Sag C-400/99

Den Italienske Republik

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Annullationssøgsmål – statsstøtte – støtte til en søtransportvirksomhed – kontrakt om forsyningspligt – ingen støtte, hverken eksisterende eller ny støtte – indledning af proceduren i artikel 88, stk. 2, EF – suspensionspligt«

Sammendrag af dom

1.        Annullationssøgsmål – genstand – påstand om annullation af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte i artikel 88, stk. 2, EF med henblik på at anfægte forpligtelsen til at indstille de undersøgte foranstaltninger indtil afslutningen af nævnte procedure – vedtagelse af den afsluttende beslutningsprocedure og dennes endelige retskraft – søgsmålet bevarer sin genstand

2.        Institutionernes retsakter – begrundelse – pligt – rækkevidde – beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF

(Art. 88, stk. 2, EF og 253 EF; Rådets forordning nr. 659/1999)

3.        Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF – forpligtelse til forudgående at drøfte støtteforanstaltningen med den pågældende medlemsstat og undersøge situationen ud fra de af denne forelagte oplysninger – nævnte medlemsstats pligt til loyalt samarbejde

(Art. 10 EF og 88, stk. 2, EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 10 og 13)

4.        Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning – begreb

(Art. 230 EF)

5.        Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – vanskeligheder ved vurderingen af en støttes forenelighed med fællesmarkedet eller tvivl om støttens karakter – Kommissionens forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF

(Art.87 EF og 88, stk. 2 og 3, EF)

6.        Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – proceduremæssige rammer fastsat ved den forudgående kvalificering af de pågældende foranstaltninger som eksisterende eller ny støtte – ingen skønsbeføjelse for Kommissionen – pligt til loyalt samarbejde for den medlemsstat, som kræver, at støtten kvalificeres som eksisterende

(Art. 10 EF og 88 EF)

7.        Statsstøtte – generel støtteordning godkendt af Kommissionen – individuel støtte, der angives at være omfattet af godkendelsen – Kommissionens undersøgelse – undersøgelse heraf principalt i henhold til godkendelsesbeslutningen og kun subsidiært i henhold til traktaten

(Art. 87 EF og 88 EF)

8.        Statsstøtte – eksisterende eller ny støtte – betalinger til søtransportvirksomheder, der inden for rammerne af kontrakter om offentlig tjeneste udfører ø‑cabotage – artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92 – anvendelse af ordningen om ny støtte alene på betalinger, der ikke var nødvendige for opretholdelsen af kontrakterne

(Art. 88, stk. 1 og 3, EF; Rådets forordning nr. 3577/92, art 4, stk. 3)

1.        Et søgsmål anlagt til prøvelse af en beslutning fra Kommissionen om at indlede undersøgelsesproceduren vedrørende statsstøtte i artikel 88, stk. 2, EF, og hvis formål hovedsagelig er, at det fastslås, at de pågældende foranstaltninger ikke indstilles indtil afslutningen af proceduren, bliver ikke uden genstand, fordi der efter sagsanlægget er truffet beslutning om afslutning af nævnte procedure, som i mellemtiden har opnået retskraft.

(jf. præmis 15-18)

2.        Pligten til at begrunde en akt, der indeholder et klagepunkt, har til formål at gøre det muligt for Domstolen at udøve sin kontrol med hensyn til afgørelsens lovlighed, og give afgørelsens adressat oplysninger, der er tilstrækkelige til at fastslå, hvorvidt afgørelsen er korrekt eller behæftet med en mangel, hvorefter dens lovlighed kan anfægtes.

For så vidt angår en beslutning om at indlede proceduren i artikel 88, stk. 2, EF vedrørende formodet statsstøtte ville den manglende henvisning i den anfægtede beslutning til forordning nr. 659/1999 om gennemførelsesbestemmelser til artikel [88 EF], eller visse af forordningens bestemmelser, kun kunne udgøre en begrundelsesmangel, hvis Kommissionens anvendelse af forordningens bestemmelser ikke fulgte direkte af traktaten.

(jf. præmis 22 og 23)

3.        Med hensyn til retsvirkningerne af en beslutning om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ved foreløbig at anse de pågældende foranstaltninger for ny støtte, selv om den berørte medlemsstat sandsynligvis ikke deler denne opfattelse, skal Kommissionen først drøfte de pågældende foranstaltninger med medlemsstaten med henblik på, at denne får lejlighed til over for Kommissionen at gøre gældende, at foranstaltningerne i det foreliggende tilfælde ikke udgør støtte, eller at de udgør eksisterende støtte. Artikel 10 og 13 i forordning nr. 659/1999 om gennemførelsesbestemmelser til artikel 88 EF er forenelige med dette krav og fritager derfor ikke Kommissionen fra først at drøfte en foranstaltning med den pågældende medlemsstat, inden den indleder proceduren i artikel 88, stk. 2, EF.

Kommissionen skal, såfremt støttens karakter er omstridt, gennemføre en tilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaten på dette tidspunkt har meddelt den, selv om undersøgelsen ikke fører til den endelige vurdering. Inden for rammerne af princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og institutionerne, som er fastsat i artikel 10 EF, og for ikke at forsinke proceduren, påhviler det medlemsstaten på sin side, såfremt den mener, at de pågældende foranstaltninger ikke udgør støtte, straks at meddele Kommissionen – fra det øjeblik, hvor medlemsstaten blev forelagt disse foranstaltninger – de forhold, der kan begrunde denne opfattelse. Hvis disse forhold fjerner al tvivl om, at der ikke foreligger nogen form for støtte i de undersøgte foranstaltninger, kan Kommissionen ikke indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Hvis forholdene derimod ikke fjerner tvivlen om, hvorvidt der er tale om støtte, og hvis der ligeledes er tvivl om deres forenelighed med fællesmarkedet, skal Kommissionen indlede nævnte procedure.

(jf. præmis 29, 30 og 48)

4.        Ved begrebet magtfordrejning forstås, at den administrative myndighed under udøvelsen af sine beføjelser forfølger et andet formål end det, hvortil beføjelserne blev givet. En beslutning er kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet med dette formål.

(jf. præmis 38)

5.        Når Kommissionen undersøger støtteforanstaltningerne i henhold til artikel 87 EF med henblik på at fastslå, om de er forenelige med fællesmarkedet, er den forpligtet til at indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvis den efter den foreløbige undersøgelse ikke kan se bort fra alle de vanskeligheder, der forhindrer den i at fastslå, at foranstaltningerne er forenelige med fællesmarkedet. De samme principper skal naturligvis finde anvendelse, når Kommissionen nærer tvivl om, hvorvidt den undersøgte foranstaltning er støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.

(jf. præmis 47)

6.        Forpligtelsen til i visse tilfælde at indlede proceduren i artikel 88, stk. 2, EF foregriber ikke de processuelle rammer for beslutningen, dvs. enten den vedvarende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, således som det fremgår af bestemmelserne i både artikel 88, stk. 1 og 2, EF eller kontrollen med ny støtte, hvilket fremgår af stk. 3 og 2 i samme artikel.

Kommissionen kan, henset til retsvirkningerne af dette proceduremæssige valg, når det drejer sig om foranstaltninger, der allerede er iværksat, ikke automatisk vælge den anden proceduremæssige løsning, når den berørte medlemsstat påstår, at det er den første løsning, der bør finde anvendelse. I dette tilfælde skal Kommissionen foretage en tilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet på baggrund af de informationer, der er blevet meddelt den på dette tidspunkt af medlemsstaten, selv om denne undersøgelse ikke fører til en endelig kvalificering af de undersøgte foranstaltninger.

Ligesom ved spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om former for støtte, i henhold til princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og institutionerne, således som det fremgår af artikel 10 EF, og med henblik på ikke at forsinke proceduren, påhviler det den medlemsstat, som mener, at der i det foreliggende tilfælde er tale om eksisterende støtte, at meddele Kommissionen de forhold, der begrunder medlemsstatens opfattelse, fra det tidspunkt, hvor denne behandler den berørte foranstaltning. Hvis disse forhold ved en foreløbig vurdering giver anledning til at antage, at det er sandsynligt, at de pågældende foranstaltninger faktisk udgør eksisterende støtte, skal Kommissionen derfor behandle disse foranstaltninger inden for rammerne af artikel 88, stk. 1 og 2, EF. Hvis de forhold, som medlemsstaten har meddelt, ikke gør det muligt at nå frem til denne foreløbige konklusion, eller hvis medlemsstaten ikke meddeler nogen oplysninger om disse forhold, skal Kommissionen derimod behandle disse foranstaltninger inden for de proceduremæssige rammer som fastsat i samme bestemmelses stk. 3 og 2.

(jf. præmis 53-55)

7.        Når Kommissionen har godkendt en støtteordning, ville det være i strid med principperne om den berettigede forventning og retssikkerhed, såfremt den på ny undersøger gennemførelsesforanstaltninger til denne ordning som ny støtte. Heraf følger, at når den berørte medlemsstat gør gældende, at den pågældende støtte er ydet i henhold til en tidligere godkendt ordning, kan Kommissionen ikke uden videre indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF med hensyn til støtte, der er blevet udbetalt, fordi den anser nævnte foranstaltning for ny støtte, hvilket indebærer, at foranstaltningerne bliver suspenderet, men skal foreløbigt afgøre, om disse foranstaltninger er omfattet af den pågældende ordning, og, i bekræftende fald, om de opfylder betingelserne, der er fastsat i godkendelsesbeslutningen af denne ordning. Kun såfremt konklusionen er negativ efter denne undersøgelse, kan Kommissionen derefter indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 1 og 2, EF, idet den anser foranstaltningerne for ny støtte.

(jf. præmis 57)

8.        Kontrakterne om offentlig tjeneste som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 3577/92 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) indeholder efter sagens natur finansielle bestemmelser med henblik på at sikre forsyningsforpligtelsen, der er fastsat i denne forordning, og henset til, at ordlyden af samme bestemmelses stk. 3 omhandler opretholdelsen af de pågældende kontrakter indtil deres udløb, uden at begrænse bestemmelsens rækkevidde til bestemte aspekter af disse kontrakter, er de nødvendige bestemmelser med henblik på at sikre den heri nævnte forsyningspligt omfattet af artikel 4, stk. 3.

Derimod kan, i modsætning til hvad den italienske regering i det væsentlige har anført, den støtte, der overstiger, hvad der er nødvendigt for at sikre de forsyningspligter, der er genstand for de foreliggende kontrakter, ikke falde ind under anvendelsesområdet for sidstnævnte bestemmelse, idet denne ikke er nødvendig for balancen, og dermed for opretholdelse af sådanne kontrakter, og kan derfor ikke på baggrund af disse bestemmelser anses for eksisterende støtte.

(jf. præmis 64 og 65)

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

10. maj 2005 (*)

»Annullationssøgsmål – statsstøtte – støtte til en søtransportvirksomhed – kontrakt om forsyningspligt – ingen støtte, hverken eksisterende eller ny støtte – indledning af proceduren i artikel 88, stk. 2, EF – suspensionspligt«

I sag C-400/99,

angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, anlagt den 18. oktober 1999,

Den Italienske Republik, først ved U. Leanza, derefter ved I.M. Braguglia, som befuldmægtigede, bistået af avvocati dello Stato P.G. Ferri og M. Fiorilli, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. De Persio samt D. Triantafyllou og V. Di Bucci, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene P. Jann, C.W.A. Timmermans og A. Rosas samt dommerne J.-P. Puissochet (refererende dommer), R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr og N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: C. Stix-Hackl

justitssekretær: R. Grass,

på grundlag af den skriftlige forhandling,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. juni 2004,

afsagt følgende

Dom

1        Ved stævningen har Den Italienske Republik anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning, som blev meddelt Den Italienske Republik ved skrivelse SG(99) D/6463 af 6. august 1999, offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 23. oktober 1999 (EFT C 306, s. 2), om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF vedrørende statsstøtte C 64/99 (ex NN 68/99) – Italien – til selskaber i Gruppo Tirrenia di Navigazione (»herefter den anfægtede beslutning«), for så vidt som denne beslutning vedrører suspension af den omhandlede støtte.

 Sagens faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne

2        Efter at Kommissionen havde modtaget klager, hvori det anførtes, at de italienske myndigheder ydede ulovlig statsstøtte til indenlandsk færgesejlads, der drives af selskaber i Gruppo Tirrenia di Navigazione (herefter »Tirrenia-koncernen«), rettede Kommissionens tjenestegrene ved skrivelse af 12. marts 1999 henvendelse til de italienske myndigheder med en række spørgsmål vedrørende dette forhold.

3        Denne anmodning om oplysninger vedrørte især de forsyningspligtydelser, som påhviler selskaberne i Tirrenia-koncernen, og betingelserne for fastlæggelse af de meromkostninger, der følger af disse forpligtelser, samt kompensationen herfor.

4        Efter brevveksling med de italienske myndigheder fandt Kommissionen, at der var alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningerne, som kunne udgøre en statsstøtte til selskaberne i Tirrenia-koncernen, var forenelige med fællesmarkedet. Ligeledes indledte Kommissionen ved den anfægtede beslutning proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF med hensyn til den formodede støtte. I forbindelse hermed har Kommissionen behandlet de foreliggende foranstaltninger som ny støtte eller ændringer til eksisterende støtte, i den forstand hvori udtrykket er anvendt i artikel 88, stk. 3, EF (herefter »ny støtte«), og ikke som eksisterende støtte i henhold til artikel 88, stk. 1, EF (herefter »eksisterende støtte«). Kommissionen meddelte derefter denne beslutning til de italienske myndigheder.

5        I den del af den nævnte beslutning, som hører under afsnittet »Konklusion«, anførte Kommissionen bl.a., at den forbeholdt sig retten til at anmode de italienske myndigheder om at indstille al udbetaling af støtte, der overstiger meromkostningerne ved levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen anmodede herefter de italienske myndigheder om inden for en frist på ti arbejdsdage at bekræfte, at denne udbetaling var indstillet, og anførte, at såfremt den for meget udbetalte støtte ikke blev suspenderet, og det tilbageholdte beløb ikke var begrundet, kunne den vedtage et påbud herom rettet til de italienske myndigheder. Kommissionen præciserede, at suspensionen var nødvendig for at begrænse den skadelige virkning på konkurrencen, men at det derimod ikke var nødvendigt at indstille tjenesteydelserne, som kunne fortsætte på en måde, der var forenelig med fællesskabsretten. Kommissionen henledte de italienske myndigheders opmærksomhed på, at artikel 88, stk. 3, EF har suspensiv virkning, og at Kommissionen i en skrivelse af 22. februar 1995 til medlemsstaterne havde meddelt, at enhver ulovligt ydet støtte kan tilbagesøges hos modtagerne.

6        Den 18. oktober 1999 anlagde Den Italienske Republik denne sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning, »i det omfang den vedrører suspension af den støtte, der er erklæret ulovlig«.

7        Den 19. oktober 1999 har Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA og Saremar SpA, som er selskaber i Tirrenia-koncernen, indleveret en stævning til Rettens Justitskontor, registreret under nr. T-246/99, med påstand om annullation af den anfægtede beslutning i sin helhed.

8        Ved særskilt dokument indleveret til Domstolens Justitskontor den 25. november 1999 har Kommissionen i henhold til procesreglementets artikel 91, stk. 1, fremsat begæring om, at Domstolen fastslår, at det er ufornødent at træffe afgørelse eller efterkomme en formalitetsindsigelse, uden at tage stilling til sagens realitet.

9        Ved foreløbig dom af 9. oktober 2001 (sag C-400/99, Sml. I, s. 7303, herefter »mellemdommen«) har Domstolen afvist denne begæring og taget stilling til sagens realitet. Domstolen fandt i det væsentlige i denne dom, at sagen kunne antages til realitetsbehandling med den begrundelse, at Kommissionen havde kvalificeret de omhandlede foranstaltninger som ny støtte, der ulovligt er blevet iværksat, selv om den italienske regering har gjort gældende, at det for en del af støtten drejede sig om eksisterende støtte, der var blevet udbetalt lovligt, og for en anden del af udbetalingerne, at disse ikke var støtte, hvorfor disse foranstaltninger ikke skulle ophæves, i modsætning til, hvad der fremgår af den anfægtede beslutning. Under hensyn hertil fandt Domstolen, at den pågældende beslutning havde selvstændige retsvirkninger og derfor var en anfægtelig retsakt. Med hensyn til den detaljerede undersøgelse, der fik Domstolen til at træffe denne afgørelse, henvises til mellemdommen.

10      Ved kendelse af 25. marts 2003 har Rettens Anden (Udvidede) Afdeling i henhold til artikel 54, stk. 3, i Domstolens statut udsat den verserende sag T-246/99 ved Retten, indtil Domstolen har afsagt dom i den foreliggende sag.

11      I mellemtiden har Kommissionen afsluttet den procedure, der blev indledt ved den anfægtede beslutning med hensyn til de foranstaltninger, der blev truffet til fordel for et af selskaberne i Tirrenia-koncernen, nemlig rederiselskabet Tirrenia di Navigazione SpA, inden for rammerne af en ordning, der var fastsat i en kontrakt indgået med den italienske stat i 1991, vedrørende dette selskabs forsyningspligt (Kommissionens beslutning af 21.6.2001 om Italiens statsstøtte til fordel for rederiselskabet Tirrenia di Navigazione (EFT L 318, s. 9, herefter »beslutningen af 21. juni 2001«). Kommissionen erklærede de midler, der blev udbetalt inden for disse rammer som kompensation for forsyningspligten fra den 1. januar 1990 til den 31. december 2000, for forenelige med fællesmarkedet og tillader på visse betingelser den samme slags udbetalinger gældende for perioden fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2004. Kommissionen har imidlertid ved denne beslutning fastholdt sin kvalificering af den nye støtte, der blev udbetalt i forbindelse med disse foranstaltninger, hvilket allerede fremgik af den anfægtede beslutning, og som i den foreliggende sag anfægtes af Den Italienske Republik.

12      Ved en anden beslutning, der blev vedtaget efter afslutningen af den skriftlige forhandling i den foreliggende sag, har Kommissionen afsluttet den indledte procedure med vedtagelsen af den anfægtede beslutning med hensyn til de andre selskaber i Tirrenia-koncernen (Kommissionens beslutning af 16.3.2004 om Italiens statsstøtte til fordel for rederiselskaberne Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar og Torema (Tirrenia-koncernen) (EFT 2005 L 53, s. 29)). Kommissionen har erklæret den væsentlige del af de udbetalte midler for forenelig med fællesmarkedet, idet de er kompensation for den forsyningspligt, der påhvilede disse selskaber i perioden fra den 1. januar 1992, og Kommissionen har fastsat visse betingelser for deres fortsatte udbetaling fra 2004. Kommissionen har imidlertid erklæret de midler, der blev udbetalt til selskabet Adriatica til en søfartsforbindelse i perioden mellem januar 1992 og juli 2004, for uforenelige med fællesmarkedet og ophævet en støtte vedrørende en hurtigforbindelse for passagertransport til fordel for selskabet Caremar fra den 1. september 2004. I denne anden beslutning om at afslutte proceduren har Kommissionen ligeledes fastholdt, at der er tale om ny støtte, der gælder for alle ovennævnte foranstaltninger, hvilket allerede blev anført i den anfægtede beslutning.

 Parternes påstande

13      Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:

–        Annullation af Kommissionens skrivelse af 6. august 1999, »i det omfang den vedrører suspension af den støtte, der er erklæret ulovlig«.

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

14      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–        Det fastslås, at sagen er uden genstand hvad angår den del af den anfægtede beslutning, der vedrører støtte udbetalt til Tirrenia di Navigazione.

–        I øvrigt frifindelse.

–        Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

 Om påstanden om, at det er ufornødent at træffe afgørelse

15      Kommissionen har i duplikken gjort gældende, at sagen er uden genstand for så vidt angår støtten til Tirrenia di Navigazione SpA. Da beslutningen af 21. juni 2001 ikke blev påklaget før udløbet af søgsmålsfristen, står det derfor fast, at de foretagne foranstaltninger til fordel for dette selskab, skønt de er forenelige med fællesmarkedet, var en ulovlig støtte, nemlig en ny støtte, der er blevet udbetalt uden den nødvendige forhåndsgodkendelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Den anfægtede beslutning har ifølge Kommissionen mistet sin selvstændige retsvirkning i forhold til støtten, og den italienske regering har derfor ifølge Kommissionen ikke længere en retlig interesse i at opnå en annullation af denne beslutning.

16      Kommissionens påstand kan ikke tiltrædes.

17      Det er korrekt, at Kommissionen i sin beslutning af 21. juni 2001, der delvis afslutter den ved den anfægtede beslutning indledte procedure, har fastholdt sin foreløbige vurdering, hvorefter den støtte, der blev udbetalt til Tirrenia di Navigazione SpA på grund af selskabets forsyningspligt, udgør en ny støtte, som omhandlet i artikel 88, stk. 3, EF, og at denne beslutning er endelig, idet den ikke blev anfægtet inden for søgsmålsfristen. Imidlertid har sagen anlagt til prøvelse af den anfægtede beslutning i det væsentlige til formål at få kendt for ret, at de foranstaltninger, som Kommissionen har krævet suspenderet i denne beslutning, ikke suspenderes før afsigelsen af en eller de beslutninger, der afslutter den procedure, der blev indledt ved den anfægtede beslutning. Imidlertid er et sådant spørgsmål ikke omfattet af genstanden for en beslutning om afslutning af proceduren, således som det fremgår af artikel 88, stk. 2, første afsnit, samt af artikel 7, stk. 2-5, og artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [88 EF] (EFT L 83, s. 1, herefter »forordningen om statsstøtteproceduren«).

18      Det følger af det anførte, at sagen fuldt ud beholder sin genstand.

 Realiteten

19      Den italienske regering har i det væsentlige fremsat fire annullationspåstande. For det første har regeringen gjort gældende, at den anfægtede beslutning savner begrundelse. For det andet har Kommissionen ikke givet de italienske myndigheder mulighed for at fremføre deres synspunkter før vedtagelsen af den anfægtede beslutning. For det tredje har Kommissionen ifølge de italienske myndigheder begået magtfordrejning. Endelig er den anfægtede beslutning i strid med artikel 87, stk. 1, EF og artikel 88, stk. 1 og 3, EF af forskellige grunde.

 Om begrundelsen

 Parternes argumenter

20      Den italienske regering foreholder Kommissionen, at den i den anfægtede beslutning ikke har henvist til forordningen om »statsstøtteproceduren«, selv om denne forordning allerede var trådt i kraft.

21      Kommissionen har hertil anført, at hjemmelen for en beslutning om at indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, såsom den anfægtede beslutning, direkte fremgår af traktaten, hvorfor henvisning til forordningen om »statsstøtteproceduren« er unødvendig.

 Domstolens bemærkninger

22      Artikel 253 EF bestemmer, at de beslutninger, der vedtages af Kommissionen, skal begrundes. Pligten til at begrunde en akt, der indeholder et klagepunkt, har til formål at gøre det muligt for Domstolen at udøve sin kontrol med hensyn til afgørelsens lovlighed, og at give afgørelsens adressat oplysninger, der er tilstrækkelige til at fastslå, hvorvidt afgørelsen er korrekt eller behæftet med en mangel, hvorefter dens lovlighed kan anfægtes (jf. bl.a. dom af 26.11.1981, sag 195/80, Michel mod Parlamentet, Sml. s. 2861, præmis 22).

23      I denne sag ville den manglende henvisning i den anfægtede beslutning til forordningen om »statsstøtteproceduren« eller visse af forordningens bestemmelser kun kunne udgøre en begrundelsesmangel, hvis Kommissionens anvendelse af forordningens bestemmelser ikke fulgte direkte af traktaten. Det skal herved bemærkes, at denne forordning for hovedpartens vedkommende blot er en detaljeret kodificering af den fortolkning af procedurereglerne om statsstøtte, som Fællesskabets retsinstanser havde anlagt før udstedelsen af forordningen.

24      I dette tilfælde anvendes der i den anfægtede beslutning ikke nogen procedurebestemmelse vedrørende kontrol med statsstøtte, som ikke direkte fremgår af traktaten. Ved denne beslutning anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger vedrørende de omhandlede foranstaltninger, jf. artikel 88, stk. 2, EF, og kvalificerede heri foreløbigt disse som ny støtte, hvilket indebærer, at de skal suspenderes i det omfang, det er præciseret i den pågældende beslutning (jf. domme af 30.6.1992, sag C-312/90, Sml. I, s. 4117, præmis 17, og sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145, præmis 18, samt mellemdommen, præmis 56). Ingen procedure eller retsvirkning, der er afledt af denne beslutning, har hjemmel i en ny bestemmelse i forordningen om »statsstøtteproceduren«.

25      Anbringendet om manglende begrundelse kan derfor ikke tages til følge.

 Om påstanden om, at sagsøgeren ikke havde haft lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger

 Parternes argumenter

26      Den italienske regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke har givet den lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, da den vedtog den anfægtede beslutning, hvorefter visse udbetalinger skal suspenderes. Den italienske regering finder, at denne undladelse er særlig alvorlig med hensyn til to af de berørte foranstaltninger, nemlig de følgeforanstaltninger for Tirrenia-koncernens industribudget for perioden 1999-2002 og skattelempelserne med hensyn til forsyningen af brændstof og smøreolie, der aldrig er blevet nævnt over for de italienske myndigheder, før de blev påtalt i den anfægtede beslutning.

27      Kommissionen har anført, at beslutningen ikke er et påbud om at suspendere de pågældende støtteforanstaltninger. Bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i forordningen om »statsstøtteproceduren«, der er fremført af den italienske regering i stævningen, og som giver den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, før den vedtager et sådant påbud om suspension, finder derfor ifølge Kommissionen ikke anvendelse. Tværtimod indeholder den anfægtede beslutning en opfordring til at fremsætte bemærkninger vedrørende et eventuelt senere påbud om at indstille foranstaltningerne.

28      Kommissionen har tilføjet, at i tilfælde af ny støtte, der ikke er anmeldt, og som er udbetalt (»ulovlig« støtte, jf. kapitel III i forordningen om »statsstøtteproceduren«), skal beslutningen om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ikke ske efter en brevveksling med den pågældende medlemsstat. Ifølge Kommissionen giver denne forordnings artikel 10, stk. 2, faktisk Kommissionen mulighed for at fremsætte en begæring om oplysninger over for den pågældende medlemsstat, men forpligter ikke hertil. Den pågældende forordnings artikel 13, stk. 1, giver mulighed for at indlede den pågældende procedure uden at pålægge den mindste forhåndsbetingelse.

 Domstolens bemærkninger

29      Med hensyn til retsvirkningerne af en beslutning om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ved foreløbig at anse de udbetalte foranstaltninger for ny støtte, selv om den berørte medlemsstat sandsynligvis ikke deler denne opfattelse (jf. mellemdommen, præmis 59 og 60), skal Kommissionen først drøfte de pågældende foranstaltninger med medlemsstaten med henblik på, at denne får lejlighed til over for Kommissionen at gøre gældende, at de pågældende foranstaltninger i det foreliggende tilfælde ikke udgør støtte, eller at de udgør eksisterende støtte.

30      Artikel 10 og 13 i forordningen om »statsstøtteproceduren«, der blev påberåbt af Kommissionen, er forenelige med dette krav. I artikel 10, som omhandler den situation, hvor Kommissionen er i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, uanset kilden til disse oplysninger, vedrører ordene »om nødvendigt« – der er anvendt i bestemmelsens stk. 2, som indleder sætningen »[Kommissionen] fremsætter [om nødvendigt] en begæring om oplysninger over for den pågældende medlemsstat« – de tilfælde, hvor Kommissionen allerede behørigt har drøftet de pågældende foranstaltninger med den pågældende medlemsstat, f.eks. hvis denne selv har oplyst Kommissionen om denne foranstaltning. Dette indebærer ikke, at Kommissionen kan undlade at drøfte en foranstaltning med den pågældende medlemsstat før den indleder en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF vedrørende denne medlemsstat. Ligeledes fritager artikel 13, der fastsætter, at undersøgelsen af en mulig ulovlig støtte kan føre til en beslutning om at indlede den omtalte procedure, heller ikke Kommissionen fra at drøfte foranstaltningen med den pågældende medlemsstat før vedtagelse af en sådan beslutning.

31      I det foreliggende tilfælde har Kommissionen ikke drøftet skattelempelserne, som Tirrenia-koncernen havde fået tildelt til forsyning af brændstof og smøreolie til koncernens skibe, med de italienske myndigheder, før den vedtog den anfægtede beslutning, hvori den fastsatte, at mindst halvdelen af denne ordning skulle suspenderes. Hvis Kommissionen havde drøftet dette med de italienske myndigheder, kunne disse uden videre have fremlagt beviser, der kunne godtgøre, at ordningen ikke burde suspenderes, fordi den blev anset for ulovlig støtte. Det bemærkes herved, at Kommissionen i beslutningen om at afslutte proceduren af 21. juni 2001 delvis vedrørende Tirrenia di Navigazione havde taget til efterretning, at de italienske myndigheder havde udvidet ordningen til alle fartøjer, der ligger i havn med henblik på vedligeholdelse regnet fra en beslutning af 2. marts 1996, hvilket ligger før den anfægtede beslutning.

32      Hvad derimod angår Tirrenia-koncernens industrielle plan for perioden 1999-2002 fremgår det af sagsakterne, at Kommissionen i sin begæring om oplysninger fremsat i skrivelse af 12. marts 1999 har behandlet foranstaltningerne i de flerårige økonomiske planer, som Tirrenia-koncernen skal fremlægge for de italienske myndigheder. Følgelig, hvis en ny plan, eller foranstaltninger, der supplerer en eksisterende plan, var under forberedelse og blev fremlagt af koncernen under den foreløbige undersøgelse af de foranstaltninger, der er omtalt i nævnte skrivelse, kunne de italienske myndigheder forvente, at denne nye plan eller dette supplement blev omfattet af anvendelsesområdet for en eventuel beslutning om at indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Myndighederne kunne selv have oplyst Kommissionen herom, ved i det foreliggende tilfælde at have fremlagt særlige elementer med henblik på at undgå, at foranstaltningerne blev omfattet af en sådan beslutning som ny støtte.

33      Vedrørende den støtte, som Tirrenia-koncernen blev tildelt på grund af dens forsyningsforpligtelse, fremgår det af sagsakterne, at disse foranstaltninger både blev nævnt af Kommissionens tjenestegrene og af de italienske myndigheder, i Kommissionens begæring om oplysninger af 12. marts 1999, i de italienske myndigheders svar og under et møde mellem flere af parterne, før vedtagelsen af den anfægtede beslutning. Med hensyn til denne støtte kan den italienske regering derfor ikke gøre gældende, at den ikke have fået lejlighed til at fremlægge relevante forhold inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning.

34      Den anfægtede beslutning annulleres derfor for så vidt angår suspensionen af de skattelempelser, der blev givet Tirrenia-koncernen for forsyning af brændstof og smøringsolie til koncernens fartøjer.

35      På dette trin af dommen vedrører den følgende undersøgelse derfor alene den støtte, der er givet til selskaberne i Tirrenia-koncernen med hensyn til deres forsyningsforpligtelse, hvorom den italienske regering har gjort gældende, at såfremt disse foranstaltninger udgør støtte, er det under alle omstændigheder eksisterende støtte, samt Tirrenia-koncernens industrielle plan for perioden 1999-2002.

 Om magtfordrejning

 Parternes argumenter

36      Den italienske regering er af den opfattelse, at Kommissionens beslutning om at indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvori de pågældende foranstaltninger anses for ulovlig støtte og derfor skal suspenderes, ikke indeholder en tilstrækkelig begrundelse for at godtgøre denne kvalificering. Den eneste begrundelse for suspensionen vedrører det tab, som gennemførelsen af disse foranstaltninger vil medføre for Tirrenia-koncernens konkurrenter, men godtgør ikke, at det drejer sig om støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF og om ny støtte. Kommissionen har derfor ifølge sagsøgeren udelukkende truffet en beslutning om ophævelse som en forholdsregel, såfremt de omhandlede foranstaltninger rent faktisk viser sig at være en ny ulovlig støtte, men denne beslutning er overhovedet ikke baseret på en tilstrækkelig grundig undersøgelse, der kan begrunde denne konklusion.

37      Kommissionen har hertil anført, at den anfægtede beslutning ikke indeholder et påbud om suspension, hvilket ville have krævet bevis for, at der er tale om en ulovlig støtte. Beslutningen giver udelukkende udtryk for tvivl vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om støtte, om støttens retsstridighed og støttens forenelighed med fællesmarkedet. Betragtningerne vedrørende en eventuel skadevirkning, som foranstaltningerne kunne påføre Tirrenia-koncernens konkurrenter, vedrører kun muligheden for et påbud om en senere suspension, hvortil de italienske myndigheder opfordres til at fremsætte deres bemærkninger.

 Domstolens bemærkninger

38      Begrebet magtfordrejning vedrører den omstændighed, at en administrativ myndighed under udøvelsen af sine beføjelser forfølger et andet formål end det, hvortil beføjelserne blev givet (jf. bl.a. dom af 4.2.1982, sag 817/79, Buyl mod Kommissionen, Sml. s. 245, præmis 28). En beslutning er kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet med dette formål (jf. bl.a. dom af 5.5.1966, forenede sager 18/65 og 35/65, Sml. 1965-1968, s. 175, org.ref.: Rec. s. 149, på s. 170).

39      Dette er ikke tilfældet i denne sag. Som Domstolen har fastslået i mellemdommen, følger suspensionen af de foranstaltninger, der er ved blive gennemført, og som Kommissionen anser for ny støtte i beslutningen om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, direkte af denne kvalificering, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 88, stk. 3, sidste punktum, EF. Følgelig har magtfordrejningen kun kunnet bevises, hvis det var blevet godtgjort, at Kommissionen bevidst havde kvalificeret de foranstaltninger som ny støtte, med hensyn til hvilke den nærede tvivl om, hvorvidt der var tale om eksisterende støtte, der henhører under kontrolordningen i artikel 88, stk. 1, EF, eller foranstaltninger, der falder uden for anvendelsesområdet for artikel 87 EF og artikel 88 EF, dvs. hvis det var blevet godtgjort, at Kommissionen bevidst havde villet opnå en suspension med kort varsel af de foranstaltninger, med hensyn til hvilke det ikke kunne betvivles, at de endnu kunne gennemføres lovligt, i det mindste indtil procedurens afslutning.

40      Det fremgik imidlertid ikke entydigt på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, henset til de oplysninger, Kommissionen var i besiddelse af, at støtten udbetalt til Tirrenia-koncernen, der overskred de meromkostninger, der er forbundet med levering af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, og som var omhandlet af suspensionen i den pågældende beslutning, enten var en eksisterende støtte i førnævnte forstand, eller foranstaltninger, der ikke indeholder støtteelementer.

41      Anbringendet om magtfordrejning kan derfor ikke tiltrædes.

 Tilsidesættelsen af artikel 87, stk. 1, EF og artikel 88, stk. 1 og 3, EF

 Parternes argumenter

42      Den italienske regering har understreget, at Kommissionen i sin beslutning anførte, at det ikke var muligt på dette tidspunkt at udtale sig om, hvorvidt der var tale om støtte. En sådan grad af usikkerhed tillader ikke at indlede en procedure, der medfører suspension af de pågældende foranstaltninger. Den italienske regering har herved henvist til Domstolens dom af 5. oktober 1994, Italien mod Kommissionen (sag C-47/91, Sml. I, s. 4635), vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en individuel støtte er i overensstemmelse med en beslutning, der godkender en støtteordning. Domstolen fastslog heri:

»33      […] artikel [88, stk. 3, EF] giver kun Kommissionen beføjelse til at kræve støtteudbetalingen suspenderet, hvis der er tale om en ny støtteforanstaltning, og det er ikke tilstrækkeligt, at Kommissionen blot er i tvivl om, hvorvidt en individuel støtte er forenelig med Kommissionens beslutning om godkendelse af støtteordningen.

34       Hvis Kommissionen er i tvivl om, hvorvidt en individuel støtte er i overensstemmelse med beslutningen om godkendelse af støtteordningen, må den pålægge vedkommende medlemsstat, inden for en af Kommissionen fastsat frist, at fremlægge alle dokumenter og oplysninger, som er nødvendige for at tage stilling til, om den omtvistede støtte er i overensstemmelse med Kommissionens beslutning om at godkende støtteordningen.«

43      Ifølge den italienske regering har Kommissionen i den anfægtede beslutning bl.a. erkendt, at den støtte, der er nødvendig for at dække merudgifterne i forbindelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste, og som blev udbetalt i henhold til kontrakter om offentlig tjeneste som eksisterende inden ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (EFT L 364, s. 7), er lovlig i henhold til forordningens artikel 4, stk. 3, der er affattet således: »Eksisterende kontrakter om offentlig tjeneste kan forblive i kraft, indtil de udløber.«

44      Den italienske regering har hertil anført, at alle beløb udbetalt selskaberne i Tirrenia-koncernen som modydelse for deres forsyningspligt er fastsat i kontrakter om offentlig tjeneste, der blev indgået den 30. juli 1991 mellem transportministeren og de nævnte selskaber, at Kommissionen allerede i 1991 blev underrettet om disse kontrakter, og at en række detaljer herom blev meddelt Kommissionen mellem 1991 og 1997. Den italienske regering har i replikken understreget, at den eventuelle støtte blev iværksat før liberaliseringen, der trådte i kraft i henhold til forordning nr. 3577/92, idet de væsentlige elementer i forsyningspligten og kompensationen herfor ligger før Rom-traktaten, og at Kommissionen i hvert fald var blevet underrettet om disse kontrakter og udtrykkeligt eller stiltiende har godkendt de pågældende kontrakter. Hvis udbetalingerne til fordel for selskaberne i Tirrenia-koncernen skal anses for støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, må de ifølge den italienske regering nødvendigvis under alle omstændigheder udgøre en eksisterende støtte.

45      Kommissionen har imidlertid ifølge den italienske regering ignoreret de oplysninger, den fik tilsendt mellem 1991 og 1997 med henblik på at fastslå, om der var tale om en eksisterende støtte eller en ny støtte. Kommissionen havde ifølge den italienske regering uden videre, og uden begrundelse, valgt den sidste mulighed.

46      Kommissionen har anført, at den omstændighed, at der gives udtryk for tvivl om, hvorvidt der foreligger en støtte i forbindelse med de undersøgte foranstaltninger, er sædvanlig inden for rammerne af en beslutning om at indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Kommissionen har anført, at den til gengæld ikke i den anfægtede beslutning havde givet udtryk for nogen tvivl hvad angår karakteren af de foreliggende foranstaltninger, da de italienske myndigheder i deres brevveksling før vedtagelsen af denne beslutning på ingen måde havde gjort gældende, at det drejede sig om eksisterende støtte. Derfor er denne situation ifølge Kommissionen ikke sammenlignelig med den, der gav anledning til dommen i sagen Italien mod Kommissionen, der er nævnt ovenfor.

 Domstolens bemærkninger

47      Som det fremgår af Domstolens faste praksis, er Kommissionen, når den undersøger støtteforanstaltningerne i henhold til artikel 87, EF med henblik på at fastslå, om de er forenelige med fællesmarkedet, forpligtet til at indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvis den efter den foreløbige undersøgelse ikke kan se bort fra alle vanskelighederne, der forhindrer den i at fastslå, at foranstaltningerne er forenelige med fællesmarkedet (dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, præmis 13). De samme principper skal naturligvis finde anvendelse, når Kommissionen nærer tvivl om, hvorvidt den undersøgte foranstaltning er støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Kommissionen kan derfor ikke foreholdes at have indledt den nævnte procedure, selv om den i beslutningen giver udtryk for tvivl om, hvorvidt de omtalte foranstaltninger i henhold til artikel 87, stk. 1, EF kan anses for støtte.

48      Imidlertid skal Kommissionen – henset til retsvirkningerne af indledningen af en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvad angår foranstaltninger, der behandles som ny støtte, når den berørte medlemsstat har påstået, at disse foranstaltninger ikke udgør støtte, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF – foretage en tilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaten på dette tidspunkt har meddelt den, selv om denne undersøgelse ikke fører til en endelig vurdering. Inden for rammerne af princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og institutionerne, således som det fremgår af artikel 10 EF, og for ikke at forsinke proceduren, påhviler det medlemsstaten, såfremt den mener, at de pågældende foranstaltninger ikke udgør støtte, straks at meddele Kommissionen – fra det øjeblik, hvor medlemsstaten blev forelagt disse foranstaltninger – de omstændigheder, der kan begrunde denne opfattelse. Hvis disse omstændigheder fjerner al tvivl om, at der ikke foreligger nogen form for støtte i de undersøgte foranstaltninger, kan Kommissionen ikke indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Hvis omstændighederne derimod ikke fjerner tvivlen om, hvorvidt der er tale om støtte, og hvis der ligeledes er tvivl om deres forenelighed med fællesmarkedet, skal Kommissionen indlede den nævnte procedure.

49      I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagen, at de italienske myndigheder i deres svar på Kommissionens første forespørgsel har fremført, at støtten, der er en følge af kontrakter om offentlig tjeneste indgået med selskaberne i Tirrenia-koncernen i 1991, ikke udgør statsstøtte. I mangel af mulighed for på dette trin at efterprøve støttens ækvivalens i forhold til meromkostningerne, som følge af forpligtelserne til offentlig tjeneste, kunne Kommissionen imidlertid med føje fortsat nære tvivl om eksistensen af støttelementer i denne støtte. I øvrigt har Kommissionen kun nedlagt påstand om suspension af disse støtteforanstaltninger, for så vidt de overstiger meromkostningerne, der er forbundet med ydelsen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. I forbindelse med den foreliggende sag har den italienske regering desuden anført, at den ikke fandt det nødvendigt at tage stilling til anvendeligheden af artikel 87 EF på regeringens forhold til Tirrenia-koncernen, da sidstnævnte var indehaver af kontrakterne om offentlig tjeneste. Vedrørende Tirrinia-koncernens industrielle plan for perioden 1999-2002 har de italienske myndigheder ikke meddelt Kommissionen nogen oplysninger før vedtagelsen af den anfægtede beslutning, der gjorde det muligt at fastslå, at de vedtagne foranstaltninger ikke indeholdt statsstøtte. Under disse betingelser kan regeringen ikke foreholde Kommissionen, at den indledte proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, idet den nærede tvivl om, hvorvidt der var tale om former for støtte i de undersøgte foranstaltninger.

50      Endelig bemærkes vedrørende det klagepunkt, hvorefter Kommissionen uretmæssigt har kvalificeret de foreliggende foranstaltninger som ny støtte, selv om den havde kendskab til omstændigheder, hvorefter den kunne betragte disse foranstaltninger som eksisterende støtte, at klagepunktet alene omhandler de kontrakter om offentlig tjeneste, der er indgået med selskaberne i Tirrenia-koncernen i 1991. På dette trin af dommen drejer undersøgelsen sig altså ikke om den industrielle plan for perioden 1999-2002. Når dette er præciseret, må det af Kommissionen herimod fremførte argument, hvorefter de italienske myndigheder ikke havde fremført de ovenfor nævnte omstændigheder før indledningen af proceduren, delvis forkastes.

51      Det fremgår nemlig af sagen, at de italienske myndigheder allerede ved deres svar på Kommissionens begæring om oplysninger har anført, at de kontrakter om offentlig tjeneste, der blev indgået med selskaberne i Tirrenia-koncernen, var omfattet af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92, hvilket i det væsentlige svarer til at hævde, at finansieringerne i henhold til disse kontrakter var lovlige, og at den derfor ikke udgjorde ny støtte, men eksisterende støtte. Derimod er den blotte henvisning i deres svar til forskellige brevvekslinger med Kommissionen fra 1991 til 1997 – uden at der herved blev fastslået nogen forbindelse mellem de forhold, der blev meddelt ved disse brevvekslinger, og den eventuelle kvalificering af foranstaltninger i den foreliggende sag som eksisterende støtte – utilstrækkelig til, at den italienske regering kan foreholde Kommissionen, at den ikke tog hensyn til disse forhold ved vurderingen af, om de pågældende foranstaltninger udgør ny eller eksisterende støtte, før indledningen af proceduren i artikel 88, stk. 2, EF.

52      Det anbringende, den italienske regering har fremført, skal derfor i det følgende kun behandles, for så vidt som det er baseret på den omstændighed, at Kommissionen ikke har taget hensyn til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92, ved dens valg af, om de pågældende foranstaltninger skulle anses for ny støtte og ikke for eksisterende støtte.

53      Forpligtelsen til i visse tilfælde at indlede proceduren i artikel 88, stk. 2, EF, jf. præmis 46 ovenfor, foregriber ikke de processuelle rammer for beslutningen, dvs. enten den vedvarende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, således som det fremgår af bestemmelserne i både artikel 88, stk. 1 og 2, EF eller kontrollen med ny støtte, hvilket fremgår af stk. 3 og 2 i samme artikel.

54      Kommissionen kan, henset retsvirkningerne af dette proceduremæssige valg, når det drejer sig om foranstaltninger, der allerede er iværksat (jf. mellemdommen, præmis 56-63), ikke automatisk vælge den anden proceduremæssige løsning, når den berørte medlemsstat påstår, at det er den første løsning, der bør finde anvendelse. I dette tilfælde skal Kommissionen foretage en tilstrækkelig undersøgelse af spørgsmålet på baggrund af de informationer, der er blevet meddelt den på dette tidspunkt af medlemsstaten, selv om denne undersøgelse ikke fører til en endelig kvalificering af de undersøgte foranstaltninger.

55      Ligesom ved spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om former for støtte, i henhold til princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og institutionerne, således som det fremgår af artikel 10 EF, og med henblik på ikke at forsinke proceduren, påhviler det den medlemsstat, som mener, at der i det foreliggende tilfælde er tale om eksisterende støtte, at meddele Kommissionen de omstændigheder, der begrunder medlemsstatens opfattelse, fra det tidspunkt hvor den behandler den berørte foranstaltning. Hvis disse omstændigheder ved en foreløbig vurdering giver anledning til at antage, at det er sandsynligt, at de pågældende foranstaltninger faktisk udgør eksisterende støtte, skal Kommissionen derfor behandle disse foranstaltninger inden for rammerne af stk. 1 og 2 i artikel 88 EF. Hvis de omstændigheder, som medlemsstaten har meddelt, ikke gør det muligt at nå frem til denne foreløbige konklusion, eller hvis medlemsstaten ikke meddeler nogen oplysninger om disse omstændigheder, skal Kommissionen omvendt behandle disse foranstaltninger inden for de proceduremæssige rammer i samme bestemmelses stk. 3 og 2.

56      Det er ud fra disse principper, at denne sag skal undersøges.

57      Situationen er ikke helt sammenlignelig med den, som gav anledning til dommen i sagen Italien mod Kommissionen, og som den italienske regering har henvist til. I denne dom fastslog Domstolen, at når Kommissionen har godkendt en støtteordning, ville det være i strid med princippet om den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, at den på ny undersøgte gennemførelsesforanstaltningerne til denne ordning som ny støtte. Domstolen har derfor fastslået, at når den berørte medlemsstat hævder, at der træffes foranstaltninger i henhold til en forud godkendt ordning, kan Kommissionen ikke uden videre indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF for så vidt angår disse foranstaltninger, fordi den anser den for ny støtte, hvilket nemlig vil medføre, at de bliver suspenderet. Kommissionen skal i dette tilfælde foreløbigt afgøre, om foranstaltningerne er omfattet af den pågældende ordning, og, i bekræftende fald, om de opfylder de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af denne ordning. Kun såfremt konklusionen er negativ efter denne undersøgelse, kan Kommissionen derefter indlede en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, idet den anser foranstaltningerne for ny støtte. Derimod skal Kommissionen, hvis konklusionen er positiv, behandle disse foranstaltninger som eksisterende støtte efter proceduren i artikel 88, stk. 1 og 2, EF.

58      I det foreliggende tilfælde følger den mulige kvalificering af de pågældende foranstaltninger som eksisterende støtte ikke af en beslutning, som parterne bliver enige om at anerkende som indeholdende en godkendelse af en støtteordning. Den italienske regering har således anført, at artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92 må anses for en godkendelse af støtteordningerne i henhold til de deri omhandlede kontrakter om offentlig tjeneste, men Kommissionen har bestridt dette. Følgelig er det ikke muligt at gøre gældende, at Kommissionen øjeblikkeligt burde have undersøgt de pågældende foranstaltningers forenelighed med denne rådsforordning, som ifølge Kommissionen ikke kan sidestilles med en godkendelsesbeslutning vedrørende støtteordningerne.

59      I det foreliggende tilfælde er det første spørgsmål, der skal besvares med henblik på at kunne foretage det proceduremæssige valg af behandlingen af de omhandlede foranstaltninger – altså enten som eksisterende støtte eller som ny støtte – netop, om artikel 4, stk. 3, i forordning 3577/92 indeholder en godkendelse af hele den støtte, der er indeholdt i de deri omhandlede kontrakter om offentlig tjeneste.

60      Kommissionen har foretaget en undersøgelse af dette spørgsmål. Således indeholder den anfægtede beslutning følgende afsnit: »Artikel 4, stk. 3, indebærer, at eksisterende kontrakter om offentlig tjeneste kan forblive i kraft, indtil de udløber. Denne klausul »om eksisterende kontrakter« skal fortolkes restriktivt, idet den udgør en undtagelse til den generelle regel, hvorefter kontrakterne [om offentlig tjeneste] skal være tilgængelige for alle erhvervsudøvere i Den Europæiske Union. Derfor er kun den støtte, som er nødvendig for at sikre kontrakten om offentlig tjeneste, omfattet af denne klausul. En støtte, der overskrider eller risikerer at overskride disse begrænsninger, skal undersøges af Kommissionen på baggrund af statsstøttebestemmelserne, jf. de normale procedurer.« Det fremgår heraf, at Kommissionen kun har anset den støtte, der overstiger de udgifter, der følger af forpligtelserne til offentlig tjeneste, for at være ny støtte. Denne konklusion er i øvrigt helt i overensstemmelse med begæringen, fremsat i den anfægtede beslutning, om kun at indstille den del, der overstiger de meromkostninger, der er forbundet med ydelsen af tjenester af almen økonomisk interesse, men ikke hele den støtteordning til finansiering af de kontrakter om offentlig tjeneste, der er indgået med selskaberne i Tirrenia-koncernen.

61      Den italienske regering kan derfor ikke foreholde Kommissionen, at den uden videre anså de foranstaltninger, som ifølge den anfægtede beslutning skulle suspenderes, for ny støtte i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, uden først at have undersøgt de omstændigheder, som de italienske myndigheder gjorde gældende til støtte for deres anbringende, og hvorefter de pågældende foranstaltninger burde behandles som eksisterende støtte.

62      Det er derfor nødvendigt at undersøge sagens realitet og undersøge, om artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92, i modsætning til Kommissionens vurdering, pålægger Kommissionen at vælge at kvalificere de pågældende foranstaltninger som eksisterende støtte, på det trin i proceduren, hvor der skal foretages et valg mellem en behandling af de pågældende foranstaltninger som enten eksisterende støtte eller ny støtte.

63      Kommissionen har bestridt, at artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92 kan danne grundlag for en godkendelse af statsstøtte og hermed en behandling af støtte som eksisterende støtte, alene fordi støtten er fastsat i en kontrakt om offentlig tjeneste, der selv forelå før denne forordnings ikrafttræden. Denne forordning blev udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 84 (efter ændring nu artikel 80 EF) vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport, mens kun en retsakt udstedt i henhold til EF-traktatens artikel 94 (nu artikel 89 EF) kan danne hjemmel for godkendelse af statsstøtte. Denne forordnings artikel 4 har ifølge Kommissionen kun som formål at tillade opretholdelsen af en midlertidig hindring af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er begrundet i nødvendigheden af at sikre visse serviceydelser inden for transport af almen interesse. Kommissionen har understreget, at de internationale ruter, der betjenes af visse af selskaberne i Tirrenia-koncernen, under alle omstændigheder ikke falder ind under anvendelsesområdet for forordning nr. 3577/92, der kun omfatter cabotagesejlads.

64      Kommissionens anbringende er kun delvist korrekt. Artikel 4 i forordning nr. 3577/92, der hvad angår det her omhandlede spørgsmål vedrører kontrakter om offentlige tjenester indgået med rederier, der deltager i fast fart til, fra og mellem øer, fastsætter i stk. 3, at kontrakter om offentlig tjeneste, der eksisterer den 1. januar 1993, kan forblive i kraft, indtil de udløber. Imidlertid indeholder denne type kontrakter i sagens natur finansielle bestemmelser med henblik på at sikre de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er fastsat i denne forordning. I det omfang ordlyden af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92 omhandler opretholdelse af de pågældende kontrakter, uden at begrænse denne bestemmelses rækkevidde til bestemte aspekter af disse kontrakter, er de nødvendige finansielle bestemmelser med henblik på at sikre de heri nævnte forpligtelser til offentlig tjeneste omfattet af artikel 4, stk. 3. Det er derfor med urette, at Kommissionen har anført, at forordningen blot godkender opretholdelsen af mulige særlige rettigheder eller specielle forhold i denne kontrakt. I øvrigt har Kommissionen i den anfægtede beslutning ikke indtaget så restriktiv en holdning, idet den, hvad angår finansieringen af meromkostningen i forbindelse med forpligtelserne til offentlig tjeneste erkendte, at de finansielle ordninger i denne sag var omfattet af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92.

65      Imidlertid, og i modsætning til, hvad den italienske regering i det væsentlige har anført, kan støtte, der overstiger, hvad der er nødvendigt for at sikre de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er genstand for de foreliggende kontrakter, ikke falde ind under anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92, idet denne støtte ikke er nødvendig for balancen og dermed for opretholdelsen af disse kontrakter. Nævnte støtte kan derfor ikke på baggrund af disse bestemmelser anses for eksisterende støtte.

66      Imidlertid vedrører den italienske regerings søgsmål kun de foranstaltninger, som Kommissionen havde krævet suspenderet i den anfægtede beslutning, nemlig kun »al støtte, som overstiger det beløb, der er nødvendigt for at kompensere for de meromkostninger, der er forbundet med udøvelsen af en tjenesteydelser af almen økonomisk interesse [i overensstemmelse med forpligtelser til offentlig tjeneste], der er fastsat af de italienske myndigheder som en følge af en almen økonomisk interesse«. Det drejer sig her om mulig støtte, der ikke er nødvendig for de nævnte forpligtelser, og som derfor ikke kan anses for at være eksisterende støtte i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 3577/92. Kommissionen kunne derfor med rette behandle den mulige støtte som ny støtte, modsat det af den italienske regering anførte.

67      Anbringendet vedrørende tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF og artikel 88, stk. 1 og 3, EF kan derfor ikke tiltrædes.

68      Heraf følger, at den anfægtede beslutning må annulleres, for så vidt den, indtil meddelelsen til de italienske myndigheder af beslutningen om at afslutte proceduren i forhold til det berørte selskab, medførte en suspension af ordningen med skattemæssige lempelser på forsyninger af brændstof og smøreolie til Tirrenia-koncernen, og at Kommissionen i øvrigt må frifindes.

 Sagens omkostninger

69      I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. I denne sag bør hver part bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

1)      Kommissionens beslutning, som blev meddelt Den Italienske Republik ved skrivelse SG(99) D/6463, af 6. august 1999 om indledning af proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF vedrørende statsstøtte C64/99 (ex NN 68/99) (EFT 1999 C 306, s. 2), annulleres, for så vidt den, indtil meddelelsen til de italienske myndigheder af beslutningen om at afslutte proceduren i forhold til det berørte selskab (Kommissionens beslutning K(2001) 1684 af 21.6.2001 eller Kommissionens beslutning K(2004) 470 endelig udg. af 16.3.2004) medførte suspension af ordningen med skattemæssige lempelser på forsyninger af brændstof og smøreolie til Tirrenia-koncernen.

2)      I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.

3)      Hver part bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter

---

* Processprog: italiensk.