Dette dokument er et uddrag fra EUR-Lex
Dokument 62003CC0138
Opinion of Advocate General Kokott delivered on 16 June 2005. # Italian Republic v Commission of the European Communities. # Action for annulment - Structural funds - Co-financing - Regulations (EC) No 1260/1999 and No 1685/2000 - Conditions concerning the eligibility of payments on account made by national bodies within the framework of State aid schemes. # Joined cases C-138/03, C-324/03 and C-431/03.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 16. juni 2005.
Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
Annullationssøgsmål - strukturfonde - medfinansiering - forordning (EF) nr. 1260/1999 og nr. 1685/2000 - betingelser for, at nationale organers acontobetalinger i forbindelse med statsstøtteordninger er støtteberettigede.
Forenede sager C-138/03, C-324/03 og C-431/03.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Kokott fremsat den 16. juni 2005.
Den Italienske Republik mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
Annullationssøgsmål - strukturfonde - medfinansiering - forordning (EF) nr. 1260/1999 og nr. 1685/2000 - betingelser for, at nationale organers acontobetalinger i forbindelse med statsstøtteordninger er støtteberettigede.
Forenede sager C-138/03, C-324/03 og C-431/03.
Samling af Afgørelser 2005 I-10043
ECLI-indikator: ECLI:EU:C:2005:387
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
fremsat den 16. juni 2005 (1)
Forenede sager C-138/03, C-324/03 og C-431/03
Den Italienske Republik
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
»Strukturfonde – medfinansiering – forordning (EF) nr. 1260/1999 og (EF) nr. 1685/2000 – bestemmelser om nationale organers støtteberettigede acontobetalinger i forbindelse med statslige støtteordninger – dokumentation for de individuelle modtageres anvendelse af støtten – handlinger, der kan anfægtes ved annullationssøgsmål – retlig beskyttelse – ufornødent at træffe afgørelse i hovedsagen«
I – Indledning
1. Dette forslag vedrører tre annullationssøgsmål, som Den Italienske Republik har anlagt mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber vedrørende strukturfondene. Nærmere bestemt vedrører disse annullationssøgsmål spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder de betalinger fra medlemsstaterne, som foretages inden for rammerne af statslige støtteordninger som omhandlet af artikel 87 EF til de pågældende støttemodtagere (de såkaldte individuelle modtagere), er berettiget til støtte fra Fællesskabets strukturfonde.
2. Der verserer ved Retten i Første Instans andre annullationssøgsmål, som vedrører samme spørgsmål (2). Retten i Første Instans har i disse tre sager udsat retsforhandlingerne på en afgørelse fra Domstolen i nærværende sag (3).
II – Retlige forskrifter
3. Denne sags retlige forskrifter indeholdes i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (4) (herefter »forordning nr. 1685« eller »grundforordningen«) samt Kommissionens forordning (EF) nr. 1685/2000 af 28. juli 2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmer til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene (5) (herefter »forordning nr. 1685/2000« eller »gennemførelsesforordningen«).
A – Grundforordningen
4. Artikel 32 i forordning nr. 1260/99, der har overskriften »Betalinger«, bestemmer i stk. 1, afsnit 1 og 3, og i stk. 2:
»1. Kommissionens betaling af støtte fra fondene foretages i overensstemmelse med budgetforpligtelserne til den betalingsmyndighed, der er defineret i artikel 9, litra o).
[...]
Betalingen kan tage form af acontobetalinger, mellemliggende betalinger eller betalinger af restbeløb. Mellemliggende betalinger og betalinger af restbeløb vedrører allerede betalte udgifter, som skal svare til betalinger, der er afholdt af de endelige modtagere, og som er dokumenteret af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi.
[...]
2. Når den første forpligtelse indgås, får betalingsmyndigheden udbetalt et acontobeløb af Kommissionen. Dette acontobeløb andrager 7% af fondenes deltagelse i den pågældende intervention […].«
5. I artikel 30, stk. 3 bestemmes:
»3. De relevante nationale regler gælder for de støtteberettigede udgifter, undtagen hvis Kommissionen, når det er nødvendigt, udarbejder fælles regler for udgifternes støtteberettigelse efter proceduren i artikel 53, stk. 2.«
6. I henhold til fastsættelsen af definitioner i artikel 9 i forordningen forstås derved:
» j) »Foranstaltning«: det middel, hvormed et prioriteret felt realiseres over en flerårig periode, og som gør det muligt at finansiere operationer. Enhver støtteordning efter traktatens artikel 87 og enhver ydelse af støtte fra organer udpeget af medlemsstaterne samt enhver gruppe af sådanne former for støtte eller kombination heraf, som tjener samme formål, betragtes som en foranstaltning.
k) »Operation«: ethvert projekt eller enhver aktion, som gennemføres af de endelige støttemodtagere.
l) »Endelige støttemodtagere«: de organer eller offentlige eller private virksomheder, som har givet operationerne i opdrag. I forbindelse med støtteordninger efter traktatens artikel 87 og i forbindelse med støtte ydet af organer udpeget af medlemsstaterne er de endelige støttemodtagere de organer, som yder støtte.
[...]
o) »Betalingsmyndighed«: en eller flere nationale, regionale eller lokale myndigheder eller organer, som medlemsstaterne udpeger til at udarbejde og forelægge betalingsanmodninger og modtage betalinger fra Kommissionen. Medlemsstaten fastlægger i alle enkeltheder de nærmere bestemmelser vedrørende sit forhold til betalingsmyndigheden og de nærmere bestemmelser vedrørende forholdet mellem betalingsmyndigheden og Kommissionen.«
7. I 43. betragtning til forordning nr. 1260/1999 bestemmes:
»Der stilles garantier for en korrekt finansiel forvaltning for at sikre, at udgifterne er berettigede og attesterede [...]«
B – Gennemførelsesforordningen
8. Forordning nr. 1685/2000 er udstedt i henhold til artikel 30, stk. 3, i forordning nr. 1260/99. I henhold til femte betragtning til forordning nr. 1685/2000 finder Kommissionen »for nogle typer foranstaltninger [...] det nødvendigt at vedtage et fælles sæt regler for de støtteberettigede udgifter for at sikre en ensartet og retfærdig forvaltning af strukturfondene overalt i Fællesskabet«.
9. Disse regler for støtteberettigede udgifter indeholdes i bilaget til forordning nr. 1685/2000. »Regel nr. 1: Faktisk betalte udgifter« (herefter »regel nr. 1 for støtteberettigelse«) indeholder i deres oprindelige version bl.a. følgende bestemmelser:
»1. BETALINGER FORETAGET AF DE ENDELIGE STØTTEMODTAGERE
1.1. Betalinger, der foretages af de endelige støttemodtagere som omhandlet i artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 (herefter benævnt »den generelle forordning«), skal ske i kontanter med forbehold af de undtagelser, der er anført i punkt 1.4.
1.2. I forbindelse med støtteordninger efter traktatens artikel 87 og støtte ydet af medlemsstaternes udpegede organer betyder »betalinger, der er afholdt af de endelige støttemodtagere«, støtte, der er betalt til individuelle modtagere af de organer, der yder støtten. De endelige støttemodtageres betalinger skal begrundes med henvisning til støttens betingelser og formål.
1.3. I andre tilfælde end de under punkt 1.2 nævnte skal »betalinger, der er foretaget af endelige støttemodtagere«, forstås som betalinger foretaget af de organer eller de offentlige eller private virksomheder af den art, der er defineret i programtillægget i overensstemmelse med artikel 18, stk. 3, litra b), i den generelle forordning, som har det direkte ansvar for igangsætningen af den konkrete foranstaltning.
[...]
2. BEVIS FOR UDGIFTER
2.1. Betalinger, der er foretaget af de endelige støttemodtagere, skal som hovedregel godtgøres ved kvitterede fakturaer. Hvis dette ikke kan ske, skal betalingerne godtgøres ved regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi. [...]«
10. I den version, der sidst blev ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 448/2004 af 10. marts 2004 (herefter »forordning nr. 448/2004«) med tilbagevirkende kraft fra den 5. august 2000, lyder regel nr. 1, punkt 2, vedrørende støtteberettigelse i uddrag således:
»2. BEVIS FOR UDGIFTER
2.1. Betalinger, der er foretaget af de endelige støttemodtagere og anmeldes som mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen, skal som hovedregel godtgøres ved kvitterede fakturaer. Hvis dette ikke kan ske, skal betalingerne godtgøres ved regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi […]« (6).
I øvrigt blev der ved forordning nr. 448/2004 intet væsentligt ændret ved de her relevante bestemmelser i reglerne om støtteberettigelse (7).
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne ved Domstolen
A – Baggrund
11. Den 7. september 2001 fremsendte Kommissionen til medlemsstaterne, også til Den Italienske Republik (8), en henstilling vedrørende artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1260/99, hvori Kommissionen tog stilling til fortolkningen af det i denne bestemmelse anvendte begreb »faktiske afholdte udgifter« og udtrykket »betalinger, der er afholdt af de endelige modtagere« (herefter benævnt »henstilling af 2001«).
12. Kommissionen anførte navnlig i henstillingen af 2001, at visse acontoudbetalinger af en støtte, der afholdes af de nationale organer (også benævnt »endelige støttemodtagere« (9)) til støttemodtageren (også benævnt »den individuelle modtager« (10)) i forbindelse med nationale støtteordninger, principielt ikke var støtteberettiget, eller nærmere bestemt, at en medfinansiering af strukturfonden i sådanne udgifter efter Kommissionens mening ikke var mulig. Kommissionen anførte i henstillingen, at sådanne betalinger kun var støtteberettigede, såfremt det kunne godtgøres, at den individuelle modtager reelt havde anvendt disse acontobeløb til faktisk afholdte udgifter. Kommissionen anførte, at dette skulle være dokumenteret af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi.
13. Efter lang og udførlig skriftveksling erklærede Kommissionen sig dog rede til ved en ændring af gennemførelsesforordningen at ændre sin opfattelse om nævnte støttes berettigelse, således at sådanne betalinger fremtidigt ville være støtteberettigede. Kommissionen forelagde med henblik herpå medlemsstaternes repræsentanter bl.a. i Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne (11), ved udgangen af 2001 et udkast (12), hvorved reglerne vedrørende støtteberettigelse i bilag til forordning nr. 1685/2000, bl.a. regel nr. 1, punkt 1.2 og 2, skulle ændres. Kommissionen opnåede imidlertid ikke den nødvendige godkendelse fra Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne, hvorfor den derefter under Kommissionens 73. møde den 19. februar 2003 meddelte, at den havde opgivet udkastet til ændring og ikke ville tage yderligere skridt i denne retning.
14. Barnier, der var kommissionsmedlem med ansvar for regionalpolitikken, meddelte den italienske økonomi- og finansminister, Tremonti, dette resultat ved skrivelse nr. 26777 af 14. maj 2003 (13). Kommissæren tilføjede, at Kommissionen fastholdt sin oprindelige opfattelse, hvorefter de omstridte acontobetalinger ikke var støtteberettigede. Kommissionen havde imidlertid på grund af en vis berettiget forventning besluttet at anerkende alle acontobetalinger som tilskudsberettigede, der inden den 19. februar 2003, altså inden afslutningen af behandlingen i Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne, var blevet bevilget ved en endelig beslutning eller i forbindelse med en inden nævnte dato afsluttet støtteprocedure.
15. Ved yderligere en skrivelse nr. 26777, dateret den 29. juli 2003, berigtigedes en oversættelsesfejl i den oprindelige skrivelse nr. 26777 af 14. maj 2003. Forskellen i begge skrivelserne bestod i en delsætning, som vedrørte en præcision vedrørende tilskudsberettigelsen af de af medlemsstaterne inden den 19. februar 2003 ydede acontobeløb: Mens den første skrivelse indeholdt sætningen »procedura di gara conclusasi entro la stessa data« (14), var denne delsætning i den anden skrivelse formuleret »procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data« (15). I kommissærens følgeskrivelse blev det understreget, at den nye skrivelse erstattede den første skrivelse med tilbagevirkende kraft (16).
B – Forenede sager C-324/03 og C-431/03
16. Den Italienske Republik har i sag C-324/03 og C-431/03 anfægtet kommissær Barniers to skrivelser.
17. Den Italienske Republik har i sag C-324/03, anlagt den 25. juli 2003, anfægtet skrivelse nr. 26777 fra Kommissær Barnier (17) og nedlagt påstand om skrivelsens annullation, for så vidt det i skrivelsen fastslås, at de af medlemsstaterne efter den 19. februar 2003 i forbindelse med statsstøtte afholdte acontobeløb ikke er støtteberettigede.
18. Den Italienske republik har i sag C-431/03, anlagt den 9. oktober 2003, anfægtet skrivelse nr. 26777 fra kommissær Barnier (18) og nedlagt påstand om annullation af skrivelsen, for så vidt det i skrivelsen fastslås, at de af medlemsstaterne efter den 19. februar 2003 i forbindelse med statsstøtte afholdte acontobeløb ikke er støtteberettigede.
19. Den italienske republik har desuden i begge søgsmål nedlagt påstand om, at alle retsakter, der ligger til grund for nævnte skrivelser eller har forbindelse hermed, annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
20. Kommissionen har i begge retssager nedlagt påstand om, at sagen afvises eller subsidiært påstand om frifindelse, samt at sagsøgeren tilpligtes at afholde sagens omkostninger.
C – Sag C-138/03
21. Mens de af parterne fremførte argumenter i sagerne C-324/03 og C-431/03 ikke vedrører en konkret ansøgning om betaling af et nationalt støtteberettiget acontobeløb, vedrører tvisten i sag C-138/03 en sådan ansøgning om betaling, fremsat af de italienske myndigheder.
22. De italienske myndigheder fremsatte i forbindelse med et operationelt program med titlen »Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione« (19) ved skrivelse nr. 38413 fra det italienske økonomi- og finansministerium af 23. december 2002 til Kommissionen anmodning om en mellemliggende betaling fra strukturfonden. I skrivelsen blev der bl.a. ansøgt om støtte til de betalinger, som de italienske myndigheder havde ydet til individuelle modtagere i forbindelse med en international støtteordning.
23. Ved skrivelse nr. 100629 af 20. januar 2003 (20) meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at spørgsmålet om acontobetalingers støtteberettigelse i forbindelse med støtteordninger endnu ikke var endeligt afklaret. Generaldirektoratet for Regionalpolitik har desuden besluttet at fradrage de pågældende beløb ved anmodning om betaling. Følgelig blev de italienske myndigheder anmodet om at angive de af dem ydede acontobetalinger og blev underrettet om, at deres betalingsanmodning indtil videre var stillet i bero.
24. Senere meddelte Kommissionen de italienske myndigheder ved skrivelse nr. 102627 af 3. marts 2003 (21), at deres acontoudbetaling på 3 163 570,18 EUR ikke var blevet anerkendt som støtteberettiget, og derfor var blevet fratrukket.
25. Sag C-138/03, som Den Italienske Republik anlagde ved stævning den 27. marts 2003, vedrører nævnte skrivelse nr. 100629 og nr. 102627. Den Italienske Republik har nedlagt påstand om, at begge skrivelserne samt alle de til grund herfor eller med dem forbindende retsakter annulleres, samt at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
26. Efter sagens anlæg meddelte Kommissionen dog den 23. maj 2003 (22) de italienske myndigheder, at den havde godkendt betalingen af de omtvistede beløb og dermed havde »annulleret« de i skrivelse nr. 100629 og nr. 102627 indeholdte afgørelser om afslag på betaling. Kommissionen henviste til, at den på grundlag af den i mellemtiden fremsendte skrivelse nr. 26777 fra kommissær Barnier af 14. maj 2003 (23), hvorefter de acontoudbetalinger, der var sket inden den 19. februar 2003, var omfattet af princippet om beskyttelse af en berettiget forventning.
27. Kommissionen foretog herefter den 5. juni 2003 den tilsvarende efterbetaling på 3 163 570,18 EUR.
28. Kommissionen ansøgte herefter om, at sag C-138/03 blev slettet fra Domstolens register.
D – Retsforhandlingerne ved Domstolen
29. Ved kendelse af 26. januar 2004 har Domstolens præsident besluttet at forene de tre sager C-138/03, C-324/03 og C-431/03 med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen.
30. Den mundtlige forhandling fandt sted den 21. april 2005. Herunder blev det også med parterne diskuteret, om sag C-138/03 var blevet uden genstand (procesreglementets artikel 91, stk. 3, sammenholdt med artikel 92, stk. 2).
IV – Stillingtagen
A – Sag C-138/03
31. Kommissionen har i sag C-138/03 alene nedlagt påstand om, at sagen slettes fra Domstolens register.
32. Jeg skal bemærke, at der som sådan ikke kan nedlægges påstand om slettelse af en retssag. Domstolens præsident kan kun bestemme en sådan slettelse, såfremt parterne indgår forlig (procesreglementets artikel 77), eller såfremt sagsøgeren hæver sagen (procesreglementets artikel 78).
33. I denne sag foreligger der intet fra parterne om, at de har indgået forlig, og ligeså lidt, at sagsøgeren har hævet sagen. Den Italienske Republik vil fortsætte sagen og fastholder sine påstande. Dermed foreligger forudsætningerne for en slettelse af sagen ikke.
34. Såfremt man fortolker Kommissionens »påstand« efter dens indhold og formål, kan denne forstås således, at den er en opfordring til Domstolen om at fastslå, at sagen er blevet uden genstand i henhold til procesreglementets artikel 92, stk. 2. Som det nemlig fremgår af Kommissionens skriftlige og mundtlige indlæg, er Kommissionen af den mening, at sagen i mellemtiden er blevet uden genstand.
35. Kommissionen meddelte nemlig de italienske myndigheder ved skrivelse af 23. maj 2003, at den havde foretaget betaling af de omstridte bidrag og havde »annulleret« de i skrivelse nr. 100629 og nr. 102627 indeholdte afgørelser om ikke at anse beløbene for støtteberettigede; herefter blev de omstridte beløb efterbetalt. Dermed er alle forudsætningerne opfyldt for i henhold til procesreglementets artikel 92, stk. 2, at fastslå, at sagen er blevet uden genstand.
36. Den Italienske Republik har dog i sin replik efter Kommissionens svarskrift samt under den mundtlige forhandling understreget nødvendigheden af at opnå en omfattende og definitiv løsning af de rejste retsspørgsmål for at hindre, at Kommissionen fremtidigt træffer lignende afgørelser som de i denne sag anfægtede afgørelser, hvorved Kommissionen afslår medfinansiering fra strukturfonden af betalinger foretaget inden for rammerne af nationale støtteordninger (24). Den Italienske Republik har henvist til, at der fortsat består retsusikkerhed med hensyn til sådanne betalingers støtteberettigelse (25).
37. Den italienske regering har således gjort gældende, at den trods efterbetaling af de omstridte beløb stadig har retlig interesse i at anlægge sag, navnlig fordi der for så vidt angår dens fremtidige anmodninger om betaling består en risiko for, at problemet vil opstå igen.
38. Jeg skal hertil blot bemærke, at Den Italienske Republiks anbringender om, at den fortsat havde retlig interesse i sagens anlæg, ikke er blevet fremført for sent. Det fremgår af procesreglementets artikel 42, stk. 2, at nye anbringender også kan fremsættes under sagens behandling, såfremt de støttes af retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Disse betingelser er opfyldt i denne sag. Den Italienske Republiks søgsmål var allerede den 27. marts blevet anlagt ved Domstolen. Først den 23. maj 2003 ændrede Kommissionen ved skrivelse nr. 106837 opfattelse, og først den 5. juli 2003 betalte Kommissionen de omstridte beløb. Den hermed følgende ændring af sagens omstændigheder skete følgelig efter sagsanlægget og kunne derfor først tages i betragtning af Den Italienske Republik i dens replik.
39. Konkret har Fællesskabets retsinstanser flere gange fastslået, at der fortsat kan bestå en interesse i annullation af retsakter, som ganske vist ikke formelt er blevet annulleret, men hvis oprindelige genstand allerede er bortfaldet. Således kan deltagerne i en fusion også anlægge et søgsmål om annullation af en beslutning om forbud fra Kommissionen eller fortsætte søgsmålet, når de på grund af forbuddet allerede har opgivet den anmeldte fusionsplan. Sagsøgerens retlige interesse i sådanne og tilsvarende tilfælde kan også bero på risikoen for en gentagelse af (den formentlige) retsstridige adfærd fra et fællesskabsorgans side (26). Desuden kan et annullationssøgsmål også danne grundlag for et senere erstatningssøgsmål (27). Desuden fremhæves i retspraksis også hensynet til en retlig efterprøvelse og fællesskabsorganernes handlinger i et retsfællesskab (28).
40. Denne sag adskiller sig dog ved et særligt forhold: Ikke kun har Kommissionen efterbetalt det omtvistede beløb, men den har desuden i skrivelse nr. 106837 af 23. maj 2003 allerede selv udtrykkeligt ophævet (»annulleret«) de anfægtede afgørelser. Heraf følger, at i modsætning til de tidligere nævnte eksempler, f.eks. vedrørende efterprøvelsen af fusionen, gælder den i denne sag anfægtede retsakt overhovedet ikke længere. Der foreligger altså ikke nogen retsakt, der kan være genstand for søgsmål om annullation.
41. Den Italienske Republik har desuden opnået det med annullationssøgsmålet forfulgte mål, nemlig annullation af den anfægtede retsakt. En supplerende retsbeskyttelse kan Domstolen i en sag efter artikel 230 EF ikke yde. Navnlig han Domstolen ikke i en sådan sag besvare de opståede retlige spørgsmål uden hensyntagen til en anfægtet retsakt. Dette ville nemlig indebære, at Domstolen ville tage stilling til et abstrakt retligt problem, som Domstolen i henhold til EF-traktatens retsbeskyttelsessystem og de deri udtømmende angivne sagsformer ikke er kompetent til. Først når Kommissionen fremtidigt på ny (delvis) afslår en anmodning, kan Den Italienske Republik ved anlæg af annullationssøgsmål opnå en løsning af de til grund herfor liggende retlige spørgsmål (29).
42. På denne baggrund drager jeg den konklusion, at Den Italienske Republik i denne sag ikke længere har retlig interesse i fortsættelse af dens annullationssøgsmål. Ved Kommissionens udtrykkelige ophævelse (»annullation«) af den anfægtede skrivelse er sag C-138/03 blevet uden genstand, hvorfor det kan fastslås, at det i hovedsagen i henhold til procesreglementets artikel 92, stk. 2, er ufornødent at træffe afgørelse (30).
B – Sag C-324/03 og C-431/03
1. Formaliteten
43. Kommissionen har også i sag C-324/03 og sag C-431/03 rejst formalitetsindsigelse.
a) Sag C-324/03
44. Kommissionen har i sag C-324/03 anført, at skrivelse nr. 26777 fra kommissær Barnier af 14. maj 2003, som sagen vedrører, af to grunde overhovedet ikke udgør en anfægtelig retsakt: For det første drejer det sig alene om en meningsudveksling, og for det andet bekræftes i denne skrivelse, hvad der allerede fremgår af henstillingen af 2001 (31).
45. Det følger af Domstolens faste praksis, at der kun foreligger retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af traktatens artikel 230 EF, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, der kan berøre sagsøgers interesser (32). For at fastslå, om en foranstaltning udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 230, stk. 1, EF, er det afgørende retsaktens indhold, idet den form, i hvilken foranstaltningen forekommer, for så vidt er irrelevant (33).
46. Indholdsmæssigt kan den anfægtede skrivelse fra kommissær Barnier opdeles i to dele: I den første del anfører Kommissionen, at den efter at behandlingen i Komitéen for Udvikling og Omstilling af Regionerne havde været resultatløs – fastholdt sin tidligere opfattelse, hvorefter der principielt med hensyn til nationale organers acontoudbetalinger i forbindelse med støtteordninger ikke kunne rettes krav mod strukturfonden. Kommissionen henviste i skrivelsens anden del til den tidligere nævnte undtagelsesregel, hvorefter acontobeløbet, der var udbetalt inden den 19. februar 2003 på grund af hensynet til beskyttelse af en berettiget forventning, stadig kunne anerkendes som tilskudsberettiget.
47. Den Italienske Republiks søgsmål vedrører ikke den sidstnævnte anerkendelse af betalinger i tidsrummet inden den 19. februar 2003. Den Italienske Republik anfægter heller ikke i søgsmålet valget af den konkrete frist. Påstanden i søgsmålet er principielt, at nævnte skrivelse annulleres, for så vidt som nationale organers acontoudbetalinger normalt, bortset fra fristordningen, stadig ikke indeholder mulighed for tilskudsberettigelse (34). Den Italienske Republik kritiserer altså med andre ord ikke den af Kommissionen og for sagsøgeren gunstige undtagelsesbestemmelse, men opretholdelsen af den for sagsøgeren ugunstige generelle retsopfattelse hos Kommissionen, hvorefter nationale organers acontobeløb principielt – og altså også efter den 19. februar 2003 – ikke er tilskudsberettiget. Den Italienske Republik anfægter altså reelt ikke den anden, men den første del af skrivelsen fra kommissær Barnier.
48. Søgsmål med en sådan genstand må dog afvises, fordi der ikke her er tale om en anfægtelig handling som omhandlet af artikel 230, stk. 1, EF.
49. Den første del af skrivelse fra kommissær Barnier, som altså reelt er den del, der anfægtes, indeholder alene Kommissionens opfattelse – som åbenbart bestrides – vedrørende fortolkningen af gældende bestemmelser (35). Det drejer sig heri, som allerede i henstillingen af 2001, frem for alt om fortolkningen af vage retlige begreber, »reelt afholdte udgifter« og »de af de endelige støttemodtagere foretagne betalinger«. Således bekræftes i denne skrivelse flere gange, at i henhold til Kommissionen kan nationale organers acontobetalinger inden for rammerne af støtteordninger principielt ikke medfinansieres af strukturfonden, medmindre der forelægges dokumentation for de endelige modtageres anvendelse heraf.
50. Sådanne bemærkninger vedrørende fortolkningen om gældende bestemmelser er alene meningsudvekslinger uden karakter af beslutning (36). Bindende retsvirkninger, der kunne påvirke Den Italienske Republik ved en ændring af dens retsstilling, skabtes ikke herved og var endog heller ikke tilsigtet. Formålet med skrivelsen var ikke at fratage sagsøgeren en bestående retsstilling, såsom krav på tilskud fra strukturfonden, og heller ikke at vanskeliggøre dennes gennemførelse ved supplerende betingelser (37). Det fremgår endog af skrivelsen, at en sådan retsstilling og et sådant krav aldrig har bestået.
51. Også fastsættelsen af fristen den 19. februar 2003 indebærer overhovedet ikke, at der med en uforbindende meningsudveksling træffes en afgørelse med bindende retsvirkninger. Sagsøgerens retsstilling bliver ubestrideligt forbedret ved indførelse af fristen indtil den 19. februar 2003, idet den nyligt indførte undtagelsesordning herved finder anvendelse (38). For det relevante tidspunkt efter den 19. februar 2003ændres sagsøgerens retsstilling dog ikke: Acontobetalinger i dette tidsrum har Kommissionen allerede principielt ikke fundet tilskudsberettiget, og sådanne betalinger finder Kommissionen stadig ikke tilskudsberettiget. Den indførte frist ændrer intet heri.
52. Kommissionen angiver i den anfægtede skrivelse alene (flere gange), hvorledes den påtænker at forholde sig fremtidigt ved udøvelsen af dens beføjelser (39), dvs. hvorledes den i fremtiden vil træffe afgørelse, når den behandler betalingsansøgninger. Først når den gennemfører denne opfattelse i konkrete afgørelser vedrørende medlemsstaternes betalingsanmodninger, skabes der retsvirkninger for sidstnævnte (40).
53. Ganske vist kan en sådan angivelse også være bindende for forvaltningen selv og således indebære skabelsen af forvaltningspraksis (41). Også en forvaltningspraksis kan imidlertid kun ved dens konkrete anvendelse i en konkret tilfælde undergives judiciel kontrol; en sådan forvaltningspraksis kan ikke uden forbindelse med konkrete beslutninger abstrakt være genstand for et annullationssøgsmål (42).
54. Selv om man antager, at kommissær Barniers skrivelse ikke kun var en meningsudveksling og en angivelse fra Kommissionen, men en retligt forbindende afgørelse om, at de efter den 19. februar 2003 foretagne acontobetalinger ikke længere ville blive anerkendt, indebærer dette dog ikke nødvendigvis, at denne del af skrivelsen kan anfægtes. Efter fast retspraksis må et annullationssøgsmål mod en beslutning, hvorved alene en tidligere ikke rettidig anfægtet beslutning blev bekræftet, afvises (43). En afgørelse er således udelukkende en bekræftelse af en tidligere afgørelse, hvis den ikke indeholder et nyt element i forhold til den tidligere akt, og hvis der ikke forud er indledt en fornyet vurdering af adressatens retsstilling (44).
55. Situationen i denne sag er følgende: Kommissionens erklæring i den anfægtede første del af skrivelsen, hvorefter acontobetalinger i forbindelse med nationale støtteordninger principielt ikke er tilskudsberettigede, er ikke ny. Denne erklæring forelå allerede i henstillingen af 2001, som bl.a. også blev tilsendt sagsøgeren (45), og i øvrigt også i Kommissionens skrivelse nr. 100629 af 20. januar 2003 (46). Såfremt man ville tillægge en sådan erklæring – modsat det af mig i dette forslag anførte – må man følgelig fastslå, at den anfægtelige retsakt allerede forelå i henstillingen af 2001 og ikke først i den her omstridte skrivelse fra kommissær Barnier, hvorved enhver erklæring alene blev gentaget og bekræftet.
56. Det er korrekt, at anden del af kommissær Barniers skrivelse vedrørende en undtagelsesordning med en frist ubestrideligt er ny. Men der er her tale om en snævert begrænset særbestemmelse for tidligere tilfælde, dvs. for medlemsstaternes foretagne betalinger inden den 19. februar 2003. Der foreligger ikke i denne del et »nyt element« med henblik på vurderingen af det her omstridte spørgsmål om tilskudsberettigelsen af betalinger også vedrørende tidsrummet efter den 19. februar 2003. Medlemsstaternes retsstilling med henblik på de udbetalinger, de har foretaget efter denne frist, blev hverken herved forbedret eller forværret, men forblev uforandret.
57. Der er derfor ingen anledning til at anse, at Kommissionen inden fremsendelsen af den anfægtede skrivelse skulle have foretaget en fornyet prøvelse af retsstillingen og skulle have genovervejet dens hidtidige opfattelse. Kommissionen fastholdt efter fremsendelsen af sin henstilling af 2001 sin opfattelse, hvorefter acontobetalinger ydet af nationale organer i forbindelse med støtteordninger efter gældende bestemmelser principielt ikke var tilskudsberettigede. Ganske vist havde Kommissionen i mellemtiden uden resultat forsøgt med henblik på fremtiden at indføre en ændring af denne retstilstand (47). Så vidt jeg kan se ændrede Kommissionen på intet tidspunkt sin opfattelse vedrørende sin fortolkning af den gældende retstilstand.
58. Heller ikke kommissær Barniers anfægtede skrivelse indeholder noget, der kan give anledning til at antage, at Kommissionen generelt havde ændret sin opfattelse. Kommissionen anfører alene i den anden del en snævert begrænset undtagelsesordning for tidligere tilfælde, dvs. for betalinger foretaget inden den 19. februar 2003. Ellers bekræfter skrivelsen, navnlig første del heraf, udtrykkeligt Kommissionens hidtidige opfattelse.
59. Selv om man derfor skulle anse kommissær Barniers skrivelse – modsat det af mig anførte – i den anfægtede første del for at indebære bindende retsvirkninger, indeholdt denne skrivelse også en bekræftelse af, hvad der allerede var blevet anført i henstilling af 2001. Følgelig kan skrivelsen på dette punkt ikke anfægtes.
60. De af Den Italienske Republik fremførte domme giver mig ikke anledning til at ændre min vurdering.
61. Hvad først angår Herpels-dommen (48) foreligger der her ganske vist en parallel til nærværende situation, for så vidt der også i nævnte dom af billighedsgrunde blev indført en undtagelsesordning: Kommissionen indførte i nævnte dom et »personligt« udligningstilskud til den sagsøgte tjenestemands vederlag, mens Kommissionen i nærværende sag på grund af en berettiget forventning indførte en undtagelsesordning for ydelse af støtte fra strukturfonden. Mere væsentlig er dog forskellen mellem de to tilfælde: Mens der i Herpels-dommen efter Domstolens afgørelse blev foretaget en fornyet behandling af retstilstanden, og i flere faser, eftersom sagsøgeren modtog flere skrivelser af forskelligt indhold, foreligger der i nærværende sag derimod ikke, som jeg har anført, nogen grund til at antage, at Kommissionen på noget som helst tidspunkt principielt havde ændret sin opfattelse med hensyn til fortolkningen af den bestående retstilstand. Kommissionen har over et længere tidsrum og ved flere skrivelser fastholdt nævnte opfattelse og har sidst i den her anfægtede skrivelse fra kommissær Barnier bekræftet den opfattelse. For det andet erstattede det i Herpels-dommen nye »personlige« udligningstilskud uden videre det hidtidige udlandstillæg, således at ophævelsen af udlandstillægget og tildelingen af udligningstilskuddet havde nær forbindelse, så at sige var to sider af samme medalje. Anderledes forholder det sig i nærværende sag: Som jeg har nævnt, erstattede den anfægtede skrivelse på ingen måde generelt Kommissionens hidtidige opfattelse, men indførte alene en ny snævert begrænset undtagelsesordning for tidligere tilfælde; Kommissionen vil altså fortsat fastholde sin tidligere opfattelse, hvorefter acontobetalinger principielt ikke er tilskudsberettigede.
62. Heller ikke de fire andre nævnte domme i sagerne Frankrig mod Kommissionen (49), som Den Italienske Regering har henvist til, taler for, at kommissær Barniers skrivelse kan anfægtes. Bortset fra at formaliteten og realiteten uheldigvis er blevet sammenblandet i disse domme, er disse sager grundlæggende forskellige fra den foreliggende. Som generaladvokat Tesauro udtrykkeligt anførte, drejer det sig om handlinger, som »fuldstændig utvetydigt udtrykker viljen til at binde adressaterne« (50), f.eks. i form af en adfærdskodeks med konkrete pligter og frister for de nationale myndigheder. Derimod var grundlaget for kommissær Barniers anfægtede skrivelse i foreliggende sag C-324/03 Kommissionens allerede klare erklæring om, at der for de omstridte betalinger aldrig havde bestået noget krav på støtte fra strukturfonden. Derfor havde denne skrivelse, som jeg allerede har anført, ikke til formål at ophæve et sådant krav eller at besværliggøre dets hævdelse ved tilføjelse af yderligere betingelser; skrivelsen ændrede på ingen måde Den Italienske Republiks retsstilling (51).
63. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at sag C-324/03 må afvises.
b) Sag C-431/03
64. Kommissionen har i sag C-431/03 anført, at dette søgsmål må afvises på grund af litispendens, idet der allerede foreligger den samme tvist i sag C-324/03, som Den Italienske Republik har anlagt. Desuden har Kommissionen gentaget sine formalitetsindsigelser, som den allerede har fremsat i sag C-324/03.
65. Som det fremgår af ledsageskrivelsen fra kommissær Barnier, var formålet med hans skrivelse nr. 26777 af 29. juli 2003 udelukkende en berigtigelse af en oversættelsesfejl i hans tidligere skrivelse nr. 26777 af 14. maj 2003.
66. Dette formål alene udelukker imidlertid ikke, at også den nye skrivelse kan udgøre en anfægtelig retsakt, altså en akt med beslutningskarakter, der kan fremkalde bindende retsvirkninger. Det er nemlig muligt, at en tidligere retsakt med karakter af en beslutning ved berigtigelse af en oversættelsesfejl får et helt andet indhold end det oprindelige. I sådant tilfælde må det være muligt for den pågældende at opnå retsbeskyttelse mod det nye indhold af afgørelsen. Dette gælder så meget desto mere, når det som i det nærværende tilfælde drejer sig om en berigtigelse, der vedrører et af de afgørende punkter i den skrivelse, hvorved den nye undtagelsesordning for betalinger i tidsrummet indtil den 19. februar 2003 blev nærmere udformet.
67. Jeg skal bemærke, at der i denne sag heller ikke er nogen grund til at undersøge, om berigtigelsen af ordlyden af det pågældende udsagn kan anfægtes. For ligesom i sag C-324/03 er denne del af skrivelsen heller ikke i sag C-431/03 genstand for Den Italienske Republiks søgsmål. Det her identisk formulerede søgsmål vedrører netop ikke den nye og for Den Italienske Republik gunstige indførte undtagelsesordning samt dens konkrete udformning, men alene den bekræftede og for Italien ugunstige generelle retsopfattelse, som Kommissionen havde, og hvorefter nationale organers acontobetalinger principielt ikke var tilskudsberettigede. Hermed omhandler sag C-431/03 udelukkende den anden del af skrivelse nr. 26777, som er identisk med den oprindelige skrivelse nr. 26777, og som ikke blev ændret.
68. Følgelig gælder det, jeg har anført vedrørende sag C-324/03 (52) også for sag C-431/03: Den Italienske Republiks søgsmål må allerede afvises, fordi det ikke vedrører en afgørelse, der har bindende retsvirkninger, men alene vedrører en meningsudveksling eller en meddelelse fra Kommissionen, som ikke i henhold til artikel 230, stk. 1, EF kan udgøre en anfægtelig retsakt. Selv om man antager, at kommissær Barniers skrivelse har bindende retsvirkninger, kan der alene være tale om en (yderligere) bekræftelse af henstillingen af 2001, som på grund af sin karakter som gentagelse, ikke kan anfægtes.
69. Som Kommissionen med rette har anført, må søgsmålet desuden afvises på grund af litispendens. Domstolen har flere gange fastslået, at et senere søgsmål må afvises, når søgsmålet vedrører de samme parter, er støttet på de samme anbringender og indeholder påstand om annullation af den samme retsakt, som allerede er genstand for en tidligere anlagt sag (53).
70. Det forholder sig således i denne sag: De af Den Italienske Republik anlagte sager C-324/03 og C-431/03 vedrører de samme parter, er støttet på de samme anbringender (som hovedsagelig endog er formuleret identisk) (54) og vedrører en påstand om den uændrede del af en skrivelse fra kommissær Barnier. Genstanden for sag C-324/03 er altså til hinder for, at sag C-431/03 kan fremmes til realitetsbehandling.
71. Jeg skal derfor konkludere, at jeg er enig med Kommissionen i, at også sag C-431/03 må afvises.
2. Søgsmålenes begrundelse
72. I begge sager (C-324/03 og C-431/03) gøres det gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 32 i forordning nr. 1260/1999 samt af regel nr. 1, punkt 1 og 2, vedrørende tilskudsberettigelse (55). Parterne er uenige om, under hvilke omstændigheder der kan ydes støtte fra Fællesskabets strukturfond også til nationale organers acontobetalinger. Rettere sagt er spørgsmålet, om Kommissionen kan betinge medlemsstaternes anmodninger om mellemliggende betalinger eller betalinger af restbeløb (artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, sidste punktum i forordning nr. 1260/1999) af dokumentation for anvendelsen af de nationale acontobetalinger. Den Italienske Republik mener, at dette ville være i strid med nævnte bestemmelser i grundforordningen og i gennemførelsesforordningen.
73. Henset til, at begge søgsmål er blevet afvist, skal jeg herefter alene subsidiært tage stilling til dette problem. Jeg skal straks anføre, at jeg som konklusion finder, at Kommissionens opfattelse er mere overbevisende end Den Italienske Republiks.
74. Det er i henhold til ordlyden af artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1260/1999 principielt ikke udelukket, at der kan ydes støtte fra strukturfonden til acontobetalinger fra de endelige modtagere (56) til individuelle modtagere. I henhold til bestemmelsens andet punktum er det nemlig tilstrækkeligt, at medlemsstaterne anmoder Kommissionen om at betale deres udgifter, hvorved disse udgifter også må omhandle de af de endelige modtagere foretagne betalinger. Begrebet »betalinger« og »udgifter« er særdeles vage. Fællesskabslovgiver forstår begrebet »betalinger« som et overbegreb, som også omhandler acontobetalinger (57).
75. Således som det også fremgår af artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, andet punktum, i forordning nr. 1260/1999, er kun allerede betalte udgifter af nationale organer i forbindelse med Kommissionens mellemliggende betalinger eller betaling af restbeløb tilskudsberettigede, men kun såfremt disse udgifter dokumenteres af kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi. I regel nr. 1, punkt 2, vedrørende tilskudsberettigelse præciseres hver bestemmelse yderligere. I henhold hertil skal der principielt forelægges kvitterede fakturaer; i tilfælde, hvor dette ikke er muligt, kan der også anvendes regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi.
76. Den nævnte ordning er baseret på princippet om udgiftsfinansiering(58). Fællesskabets strukturfonde skal principielt kun yde støtte til nationale organers udgifter, for hvis anvendelse der allerede foreligger dokumentation. Det er altså ikke tilstrækkeligt, at et nationalt organ (en endelig modtager) har foretaget betalinger, men det må også kunne dokumenteres, hvortil den herfor krævede finansiering er blevet anvendt.
77. Baggrunden og formålet med princippet om udgiftsfinansiering er at reducere risiciene for Fællesskabets budget. Det skal hindres, at Fællesskabet yder støtte fra strukturfondene og at denne, såfremt der er tale om ukorrekt anvendelse af betalingerne, ikke eller kun vanskeligt kan tilbagebetales. I sidste instans skal herved princippet om ansvarlig økonomisk forvaltning overholdes (artikel 274 EF). Dette fremgår klart af den snævre sammenhæng mellem en forsvarlig økonomisk forvaltning og kravet om dokumentation for udgifter (og hermed for udgifternes anvendelse) i 43. betragtning til forordning nr. 1260/1999.
78. Naturligvis kan de nationale organer med egne midler foretage acontobetalinger til de individuelle modtagere, dvs. betalinger, for hvilket der endnu ikke foreligger nogen konkret dokumentation for deres anvendelse. Den Italienske Republik har korrekt anført, at de individuelle modtageres utilstrækkelige økonomiske midler hyppigt gør det nødvendigt at foretage sådanne acontobetalinger for at sikre en problemfri begyndelse af gennemførelsen af de pågældende projekter (59). I et sådant tilfælde bærer den pågældende medlemsstat og ikke Fællesskabet risikoen for, at de foretagne acontobetalinger ikke bliver anvendt til deres formål, og derfor senere må kræves tilbagebetalt. Alene de nationale organer kan nemlig på tidspunktet for en acontobetaling vurdere, om den individuelle modtager yder sikkerhed for en anvendelse af udbetalingerne til det planlagte formål. Følgelig skal de nationale organer og ikke Fællesskabet bære risikoen for, at sådanne betalinger ikke anvendes i overensstemmelse med deres formål, og følgelig bære vanskelighederne i forbindelse med et eventuelt krav om tilbagebetaling. Støtte fra Fællesskabets strukturfond kan under alle omstændigheder i henhold til artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, andet punktum, i forordning nr. 1260/1999 kun ydes, når der foreligger kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi, dvs. når de nationale organer har foretaget betalingerne med henblik på en konkret anvendelse, og der foreligger dokumentation for denne anvendelse.
79. Mens medlemsstaterne i betydeligt omfang kan yde støtte til de individuelle modtagere med nationale midler, fraviger Fællesskabets selv ved forvaltning af dets strukturfond kun i meget begrænset omfang princippet om (efterfølgende) finansiering af udgifter. Således som det nemlig fremgår af artikel 32, stk. 2, i forordning nr. 1260/1999, kan Kommissionen af fondens midler kun udbetale medlemsstaten et acontobeløb, der højst andrager 7% af fondens deltagelse i den pågældende intervention. Kun i dette omfang overtager Fællesskabets budget altså risikoen for, at strukturfondens midler ikke bliver anvendt efter deres formål og derfor senere eventuelt må kræves tilbagebetalt. Og kun for sådanne acontobeløb gør grundforordningen det muligt for Kommissionen at bevilge midler fra strukturfonden uden samtidig at opnå dokumentation for deres anvendelse. For alle andre betalinger, navnlig i den her relevante ydelse af støtte i form af mellemliggende betalinger og betaling af restbeløb fra strukturfonden, gælder derimod uden undtagelse artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, andet punktum i forordning nr. 1260/1999, og altså princippet om, at der kun kan ske finansiering af udgifter mod dokumentation for deres anvendelse.
80. Såfremt det anerkendtes, at Fællesskabet også i forbindelse med deres mellemliggende betalinger og betalinger af restbeløb fra strukturfonden for udgifter afholdt af nationale organer, for hvilke der (endnu) ikke forelå nogen dokumentation for deres anvendelse, ville dette indebære en omgåelse af artikel 32, stk. 2, andet punktum i forordning nr. 1260/1999 og den deri fastsatte begrænsning af risikoen for Fællesskabets budget på 7% af fondenes deltagelse i den pågældende intervention.
81. De argumenter, som Den Italienske Republik fremfører, og hvorefter der ved de endelige modtageres medfinansiering af acontobetalinger i forbindelse med nationale støtteordninger ikke kræves nogen dokumentation for deres anvendelse, er ikke overbevisende.
82. Det er ganske vist korrekt, at grundforordningen, for så vidt det er relevant i denne sag, sondrer mellem to muligheder for udbetaling af støtte: Dels ved de såkaldte operationer, som de endelige modtagere selv har givet i opdrag (60), dels ved de såkaldte foranstaltninger, som navnlig omfatter støtteordninger (61).
83. I de to nævnte tilfælde er der også forskelle med hensyn til kravene til dokumentationen for de nationale organers betalinger. For så vidt angår operationer skal der over for Kommissionen dokumenteres enhver betaling, som de endelige modtagere har betalt de af dem antagne virksomheder (regel nr. 1, punkt 1.3 vedrørende tilskudsberettigelse), mens det ved nationale støtteordninger derimod er den endelige modtagers støtte til den individuelle modtager, der skal begrundes (regel nr. 1, punkt 1.2 vedrørende tilskudsberettigelse).
84. Det fremgår imidlertid ved en nærmere betragtning, at der for begge grupper af betalinger (såvel betalinger i forbindelse med operationer som betalinger i forbindelse med støtteordninger) gælder princippet om finansiering af udgifter og dermed også kravet om at dokumentere, at de foretagne udgifter er blevet anvendt i overensstemmelse med deres formål. Således som det fremgår af regel nr. 1, punkt 2, vedrørende tilskudsberettigelse, hvilken bestemmelse på grund af dens opbygning finder anvendelse på begge grupper af betalinger i forbindelse med strukturfonden – kræves der normalt i begge tilfælde kvitterede regninger eller såfremt dette ikke er muligt, regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi (62).
85. Ganske vist foreligger kvitterede regninger og regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi ved foranstaltninger i forbindelse med nationale støtteregler som regel ikke mellem de endelige modtagere og den individuelle modtager, men først i det efterfølgende forhold mellem den individuelle modtager og fjerdemand, hvis ydelser den individuelle modtager skal betale af strukturfondens midler. Modsat det af Den Italienske Republik anførte er det dog nødvendigt, henset til ordningens baggrund og formål, at der også foreligger dokumentation for et sådant forhold mellem den individuelle modtager og fjerdemænd. I henhold til regel nr. 1, punkt 1.2, andet punktum, vedrørende tilskudsberettigelse skal nemlig alle de af de endelige modtagere foretagne betalinger under henvisning til støttebetingelser og formål dokumenteres. Herved er det ikke tilstrækkeligt at dokumentere, at der er foretaget betaling til en individuel modtager, men det skal desuden også dokumenteres, at den individuelle modtager har anvendt støttebeløbet efter dets formål. Den dokumentation skal, som jeg allerede har anført, normalt ske ved kvitterede fakturaer eller eventuelt ved regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi (regel nr. 1, punkt 2, vedrørende tilskudsberettigelse).
86. Under retsmødet har Den Italienske Republik på mit spørgsmål svaret, at den generelt ikke betvivler nødvendigheden af, at der foreligger dokumentation for betalinger, der er foretaget i forbindelse med nationale støtteordninger. For Den Italienske Republik er det afgørende derimod, hvornår en sådan dokumentation skal forelægges.
87. Jeg skal herved anføre, at Fællesskabets budget ved princippet om finansiering af udgifter netop skal undgå en risiko for at blive belastet med udgifter, hvis anvendelse ikke kan dokumenteres. Først på det tidspunkt, hvor der skal dokumenteres de i forbindelse med nationale støtteordninger foretagne betalinger, kan medlemsstaterne anmode om støtte fra strukturfonden, dvs. anmode om mellemliggende betalinger eller betalinger af restbeløb ved Kommissionen. Inden dette tidspunkt kan medlemsstaterne udelukkende – henset til begrænsningen på 7% fra fondens deltagelse – anvende beløb, som Kommissionen allerede har stillet til disposition i form af acontobetalinger, og som efter sagens natur må tilbagekræves, såfremt der ikke foreligger dokumentation (artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, første punktum, sammenholdt med stk. 2 i forordning nr. 1260/1999).
88. På grundlag af det anførte er jeg derfor af den opfattelse, at Kommissionen handlede korrekt, da den betingede ydelse af støtte til nationale organers acontobetalinger i forbindelse med støtteordninger af dokumentation herfor. Den Italienske Republiks søgsmål må derfor ikke alene afvises, men er også ugrundet.
V – Sagens omkostninger
89. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Italienske Republik ikke har fået medhold i sine påstande i sag C-324/03 og C-431/03, tilpligtes den i henhold til Kommissionens påstand at betale sagens omkostninger.
90. Hvad derimod angår sag C-138/03, som er blevet uden genstand, træffer Domstolen frit afgørelse om sagsomkostningerne i henhold til artikel 69, stk. 6, i procesreglementet. I denne sag bør Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, fordi Kommissionen ved sin oprindelige adfærd har foranlediget Den Italienske Republiks søgsmål og først efter søgsmålets indbringelse har annulleret de to anfægtede afgørelser og betalt det omstridte beløb.
VI – Forslag til afgørelse
91. På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen
– i sag C-138/03 at erklære, at det er ufornødent at træffe afgørelse og at pålægge Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber at betale sagens omkostninger
– at afvise sag C-324/03 og sag C-431/03 og pålægge Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.
1 – Originalsprog: tysk.
2 – Jf. bl.a. sag T-207/04 og T-223/04 (tidligere C-401/03) samt de forenede sager T-345/04, T-443/04, T-26/05, T-82/05, T-83/05 og T-140/05.
3 – Kendelse afsagt af Retten i Første Instans den 16.3.2005 i de forenede sager T-207/04, T-223/04 og T-345/04.
4 – EFT L 161, s. 1. Senest ændret ved bilag II, afsnit 15, nr. 2, i akt vedrørende vilkårene for den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningen af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT L 236, s. 658).
5 – EFT L 193, s. 39.
6 – EFT L 72, s. 66. En enslydende ændring af regel nr. 1, punkt 2, var i øvrigt allerede blevet indført af Kommissionen ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1145/2003 af 27.6.2003, herefter benævnt »forordning nr. 1145/2003«, også med tilbagevirkende kraft fra den 5.8.2000; begge ændringerne var dog behæftet med en formfejl, hvorfor de måtte gentages (jf. hertil tiende betragtning til forordning nr. 448/2004).
7 – For fuldstændighedens skyld bemærkes, at punkt 1.3 ved forordning nr. 448/2004 blev ændret til punkt 1.4. Da alle de i sagen indgivne indlæg vedrørte den oprindelige udgave af reglerne om støtteberettigelse som udformet i forordning nr. 1685/2000, skal jeg i det følgende også udelukkende henvise til den oprindelige udformning og nummerering.
8 – Den på italiensk affattede skrivelse fra generaldirektøren for regionalpolitikken til Kommissionens permanente repræsentation ved Den Europæiske Union er registreret under nr. 108098 og forsynet med det interne referencenummer Regio/A2/JW/cs D(2001) 220852.
9 – Jf. definitionen i artikel 9, punkt 1, i forordning nr. 1260/1999.
10 – Jf. regel nr. 1, punkt 1.2, vedrørende støtteberettigelse
11 – Det drejer sig om komitéen som omhandlet i artikel 47, stk. 1, litra a), og artikel 48 i forordning nr. 1260/1999, der som forvaltningsudvalg bl.a. ved udstedelse af gennemførelsesbestemmelser som omhandlet i artikel 30, stk. 3, og artikel 53, stk. 2, i samme forordning, skal høres (jf. artikel 47, stk. 3, i forordning nr. 1260/2000).
12 – Henstilling fra Gray, Generaldirektoratet for Regionalpolitik, til medlemmerne af Komitéen for Udvikling og Omstilling i Regionerne, dateret den 27.11.2002, intern reference: REGIO/G2/BS D(2002) 821054.
13 – Den på italiensk affattede skrivelse interne reference er D(2003) – BLB/hk 26777.
14 – På dansk: »indtil de på denne dato afsluttede støtteprocedurer«.
15 – På dansk: »støtteprocedurer, hvis licitation på dette tidspunkt var afsluttet«.
16 – Kommissær Barniers på engelsk affattede følgeskrivelse af 29.7.2003 til minister Tremmonti lød således: »It has come to my attention that there were errors in translation in the letter sent to you dated 14 May 2003 on the eligibility of advances. These errors have now been corrected and the correct version of the letter is enclosed. Please note that the enclosed letter replaces the letter sent on 14 May, although this version still takes effect from 14 May 2003.« Følgeskrivelse og bilag havde referencenr. D(2003) – 26777 a – BLB/hk.
17 – Jf. punkt 14 i nærværende forslag til afgørelse.
18 – Jf. punkt 15 i nærværende forslag til afgørelse.
19 – »Forskning, teknologisk udvikling, højere uddannelse«. Dette program, der gjaldt for tidsrummet 2000-2006, godkendte Kommissionen den 8.8.2000 som en del af EF-fremme med henblik på Fællesskabets strukturintervention i det i Italien under mål nr. 1 omfattende regioner: Campania, Calabria, Puglia, Basilicata, Sicilien og Sardinien (godkendelse meddelt under sagsnummer C(2000) 2343, programmets registreringsnummer: CCI N.1999 IT 16 1 PO 003).
20 – Den på italiensk affattede skrivelse blev udfærdiget af den for Italien ansvarlige afdelingschef i Generaldirektoratet for Regionalpolitik, Engwegen, blev registreret under nr. 100629 og internt referencenr. Regio/E2 AP/gd D(2003) 620034.
21 – Den på italiensk affattede skrivelse blev udfærdiget af den for Frankrig, Italien og Grækenland ansvarlige direktør i Generaldirektoratet for Regionalpolitik, Meadows, og blev registreret under nr. 102627 og intern referencenr. Regio/E2 ap/gd D(2003) 620188.
22 – Den på italiensk affattede skrivelse blev udfærdiget af den for Frankrig, Italien og Grækenland ansvarlige direktør i Generaldirektoratet for Regionalpolitik, Meadows, og blev registreret under nr. 106837 og med intern referencenr. Regio/E/2/ – ap/(2003) 620701.
23 – Jf. punkt 14 i nærværende forslag til afgørelse.
24 – Punkt 16 ff., navnlig punkt 20, i Den Italienske Republiks replik.
25 – Punkt 17 og 19 i Den Italienske Republiks replik.
26 – Dom af 28.9.2004, MCI mod Kommissionen (sag T-310/00, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 55 og 63), af 14.10.1999, CAS Succhi di Frutta mod Kommission ( forenede sager T-191/96 og T-106/97, Sml. II, s. 3181, præmis 63), og af 6.3.1979, Simmenthal mod Kommission (sag 92/78, Sml. s. 777, præmis 32).
27 – Dom af 5.3.1980, Koenecke mod Kommissionen (sag 76/79, Sml. s. 665, præmis 9), og af 31.3.1998, Frankrig m.fl. mod Kommissionen (forenede sager C-68/94 og C-30/95, Sml. I, s. 1375, præmis 74).
28 – Jf. dommen i sagen MCI mod Kommissionen (nævnt i fodnote 26, præmis 46 og 61). En tilsvarende overvejelse lå til grund for dommen i sagen CAS Succhi di Frutta mod Kommissionen (forenede sager T-191/96 og T-106/97, nævnt i fodnote 26, præmis 63).
Jf. principielt dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet (sag 22/70, benævnt »AETR«-dommen, Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263, præmis 40), hvorefter søgsmål i henhold til artikel 230 EF »i overensstemmelse med forskrifterne i artikel 230, stk.1, EF tilsigter, at retsreglerne værnes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten«, og dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet (sag 294/83, Sml. 1986, s. 1339, præmis 23), hvorefter »både Fællesskabets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakt er forenelig med Fællesskabets forfatning, som er traktaten«. Vedrørende kravet om domstolskontrol i et retsfællesskab jf. nyligere dom af 25.7.2002 i sagen Unión de Pequeños Agricultores (sag C-50/00 P, Sml. I, s. 6677, præmis 38).
29 – Dette skete i visse af de i fodnote 2 nævnte sager.
30 – Jf. med henblik på hovedsagens bortfald i tilfælde af en på anden vis opnået annullation af en retsakt dom af 29.42004, Italien mod Kommissionen (sag C-372/97, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 33-38), samt kendelse af 4.3.1997, Tyskland mod Kommissionen (sag C-46/96, Sml. I, s. 1189, navnlig præmis 6), og af 8.3.1993, Lezzi Pietro mod Kommissionen (sag C-123/92, Sml. I, s. 809, navnlig præmis 8 -11).
31 – Vedrørende henstillingen af 2001 jf. punkt 11 og 12 i nærværende forslag til afgørelse.
32 – Dommen i sagen Frankrig m.fl. mod Kommissionen (nævnt i fodnote 27, præmis 62), »AETR«-dommen (nævnt i fodnote 28, præmis 42) og dommen i sagen Les Verts mod Parlamentet (nævnt i fodnote 28, præmis. 24), jf. desuden dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen (sag 60/81, Sml. s. 2639, præmis 9), af 5.10.1999, Nederlandene mod Kommissionen (sag C-308/95, Sml. I, s. 6513, præmis 26), af 11.11.2004, Portugal mod Kommissionen (sag C-249/02, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35), og af 9.12.2004, Kommissionen mod Greencore (sag C-123/03 P, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 44).
33 – Dommen i sagen Frankrig m.fl. mod Kommissionen (nævnt i fodnote 27, præmis 63). I samme retning jf. de i fodnote 32 nævnte domme i sagen IBM mod Kommissionen (præmis 9), Portugal mod Kommissionen (præmis 35) og Kommissionen mod Greencore (præmis 39), den i fodnote 28 nævnte dom i sagen AETR (præmis 42) og kendelse af 28.1.2004, Nederlandene mod Kommissionen (sag C-164/02, Sml. I, s. 1177, præmis 19).
34 – Derfor har Den Italienske Republik nedlagt påstand om annullation af skrivelsen, for så vidt de af medlemsstaterne efter den 19.2.2003 i forbindelse med statsstøtte ydede acontobeløb ikke er tilskudsberettigede.
35 – Grundforordningen og gennemførelsesforordningen indeholdende bestemmelsen om tilskudsberettigelse.
36 – Jf. hertil allerede dom af 17.7.1959, sag 20/58, Phoenix-Rheinrohr mod Den Høje Myndighed, Sml. 1959, s. 133, org.ref.: Rec. s. 167, på s. 182 ff., hvori en påstand om annullation af en skrivelse blev afvist under henvisning til, at Den Høje Myndighed hermed »alene ville bekræfte generelle principper, som de med rette eller urette antog logisk fulgte af gældende ret«.
37 – Den Italienske Republik har dog påstået dette i punkt 5 i dens replik.
38 – Denne undtagelsesordning har altså karakter af en beslutning; dette fremgår også af ordlyden af den anfægtede skrivelses anden del: »La Commissione ha deciso di considerare ammissibili […]« og »La presente decisione si riferisce […]«, på dansk: »Kommissionen har besluttet […] som tilskudsberettiget at anerkende […]« og »nærværende afgørelse vedrører […]« (mine fremhævelser). Om Kommissionen reelt efter gældende retstilstand overhovedet kunne eller måtte anerkende tilskudsberettigelsen af de indtil 19.2.2003 foretagne betalinger, er irrelevant for spørgsmålet om skrivelsens beslutningskarakter: Selv om den undtagelsesordning nemlig var retsstridig, ville den fortsat have karakter af en beslutning.
39 – Jf. hertil dom af 5.5.1998, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (sag C-180/96, Sml. I, s. 2265, præmis 28), og af 6.4.2000, Spanien mod Kommissionen (sag C-443/97, Sml. I, s. 2415, præmis 34); jf. desuden dom af 27.9.1988, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (sag C-114/86, Sml. I, s. 5289, præmis 12 og 13).
40 – Dom af 16.7.1998, sag T-81/97, Regione Toscana mod Kommissionen, Sml. II, s. 2889, præmis 22 og 23. Jf. i samme retning også den i fodnote 39 nævnte dom i sagen Spanien mod Kommissionen (præmis 33 og 34) og i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (sag C-114/86, præmis 13).
41 – Vedrørende meddelelser, vejledninger mv., der er bindende for Kommissionen selv, jf. bl.a. dom af 13.6.2002, sag C-382/99, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5163, præmis 24, og af 26.9.2002, sag C-351/98, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 8031, præmis 53, endvidere Rettens dom af 3.4.2003 i sagen BaByliss mod Kommission (sag T-114/02, Sml. II, s. 1279, præmis 143) og sagen Royal Philips Electronics mod Kommissionen (sag T-119/02, Sml. II, s. 1433, præmis 242) samt dom af 17.12.1991, Hercules Chemicals mod Kommissionen (sag T-7/89, Sml. II, s. 1711, præmis 53).
42 – Dom af 19.11.1998, Portugal mod Kommission (sag C-159/96, Sml. I, s. 7379, præmis 24, første punktum).
43 – Dommen i sagen Kommissionen mod Greencore (nævnt i fodnote 32, præmis 39) og i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen (sag C-180/96, nævnt i fodnote 39, præmis 28); jf. også dom af 22.3.1961, SNUPAT mod Den Høje Myndighed (forenede sager 42/59 og 49/59, Sml. 1954-1964, s. 247, org.ref.: Rec. 1961, s. 111, på s. 158), af 15.12.1988, Irish Cement mod Kommissionen (forenede sager 166/86 og 220/86, Sml. s. 6473, præmis 16), og af 11.1.1996, Zunis Holding m.fl. mod Kommissionen (sag C-480/93 P, Sml. I, s. 1, præmis 14) samt kendelse af 21.11.1990, Infortec mod Kommission (sag C-12/90, Sml. I, s. 4265, præmis 10).
44 – Kendelse af 4.5.1998, BEUC mod Kommissionen (sag T-84/97, Sml. II-795, præmis 52) og af 7.12.2004, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen (sag C-521/03 P, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 47).
45 – Jf. punkt 11 og 12 i nærværende forslag til afgørelse.
46 – Det hedder i denne skrivelse nr. 100629, der er genstand for sag C-138/03 (jf. punkt 23 i nærværende forslag til afgørelse), bl.a., at det kompetente generaldirektorat desuden har besluttet at fratrække de pågældende beløb fra betalingsansøgningerne.
47 – Jf. punkt 13 i nærværende forslag til afgørelse.
48 – Dom af 9.3.1978, Herpels mod Kommissionen (sag 54/77, Sml. s. 585, præmis 11-15).
49 – Dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Sml. I, s. 3571, præmis 7-12 og 23, af 13.11.1991, sag C-303/90, Sml. I, s. 5315, præmis 7-11 og 25, af 16.6.1993, sag C-325/91, Sml. I, s. 3283, præmis 8-11, og 23, og af 20.3.1997. sag C-57/95, Sml. I, s. 1627, præmis 6-10 og 23.
50 – Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro, fremsat den 19.9.1991 i sag C-303/90 (Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5328, punkt 11); lignende udsagn findes i forslaget til afgørelse fra generaladvokat Tesauro vedrørende de øvrige i fodnote 49 nævnte sager.
51 – Jf. punkt 50 i nærværende forslag til afgørelse.
52 – Jf. nærmere punkt 48-63 i nærværende forslag til afgørelse.
53 – Dom af 19.9.1985, Hoogovens Groep mod Kommissionen (forenede sager 172/83 og 226/83, Sml. s. 2831, præmis 9), af 27.10.1987, Diezler mod WSA (forenede sager 146/85 og 431/85, Sml. s. 4283, præmis 13-16), og af 22.9.1988, Frankrig mod Parlamentet (forenede sager 358/85 og 51/86, Sml. s. 4821, præmis 12). Jf. også nævnte dom af 26.5.1971, Bode mod Kommissionen (forenede sager 45/70 og 49/70, Sml. 1971, s. 123, org.ref.: Rec. s. 465, præmis 11) og af 17.5.1973, sager Perinciolo mod Rådet (forenede sager 58/72 og 75/72, Sml. s. 511, præmis 5).
54 – I begge sager er der nedlagt påstand om annullation af skrivelsen, for så vidt Kommissionen heri anfører, at de af medlemsstaterne efter den 19.2.2003 i forbindelse med statsstøtte foretagne acontobetalinger ikke er tilskudsberettigede. Sagen støttes på to annullationsgrunde: begrundelsesmangel (artikel 253 EF) og tilsidesættelse af artikel 32 i forordning 1260/1999, samt af regel nr. 1, nr. 1 og 2, vedrørende tilskudsberettigelse.
55 – Også sag C-138/03, som er blevet uden genstand, omhandlede hovedsageligt dette problem.
56 – Vedrørende begrebet endelig modtager jf. artikel 9, litra l), i forordning nr. 1260/1999.
57 – Det fremgår klart af artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, første punktum, i forordning nr. 1260/1999. Bestemmelsen omfatter ganske vist ikke nationale regeringers betalinger, men Kommissionens betalinger; den anvendte terminologi er dog den samme.
58 – Hermed menes efterfølgende finansiering.
59 – I øvrigt foretager Kommissionen normalt også sådanne acontobetalinger, for så vidt den – f.eks. i forbindelse med forskningspolitikken eller landbrugspolitikken – selv direkte udbetaler støtte til virksomhederne; jf. flere domme vedrørende forskningspolitikken, f.eks. dom af 17.3.2005, Kommissionen mod AMI Semiconductor m.fl. (sag C-294/02, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 33) og af 24.2.2005, Kommissionen mod Implants (sag C-279/03, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 13), jf. endvidere vedrørende landbrugspolitikken mit forslag til afgørelse fremsat den 3.3.2005 i sagen Comunità montana della Valnerina mod Kommission (sag C-240/03 P, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 12 og 14).
60 – Artikel 9, litra l), første punktum, i forbindelse med litra k) i forordning nr. 1260/1999.
61 – Artikel 9, litra j), i forordning nr. 1260/1999. I stedet for selv at gennemføre operationer, kan de endelige modtagere (de nationale organer) alene bestemme at finansiere bestemte projekter i forbindelse med deres nationale støtteordninger, hvis projekter forbliver under tredjemænds ansvar, nemlig de såkaldte individuelle modtagere. F.eks. kan universiteter eller private forskningsinstitutter herved opnå tilskud til deres forskningsprojekter, som de gennemfører på eget ansvar.
62 – Den ændrede affattelse af regel nr. 1, punkt 2, vedrørende tilskudsberettigelse, som blev foretaget i forordning nr. 448/2004, indebar ingen indholdsmæssig ændring. Ganske vist er tysk ordlyd af denne ændring (»die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen og Restzahlungen getätigten Zahlungen«) vildledende, idet der herved gives indtryk af, at kun mellemliggende betalinger og betalinger af restbeløb foretaget af de endelige modtagere skal dokumenteres ved kvitterede fakturaer eller regnskabsdokumenter af tilsvarende bevisværdi og ikke acontoudbetalinger fra den endelige modtager til den individuelle modtager. Som i de øvrige versioner fremgår det dog klart, at kvitterede fakturaer og regnskabsdokumenter med tilsvarende bevisværdi skal forelægges for alle betalinger fra den endelige modtager og også for acontobetalinger, når sådanne betalinger skal anmeldes til Kommissionen med henblik på deres mellemliggende betaling eller betaling af restbeløb fra strukturfonden. Dette fremgår ganske klart af den franske version, der lyder således: »les paiements effectués par les bénéficiaires finals et déclarés au titre des paiements intermédiaires et de solde«.