følgende erklæringer knyttet til tiltrædelsestraktaten, frit kunne have fastsat, hvilke kategorier af britiske statsborgere der skulle anses for statsborgere med henblik på anvendelse af fællesskabsretten (23).

20.      Det forholder sig ikke desto mindre således, at eftersom situationen er omfattet af fællesskabsretten, må medlemsstaternes udøvelse af de beføjelser, der stadig tilkommer dem, ikke være skønsmæssig. Udøvelsen heraf er begrænset af forpligtelsen til at overholde fællesskabsretten. Retspraksis på dette område er fast og kendt. Jeg skal begrænse mig til at minde om, at det eksempelvis er fastsat i retspraksis, at spørgsmål om direkte beskatning (24), efternavn (25), pension til civile krigsofre (26) og hvilke områder der er omfattet af den nationale kompetence skal behandles af medlemsstaterne under iagttagelse af fællesskabsretten. Løsningen er – ganske logisk – ikke anderledes, når det drejer sig om reguleringen af betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab. I sagen Micheletti m.fl. har Domstolen allerede haft anledning til at præcisere, at medlemsstaterne »skal overholde fællesskabsretten ved udøvelse af den statslige kompetence på dette område« (27).

21.      Domstolen har imidlertid endnu ikke i tilstrækkeligt omfang afklaret rækkevidden af dette forbehold. Den har blot heraf udledt det princip, at en medlemsstat ikke må begrænse virkningerne af tildeling af statsborgerskab i en anden medlemsstat ved at opstille yderligere betingelser for at anerkende dette statsborgerskab med henblik på udøvelse af en i traktaten fastsat grundlæggende frihed (28).

22.      Hvad er imidlertid rækkevidden af denne forpligtelse til at overholde fællesskabsretten i forbindelse med appellanten i hovedsagens fortabelse af unionsborgerskabet, når det er et faktum, at dette hidrører fra tilbagekaldelsen af hans tyske statsborgerskab – erhvervet på svigagtig vis – og at appellanten umuligt kan generhverve sit østrigske statsborgerskab, som han havde erhvervet på lovlig vis ved sin fødsel? Hvad kan med andre ord udledes af den omhandlede forpligtelse med hensyn til en medlemsstats lovgivning, som kun vedrører statsborgerskab i denne medlemsstat og ikke statsborgerskab i en anden medlemsstat, navnlig når anvendelsen af denne lovgivning indebærer, at den grundlæggende status som unionsborger fortabes, hvilken status er lovligt erhvervet som statsborger i den oprindelige medlemsstat?

23.      Et forsøg på at besvare dette spørgsmål forudsætter en klar forståelse af forholdet mellem statsborgerskabet i en medlemsstat og unionsborgerskabet. Det drejer sig om to begreber, der på samme tid både er uløseligt forbundet og selvstændige (29). Unionsborgerskabet forudsætter statsborgerskab i en medlemsstat, men det er også et selvstændigt juridisk og politisk begreb i forhold til det nationale statsborgerskab. Statsborgerskab i en medlemsstat giver ikke blot adgang til at drage fordel af de i medfør af fællesskabsretten tildelte rettigheder, det gør os til unionsborgere. Unionsborgerskabet er mere end et sæt af rettigheder, der i sig selv kunne tildeles selv til ikke-statsborgere. Unionsborgerskabet forudsætter tilstedeværelsen af en politisk samhørighed mellem de europæiske borgere, idet der ikke er tale om en følelse af at tilhøre et folk. Tværtimod forbinder denne politiske samhørighed de europæiske befolkninger. Den er baseret på deres fælles forpligtelse til at åbne deres respektive politiske samfund over for andre europæiske borgere og skabe en ny form for samfundsmæssig og politisk solidaritet på europæisk plan. Den kræver ikke, at der findes et folk, men er baseret på eksistensen af et europæisk politisk rum, hvorfra rettigheder og pligter udspringer. Da unionsborgerskabet ikke afhænger af tilstedeværelsen af et europæisk folk, frembringer det en begrebsmæssig afkobling fra statsborgerskabet. Som en forfatter har bemærket, ligger det radikalt nyskabende element i begrebet unionsborgerskab i den omstændighed, at »Unionen består af borgere, som pr. definition ikke deler det samme statsborgerskab« (30). Ved at gøre statsborgerskab i en medlemsstat til en betingelse for at være en unionsborger har medlemsstaterne i stedet villet markere, at denne nye form for borgerskab ikke rejser tvivl om det primære tilhørsforhold til vores nationale politiske fællesskaber. Denne forbindelse med statsborgerskabet i de forskellige medlemsstater udgør således en anerkendelse af, at der kan eksistere (faktisk, at der eksisterer) et borgerskab, der ikke fastlægges på baggrund af nationalitet. Dette er unionsborgerskabets mirakel: Det styrker de bånd, der forener os med vores stater (da vi netop er europæiske borgere, fordi vi er statsborgere i vores stater), og på samme tid frigør det os heraf (da vi nu er borgere i mere end blot vores stater). Adgangen til unionsborgerskabet går gennem statsborgerskabet i en medlemsstat, hvilket er reguleret ved national lovgivning, men ligesom enhver form for medborgerskab skaber det et nyt politisk rum, hvorfra der udspringer rettigheder og pligter, som fastsættes af fællesskabsretten, og som ikke afhænger af staten. Det er dette, der legitimerer autonomien og autoriteten i Fællesskabets retsorden. På denne baggrund kan det udledes, at selv om det er sandt, at statsborgerskabet i en medlemsstat er en betingelse for adgangen til unionsborgerskabet, er det tilsvarende sandt, at det hertil knyttede sæt af rettigheder og forpligtelser ikke på urimelig vis kan begrænses af det nationale statsborgerskab. Med andre ord er det ikke erhvervelsen og fortabelsen af statsborgerskabet (og dermed unionsborgerskabet) i sig selv, der er reguleret ved fællesskabsretten, men betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskabet skal være forenelig med fællesskabsreglerne og overholde unionsborgernes rettigheder.

24.      Heraf kan man imidlertid ikke med rimelighed udlede, at det er absolut umuligt at fratage statsborgerskabet i sager, hvor den omhandlede fratagelse indebærer fortabelse af unionsborgerskabet. Dette ville være ensbetydende med, at man afskar medlemsstaterne fra at regulere betingelserne for statsborgerskab i deres egen stat, og dermed påvirke indholdet af medlemsstaternes autonomi på dette område i strid med artikel 17, stk. 1 EF. Man ville dermed komme til den paradoksale løsning, hvorefter det sekundære fastsætter det primære: Bevarelsen af unionsborgerskabet ville gøre det muligt at kræve statsborgerskabet i en medlemsstat bevaret.

25.      En sådan løsning strider ligeledes mod den pligt, der pålægges Unionen i medfør af artikel 6, stk. 3, EU til at respektere medlemsstaternes nationale identitet, i hvilken sammenhæng sammensætningen af det nationale samfund klart udgør et væsentligt element.

26.      Omvendt kan det ikke med føje gøres gældende, som visse medlemsstater har gjort, at kun udøvelsen af rettigheder, der udspringer af unionsborgerskabet, hvilket er tildelt på baggrund af besiddelsen af statsborgerskab i en medlemsstat, falder ind under fællesskabsrettens kontrol, og ikke betingelserne for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab i en medlemsstat som sådan. For så vidt som besiddelsen af statsborgerskab i en medlemsstat er afgørende for besiddelsen af unionsborgerskabet og dermed nydelsen af de rettigheder og friheder, som ifølge traktaten udtrykkeligt er forbundet hermed, herunder kravet om tildeling af sociale ydelser (31), kan man ikke afvise en vis forpligtelse for medlemsstaterne til at udøve deres kompetence på området for statsborgerskab i overensstemmelse med fællesskabsretten. Den nævnte forpligtelse skal derfor nødvendigvis have en vis begrænset virkning på den statslige retsakt bestående i fratagelse af statsborgerskab, hvis denne indebærer fortabelse af unionsborgerskabet; i modsat fald ville Unionens kompetence til at fastlægge rettigheder og pligter for dens borgere blive berørt.

27.      I retslitteraturen gives der udtryk for denne opfattelse (32). I retspraksis er det allerede nu fastslået, at statsborgerskabet skal reguleres af medlemsstaterne under overholdelse af fællesskabsretten. Med henblik på gennemførelsen af tjenestemandsvedtægten afholdt Domstolen sig eksempelvis fra at tage stilling til, om en kvindelig belgisk tjenestemands italienske statsborgerskab, der i overensstemmelse med italiensk lovgivning var blevet hende pålagt uden mulighed for at give afkald herpå på grund af sit ægteskab med en italiener, var i strid med det fællesskabsretlige princip om ligebehandling af mandlige og kvindelige tjenestemænd (33).

28.      Det vil ligeledes være fejlagtigt at antage, at det på grund af specifikke forhold i den nationale lovgivning om statsborgerskab vil kunne formodes, at kun visse fællesskabsretlige bestemmelser, i det væsentlige de generelle retsprincipper og de grundlæggende rettigheder, vil kunne gøres gældende mod udøvelsen af den statslige kompetence på dette område. Teoretisk set kan enhver regel i Fællesskabets retsorden påberåbes, såfremt de af en medlemsstat fastsatte betingelser for erhvervelse og fortabelse af statsborgerskabet er i strid hermed.

29.      Navnlig skal medlemsstaterne uden tvivl overholde folkeretten. Staternes forpligtelse på området for statsborgerskab til at handle i overensstemmelse med folkeretten udgør nemlig en almindelig anerkendt, folkeretlig regel, som er blevet kodificeret i artikel 1 i Haagkonventionen af 12. april 1930 om visse spørgsmål vedrørende lovkonflikter om statsborgerskab (34). De generelle folkeretlige regler og den internationale sædvane udgør imidlertid de normer, som Det Europæiske Fællesskab er undergivet, og disse regler er en del af Fællesskabets retsorden (35). Staterne er således underlagt reglen om, at de i relation til statsborgerskabsområdet skal overholde folkeretten. Det er imidlertid vanskeligt at se, hvilken folkeretlig norm fratagelsen af statsborgerskab skulle have tilsidesat. Selv om det antages, at såvel konventionen om begrænsning af statsløshed af 30. august 1961 som den europæiske konvention om statsborgerskab, vedtaget af Europarådet den 6. november 1998, idet de ikke er ratificeret af alle Unionens medlemsstater, kan anses for udtryk for almindelige folkeretlige regler, tilsigter de at fastsætte princippet om, at statsløshed bør undgås. De tillader imidlertid staterne undtagelsesvist at fratage en person vedkommendes statsborgerskab, selv når den omhandlede fratagelse medfører statsløshed, når statsborgerskabet, således som det er sket i hovedsagen, er blevet erhvervet som følge af svigagtige handlinger eller urigtige oplysninger (36).

30.      Blandt de bestemmelser, der kan begrænse medlemsstaternes lovgivningskompetence på statsborgerskabsområdet, optræder ligeledes primære fællesskabsretlige retsakter og generelle fællesskabsretlige principper. Det er således, at det er blevet nævnt i retslitteraturen (37) og af Den Hellenske Republik i dens indlæg vedrørende princippet om loyalitet inden for Fællesskabet, fastsat i artikel 10 EF, som kunne blive berørt i det tilfælde, hvor en medlemsstat ubegrundet tildeler et massivt antal borgere fra tredjelande statsborgerskab uden at have konsulteret Kommissionen og dennes partnere.

31.      Hvad angår fratagelsen af statsborgerskabet i nærværende sag ville ingen heroverfor kunne fremføre princippet om beskyttelse af den berettigede forventning om opretholdelse af unionsborgerskabet. Det er imidlertid vanskeligt at se, på hvilket punkt denne norm er blevet tilsidesat, når den pågældende – der er fremkommet med urigtige oplysninger eller har gjort sig skyldig i svig, og som således uberettiget har erhvervet tysk statsborgerskab – ikke har en beskyttelsesværdig interesse. Som anført ovenfor, tillader folkeretten fortabelse af statsborgerskab i tilfælde af svig, og unionsborgerskabet hænger sammen med besiddelsen af statsborgerskab i en medlemsstat.

32.      Den omstridte fratagelse af et statsborgerskab kunne i særdeleshed ligeledes støde på traktatens bestemmelser vedrørende unionsborgerskabet og de hertil knyttede rettigheder og friheder. De statslige bestemmelser om statsborgerskab kan nemlig ikke uden begrundelse begrænse udøvelsen af de til unionsborgerskabet knyttede rettigheder og friheder. I retslitteraturen er der opbakning til dette synspunkt (38). Retspraksis synes allerede at bevæge sig i denne retning. Fra begrundelsen for udfaldet af sagen Micheletti m.fl. bør særligt nævnes forpligtelsen til at overholde fællesskabsretten: Forbuddet mod, at en medlemsstat med henblik på udøvelsen af en i traktaten fastsat grundlæggende frihed fastsætter yderligere betingelser for anerkendelsen af statsborgerskab tildelt af en anden medlemsstat, har ikke blot været baseret på ønsket om at beskytte en medlemsstats kompetence til at fastsætte status som statsborgere i medlemsstaten, men også for at undgå alle variationer i forhold til det personelle anvendelsesområde for de grundlæggende fællesskabsretlige friheder fra en medlemsstat til en anden i henhold til medlemsstaternes regelsæt på området for statsborgerskab (39). Således vil en statslig bestemmelse, der kan medføre fortabelse af statsborgerskab i tilfælde af flytning af bopæl til en anden stat, formentlig udgøre en krænkelse af retten til fri bevægelighed og ophold for unionsborgere i henhold til artikel 18 EF (40).

33.      I denne sag er fratagelse af statsborgerskabet ikke forbundet med udøvelsen af de i traktaten fastsatte rettigheder og friheder, og den af Forbundsrepublikken Tyskland fastsatte betingelse, der i det foreliggende tilfælde har medført, at den pågældende har fortabt sit statsborgerskab, strider ikke mod nogen fællesskabsretlig bestemmelse. Den omstændighed, at en stat fratager et statsborgerskab, der er opnået ved svig, forekommer mig tværtimod at svare til en legitim interesse, som består i at sikre sig statsborgernes loyalitet. At vise loyalitet over for den stat, hvis statsborgerskab man besidder, er nemlig en af de pligter, som en person i sin egenskab af statsborger skal yde, og denne pligt begynder fra tidspunktet for erhvervelsen af statsborgerskabet. En person, der imidlertid i forbindelse med processen med at opnå statsborgerskab bevidst har afgivet urigtige oplysninger, kan ikke betragtes som loyal i forhold til den valgte stat. Det er grunden til, at folkeretten ikke er til hinder for fortabelse af statsborgerskab i denne sag, på trods af, at det medfører statsløshed.

34.      Hvad endelig angår generhvervelsen af det østrigske statsborgerskab opstiller fællesskabsretten ikke en forpligtelse for generhvervelse, selv om appellanten i hovedsagen er blevet statsløs og dermed har fået frataget unionsborgerskabet. Hvis man valgte en anden løsning, ville dette svare til, at man ignorerede det faktum, at fortabelsen af det østrigske statsborgerskab er et resultat af unionsborgerens personlige beslutning om at erhverve en anden nationalitet(41), og at fællesskabsretten ikke er til hinder for, at en østriger ifølge den østrigske lovgivning mister sit statsborgerskab, når vedkommende på eget initiativ erhverver et udenlandsk statsborgerskab (42). Det kunne ganske vist overvejes, om fratagelsen af det tyske statsborgerskab er sket med tilbagevirkende kraft, således at Janko Rottmann aldrig har haft tysk statsborgerskab, og dermed ville den begivenhed, der udløste fortabelsen af det østrigske statsborgerskab, ikke have fundet sted. Han ville følgelig have haft ret til automatisk at generhverve det østrigske statsborgerskab. Det tilkommer imidlertid den østrigske lovgivning at fastlægge, hvorvidt dette argument kan finde anvendelse. Ingen fællesskabsretlig bestemmelse vil kunne pålægge det. Forløbet ville have været anderledes, hvis der i relation til tilfælde som det foreliggende allerede var fastsat en lignende løsning i den østrigske lovgivning på vegne af Fællesskabets ækvivalensprincip.

IV – Forslag til afgørelse

35.      På baggrund af ovenstående betragtninger bør de præjudicielle spørgsmål, som Bundesverwaltungsgericht har forelagt, derfor besvares som følger:

»1)      Fællesskabsretten er ikke til hinder for den fortabelse af unionsborgerskabet (og de med dette forbundne rettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der følger af den omstændighed, at tilbageholdelse af en naturalisation i en medlemsstat har til følge, at den pågældende person bliver statsløs, idet vedkommende ikke generhverver sit oprindelige statsborgerskab, på grund af de gældende bestemmelser i en anden medlemsstat, eftersom tilbagekaldelsen af naturalisation hverken er begrundet i udøvelsen af de i traktaten fastsatte rettigheder og friheder eller baseret på en anden begrundelse, der strider mod fællesskabsretten).

2)      Fællesskabsretten kræver ikke, at det tilbagetrukne oprindelige statsborgerskab genopstår.«

---

1 – Originalsprog: fransk.

---

2 – § 27, stk. 1, i Staatsbürgerschaftsgesetz (den østrigske lov om statsborgerskab, BGBl 1985, s. 311) har følgende ordlyd: »Den, der på grund af sin ansøgning, erklæring eller udtrykkelige samtykke erhverver et udenlandsk statsborgerskab, mister sit statsborgerskab, såfremt vedkommende ikke forud er blevet bevilget bibeholdelse af statsborgerskabet.«

---

3 – Dom af 20.9.2001, sag C-184/99, Grzelczyk, Sml. I, s. 6193, præmis 31, og af 11.9.2007, sag C-76/05, Schwarz og Gootjes-Schwarz, Sml. I, s. 6849, præmis 86.

---

4 – Jf. dom af 5.6.1997, forenede sager C-64/96 og C-65/96, Uecker og Jacquet , Sml. I, s. 3171, præmis 23, af 2.10.2003, sag C-148/02, Garcia Avello, Sml. I, s. 11613, præmis 26, af 12.7.2005, sag C-403/03, Schempp, Sml. I, s. 6421, præmis 20, af 26.10.2006, sag C-192/05, Tas-Hagen og Tas, Sml. I, s. 10451, præmis 23, af 1.4.2008, sag C-212/06, Gouvernement de la Communauté française og Gouvernement wallon, Sml. I, s. 1683, præmis 39, og af 22.5.2008, sag C-499/06, Nerkowska, Sml. I, s. 3993, præmis 25.

---

5 – Jf. Garcia Avello-dommen, præmis 20-29.

---

6 – Jf. dom af 16.1.1997, sag C-134/95, USSL nº 47 di Biella, Sml. I, s. 195, præmis 23, af 11.10.2001, forenede sager C-95/99 – C-98/99 og C-180/99, Khalil m.fl., Sml. I, s. 7413, præmis 69, og af 25.7.2008, sag C-127/08, Metock m.fl., Sml. I, s. 6241, præmis 77.

---

7 – Som Domstolen allerede udtrykkeligt har fastslået det (jf. dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I, s. 6191, præmis 29.)

---

8 – Jf. Garcia Avello-dommen, præmis 24, dommen i sagen Schwarz og Gootjes Schwarz, præmis 87, dom af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, præmis 33, Schempp-dommen, præmis 17 og 18, og Nerkowska-dommen, præmis 26-29.

---

9 – Jf. Schempp-dommen, præmis 13-25.

---

10 – Jf Nerkowska-dommen, præmis 20-29.

---

11 – Jf. Garcia Avello-dommen, præmis 20-39.

---

12 – Det tredje punktum i artikel 17 EF blev indsat ved Amsterdamtraktaten.

---

13 – Jf. hertil analysen af C. Schönberger: »European Citizenship as Federal Citizenship. Some Citizenship Lessons of Comparative Federalism«, REDP, bind. 19, nr. 1, 2007, s. 61, af samme forfatter: Unionsbürger: Europas föderales Bürgerrecht in vergleichender Sicht, Tübingen, 2005.

---

14 – Jf. hertil syntesen af A. Iliopoulou: Libre circulation et non-discrimination, éléments du statut de citoyen de l’Union européenne, udg. Bruylant, 2008.

---

15 – Som Domstolen selv har fremhævet, jf. dom af 17.12.1980, sag 149/79, Kommission mod Belgien, Sml. s. 3881, præmis 10, jf. Den Internationale Domstols dom af 6.4.1955, Nottebohm-sagen, anden del, CIJ, Reports, s. 4, præmis 23: »Statsborgerskabet er en retlig forbindelse, der bygger på en faktisk social samhørighed og en reel eksistentiel, interesse- og følelsesmæssig tilknytning, og som indebærer gensidige rettigheder og pligter.«

---

16 – Jf. responsum af 7.2.1923 vedrørende erklæringerne om statsborgerskab vedtaget i Tunesien og Marokko, serie B, nr. 4, 1923, præmis 24.

---

17 – Jf. Nottebohm-dommen (anden del), præmis 20 og 23.

---

18 – Jf. dom af 20.2.2001, sag C-192/99, Kaur, Sml. I, s. 1237, præmis 20.

---

19 – Jf. EFT 1992 C 191, s. 98: »Konferencen erklærer, at når der i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab henvises til statsborgere i medlemsstaterne, afgøres spørgsmålet om, hvorvidt en person har denne nationalitet, udelukkende under henvisning til den pågældende medlemsstats egen lovgivning. Medlemsstaterne kan til orientering afgive en erklæring om, hvem der i henseende til Fællesskabet skal anses for at være deres statsborgere, ved at indgive en erklæring til formandskabet, og de kan om fornødent ændre denne erklæring.«

---

20 – Vedrørende erklæringernes jurdiske rækkevidde henvises til mit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 18.12.2007, sag C-64/05, Sverige mod Kommissionen, Sml. I, s. 11389, punkt 34.

---

21 – Jf. Kaur-dommen, præmis 24.

---

22 – Jf. dom af 7.7.1992, sag C-369/90, Micheletti m.fl., Sml. I, s. 4239, præmis 10, og af 11.11.1999, sag C-179/98, Mesbah, Sml. I, s. 7955, præmis 29, samt Kaur-dommen, præmis 19.

---

23 – Jf. Kaur-dommen.

---

24 – Jf. dom af 13.12.2005, sag C-446/03, Marks & Spencer, Sml. I, s. 10837, præmis 29.

---

25 – Jf. Garcia Avello-dommen, præmis 25.

---

26 – Jf. Tas Hagen og Tas-dommen, præmis 21 og 22, og Nerkowska-dommen, præmis 23.

---

27 – Jf. dommen i sagen Micheletti m.fl., præmis 10. For en bekræftelse, jf. efterfølgende Mesbah-dommen, præmis 29, og Kaur-dommen, præmis 19.

---

28 – Jf. dommen i sagen Micheletti m.fl. Jeg minder om, at Kongeriget Spanien i denne sag afviste at tildele en italiensk statsborger, som samtidig var argentinsk statsborger, retten til etablering, fordi den spanske lovgivning anså ham for at være borger i Argentina, i hvilket land han havde sit sædvanlige opholdssted. Jf. også Garcia Avello-dommen, præmis 28, og dom af 19.10.2004, sag C-200/02, Zhu og Chen, Sml. I, s. 9925, præmis 39.

---

29 – For en dybtgående analyse af forholdet og forskellene mellem statsborgerskabet og unionsborgerskabet henvises til C. Closa, »Citizenship of the Union and Nationality of the Member States«, CMLRev, 1995, s. 487.

---

30 – J. Weiler: The Constitution of Europe, Cambridge University Press 1999, s. 344.

---

31 – Jf. især D’Hoop-dommen, dom af 23.3.2004, sag C-138/02, Collins, Sml. I, s. 2703, af 7.9.2004, sag C-456/2002, Trojani, Sml. I, s. 7573, Bidar-dommen og dom af 18.12.2008, sag C-158/07, Förster, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.

---

32 – Jf. i denne sammenhæng især S. Hall: »Loss of Union Citizenship in Breach of fundamental Rights«, ELR, 1996, s. 129, N. Kotalakidis: Von der nationalen Staatsangehörigkeit zur Unionsbürgerschaft: die Person und das Gemeinwesen, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden Baden, 2000, s. 305-316.

---

33 – Jf. dom af 20.2.1975, sag 21/74, Airola mod Kommission, Sml. s. 221.

---

34 – Reglen har følgende ordlyd: »Det tilkommer hver enkelt stat via sin lovgivning at fastlægge hvem der er statens statsborgere. Denne lovgivning bør accepteres af de andre stater, såfremt lovgivningen er i overensstemmelse med de internationale konventioner, international sædvane og almindeligt anerkendte retsprincipper i relation til statsborgerkab« (Recueil des Traités de la Société des Nations, bind 179, s. 89).

---

35 – Jf. især dom af 24.11.1992, sag C-286/90, Poulsen og Diva Navigation, Sml. I, s. 6019, præmis 9 og 10, og af 16.6.1998, sag C-162/96, Racke, Sml. I, s. 3655, præmis 45 og 46.

---

36 – Jf. henholdsvis artikel 8, stk. 2, litra b) i konventionen om begrænsning af tilfælde af statsløshed og artikel 7, stk. 1, litra b), i den europæiske konvention om statsborgerskab.

---

37 – Jf. G.R. de Groot, »The relationship between nationality legislation of the Member States of the European Union and European citizenship«, i M. La Torre (red.), European citizenship: an institutional challenge, Kluwer Law International 1998, s. 115, afsnit 123 og 128-135; A. Zimmermann, »Europaïsches Gemeinschaftsrecht und Staatsangehörigkeitsrecht der Mitgliedstaaten unter besonderer Berücksichtigung der Probleme mehrfacher Staatsangehörigkeit«, EuR, 1995, nr.  ½, s. 54, afsnit 62 og 63.

---

38 – Jf. G.R. de Groot, op. cit., afsnit 136-146.

---

39 – Jf. dommen i sagen Micheletti m.fl. præmis 10-12.

---

40 – For andre eksempler, jf. G.R de Groot, nævnt ovenfor.

---

41 – At træffe en anden afgørelse ville ligeledes på en vis måde svare til at anse det oprindelige statsborgerskab for ikke at være fuldstændig opløst ved erhvervelsen af det tyske statsborgerskab. Man vil dermed vanskeligt kunne forstå, hvorfor Republikken Østrig med henblik på at undgå statsløshed og følgelig fortabelse af unionsborgerskab skulle være den eneste medlemsstat underlagt sådanne forpligtelser med hensyn til appelanten i hovedsagens generhvervelse af statsborgerskab i en medlemsstat.

---

42 – Det er tænkeligt, at medlemsstaterne i fremtiden beslutter, at erhvervelsen af statsborgerskab i en medlemsstat aldrig kan medføre fortabelse af statsborgerskab i en anden medlemsstat. Efter min mening er det imidlertid ikke en forpligtelse, som kan udledes af de nuværende traktater. (jf. for grunde, der retfærdiggør et sådan initiativ fra medlemsstaternes side, D. Kochenov, A Glance at State Nationality/EU Citizenship Interaction (Using the Requirement to Renounce One’s Community Nationality upon Naturalising in the Member State of Residence as a Pretext) talk at the 11th bi-annual EUSA Conference, April 2009, Los Angeles CA, endnu ikke trykt).