I de forenede sager 5, 7 og 13 til 24/66

FIRMA E. KAMPFFMEYER m. fl., bistået af Dres, Modest, Heemann, Menssen, Gündisch og Brändel, advokater i Hamburg (vedrørende sagerne 5, 7 og 14 til 21/66), K. Redeker, advokat i Bonn (vedrørende sag 13/66), og Walter Hempel, advokat i Hamburg (vedrørende sagerne 22 til 24/66),

med valgt adresse i Luxembourg hos stævningsmand Félicien Jansen, rue Aldringen (vedrørende sagerne 5, 7 og 14 til 21/66) og hos advokat Georges Reuter, 1, avenue de l'Arsenal (vedrørende sagerne 13/66 og 22 til 24/66),

sagsøgere,

mod

KOMMISSIONEN FOR DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE FÆLLESSKAB, repræsenteret af dens juridiske rådgiver, advokat Claus-Dieter Ehlermann som befuldmægtiget,

med valgt adresse i Luxembourg hos Henri Manzanarès, sekretær i De europæiske udøvende Organers juridiske Tjeneste, 2, place de Metz,

sagsøgte,

angående skadeserstatning i henhold til artikel 215, stk. 2 i traktaten om oprettelse af EØF,

afsiger

DOMSTOLEN

sammensat af: præsidenten Ch. L. Hammes, afdelingsformændene A. Trabucchi og R. Monaco, dommerne L. Delvaux, R. Lecourt, A. M. Donner (refererende) og W.Strauß),

generaladvokat: J. Gand

justitssekretær: A. Van Houtte

følgende

DOM

På grundlag af traktatens artikel 215 har sagsøgerne for Domstolen nedlagt påstand om, at Fællesskabet tilpligtes at erstatte den skade, som de angiveligt er blevet påført ved Kommissionens beslutning af 3. oktober 1963»om tilladelse for Forbundsrepublikken Tyskland til at bibeholde beskyttelsesforanstaltningerne ved indførsel af majs, hirse og sorghum«; ved denne beslutning, som er annulleret ved Domstolens dom af 1. juli 1965 i de forenede sager 106 og 107/63, godkendte Kommissionen i medfør af artikel 22, stk. 2, 3. afsnit i Rådets forordning nr. 19 for tiden til og med den 4. oktober 1963 den af Forbundsrepublikken Tyskland trufne beskyttelsesforanstaltning, der bestod i at suspendere tildelingen af importlicenser til en importafgiftssats på 0 for majs, sorghum, hirse og andre produkter nævnt i forordningens artikel 1, litra d) fra den 1. oktober.

Da alle sagsøgerne den 1. oktober har ansøgt om importlicenser for januar måned, og da 8 af dem har købt nogle mængder majs i tillid til, at de nævnte licenser ville blive tildelt, er Kommissionen efter sagsøgernes opfattelse pligtig at erstatte den skade, som den har forvoldt dem, dels bestående i den erstatning, de har måttet betale i forbindelse med opsigelsen af kontrakterne, og tabet ved importen på ugunstige betingelser af de faktisk leverede mængder, dels i udebleven fortjeneste som følge af, at det blev umuligt at importere kornet uden afgift.

Vedrørende formaliteten

Uden formelt at bestride, at sagen kan antages til behandling, har sagsøgte rejst spørgsmålet, om artikel 43, 3. punktum medfører afvisning af sagerne 5, 7 og 14 til 21/66, der er blevet anlagt senere end to måneder efter, at der forud er gjort krav gældende over for Kommissionen.

Denne artikel bestemmer, at krav mod Fællesskabet, der støttes på ansvar uden for kontraktsforhold, forældes 5 år efter, at den påståede culpøse handling er begået, men at forældelsen afbrydes enten ved indgivelse af stævning til Domstolen eller ved, at skadelidte forud gør sit krav gældende over for vedkommende institution i Fællesskabet, idet dog i sidstnævnte tilfælde sag skal anlægges inden den frist af to måneder, der omhandles i artikel 173, eller 4 måneder, der omhandles i artikel 175.

Sagsøgte har imidlertid selv erkendt, at henvisningen til artikel 173 og 175 kun tager sigte på den eventualitet, at den femårige forældelsesfrist i henhold til 1. punktum i den nævnte artikel 43 afbrydes; det følger af selve affattelsen af andet og tredje punktum i denne bestemmelse, at den ikke sigter på at forkorte den femårige forældelsesfrist, men at den skal beskytte de interesserede gennem kravet om, at visse tidsrum skal tages i betragtning ved beregningen af den nævnte frist; tredje punktum i artikel 43 har derfor kun til formål at udsætte udløbet af fristen på fem år, når en stævning eller forudgående rejsning af krav inden for denne frist får fristerne efter artikel 173 og 175 til at løbe; da den omstændighed, der ligger til grund for nærværende søgsmål, indtrådte den 1. oktober 1963, dvs. mindre end 5 år før anlæggelsen af sagerne, kan disse påkendes i realiteten.

Vedrørende realiteten

Sagsøgerne har bebrejdet Kommissionen, at den har anvendt forordning nr. 19, artikel 22 ukorrekt; de har anført, at en korrekt anvendelse havde krævet en ophævelse og ikke en opretholdelse af den tyske beskyttelsesforanstaltning, således at denne foranstaltning efter sagsøgernes opfattelse ville være om ikke ligefrem bortfaldet, så dog stillet i bero; heroverfor har den sagsøgte institution gjort gældende, at dens handlemåde ikke kan medføre ansvar, dels fordi den ikke indebærer en tjenestefejl, og dels fordi den retsnorm, som angiveligt er krænket, ikke tilsigter at beskytte interesser som sagsøgernes.

Der må foretages en vurdering af virkningen og betydningen af den anfægtede beslutning af 3. oktober 1963 inden for rammerne af den fælles markedsordning for korn og særlig med hensyn til Kommissionens anvendelse af denne ordning ved beslutningen af 27. september 1963, mod hvis konsekvenser beslutningen af 3. oktober tilsigtede at beskytte det tyske marked; Rådets forordning nr. 19 har i kornsektoren indført en ordning med importafgifter inden for Fællesskabet svarende til forskellen mellem priserne i den eksporterende og den importerende medlemsstat, således at det undgås, at der på markedet i den medlemsstat, som har de højeste priser, indtræder forstyrrelser som følge af import fra et land, hvor priserne er lavere; herefter fastsættes importafgiften på grundlag af forskellen mellem på den ene side prisen på produktet fra den eksporterende medlemsstat leveret franko grænse til den importerende medlemsstat, hvilken pris bestemmes af Kommissionen efter fremgangsmåden i nævnte forordnings artikel 26 på grundlag af priserne på den eksporterende medlemsstats mest repræsentative markeder, og på den anden side den importerende medlemsstats tærskelpris, der fastsættes årligt efter fremgangsmåden og kriterierne i forordningens artikel 4; nar de franko grænse-priser, der fastsættes af Kommissionen for eksportstaten, er højere end eller lig med importstatens tærskelpriser, er importafgiften altså lig nul.

Det fremgår af begrundelsen for beslutningen af 3. oktober 1963, at Kommissionen som følge af manglende kendskab til niveauet for priserne for den nye høst i Frankrig ikke ved sin beslutning af 27. september 1963 havde taget hensyn til disse prisers incidens på prisdannelsen på det franske marked og udelukkende havde baseret sig på prisen for majs, sorghum og hirse af den tidligere høst fra Frankrig leveret frit grænsen til Tyskland, hvilke priser var højere end den af Forbundsrepublikken Tyskland fastsatte tærskelpris. Den nævnte beslutning af 27. september 1963 havde således ikke fastsat en franko grænse-pris for disse produkter, hvilket var ensbetydende med en importafgift på nul den 1. oktober 1963 for importen til Forbundsrepublikken Tyskland fra Frankrig;

da Rådets forordning nr. 31/63 fra den 1. oktober hjemlede en forudfastsættelse af importafgifterne for majs til det beløb, der gjaldt på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om licenser for import, som skulle gennemføres 3 måneder senere, benyttede sagsøgerne sig af denne mulighed for at udnytte den nye høsts priser, som var lavere end både de franko grænse-priser, der var fastsat ved beslutningen af 27. september, og den gældende tyske tærskelpris, og indgav den 1. oktober 1963 til Einfuhr- und Vorratsstelle, det kompetente kontor i Forbundsrepublikken Tyskland, ansøgninger om licenser med forudfastsættelse af importafgiften vedrørende relativt betydelige mængder af det nævnte produkt; Forbundsrepublikken Tysklands regering, der mente, at udstedelsen af disse licenser i løbet af januar måned ville have medført import til denne stat af betydelige mængder majs til lavere priser end tærskelprisen, vedtog den 1. oktober 1963 og meddelte herefter Kommissionen en beskyttelsesforanstaltning, som bestod i suspension af udstedelsen af importlicenser fra den nævnte dato; ved beslutningen af 3. oktober opretholdt Kommissionen den nævnte beskyttelsesforanstaltning til og med den 4. oktober.

Som det i øvrigt fremgår af Domstolens dom af 1. juli 1965, byggede denne beslutning på en fejlagtig anvendelse af forordning nr. 19, artikel 22, især fordi den sidestillede de ubestridelige vanskeligheder, der var forvoldt ved beslutningen af 27. september, med alvorlige forstyrrelser, som kunne bringe de i traktatens artikel 39 opstillede mål i fare; den 3. oktober 1963 anvendte Kommissionen forordning nr. 19, artikel 22, stk. 2 under omstændigheder, der ikke berettigede nogen beskyttelsesforanstaltninger, og med det formål at rette op på en situation, som var opstået ved, at den selv havde fastsat en importafgift på nul; da den var bekendt med ansøgningerne om importlicenser, krænkede den interesserne hos de importører, der havde handlet i tillid til oplysninger, som var givet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen; Kommissionens handlemåde indebærer derfor en tjenestefejl, der kan medføre ansvar for Fællesskabet.

Den sagsøgte institution gør sig skyldig i en misforståelse vedrørende karakteren af den påtalte fejl, når den forsøger at undskylde sig med, at det under hensyn til de den 3. oktober 1963 kendte økonomiske forhold ikke kunne udelukkes, at der bestod en trussel om alvorlige forstyrrelser, og at institutionens fejlagtige vurdering af de nævnte oplysninger derfor var undskyldelig; fejlen består ikke i en forkert vurdering af de faktiske omstændigheder men i en samlet adfærd, som i det væsentlige har givet sig udtryk i et misbrug af artikel 22, hvis ordlyd på flere i øvrigt afgørende punkter er blevet tilsidesat.

Det er ligeledes irrelevant, når Kommissionen anfører, at kontrolorganerne i henhold til et fælles generelt princip i medlemsstaternes retssystemer kun kan ifalde ansvar i tilfælde af grove fejl; uanset indholdet af de beføjelser, som forordning nr. 19, artikel 22 tillægger Kommissionen, er denne nemlig forpligtet til at undersøge hver enkelt beskyttelsesforanstaltning, som den har fået meddelelse om, lige så indgående, som medlemsstaternes regeringer er forpligtet til det, og den er selvstændigt ansvarlig for opretholdelsen af en beskyttelsesforanstaltning.

Hvad angår det anbringende, at den krænkede retsregel ikke har til formål at beskytte sagsøgernes interesser, må det bemærkes, at nævnte artikel 22 og de øvrige bestemmelser i forordning nr. 19 i henhold til dennes 4. betragtning tilsigter dels at sikre en hensigtsmæssig understøttelse af landbrugsmarkederne i overgangsperioden og dels at muliggøre en gradvis virkeliggørelse af enhedsmarkedet ved at åbne adgang for en udvikling af de frie varebevægelser; i øvrigt er interesserne hos medlemsstaternes producenter og interessen i fri handel mellem disse stater udtrykkeligt omtalt i den nævnte forordnings betragtninger; særligt af artikel 18 fremgår det, at udøvelsen af den frie handel mellem stater kun er underlagt generelle krav i forordningens egne og i senere forordningers bestemmelser; artikel 22 danner en undtagelse fra disse generelle regler, og en krænkelse af denne artikel må derfor betragtes som en overtrædelse af reglerne og af de rettigheder, som de skal beskytte; at disse interesser har almindelig karakter udelukker ikke, at de omfatter individuelle virksomhedsinteresser, såsom sagsøgernes, der i deres egenskab af kornimportører deltager i Fællesskabets interne handel; skønt anvendelsen af de pågældende retsregler i almindelighed ikke berører de nævnte virksomheder umiddelbart og individuelt, forhindrer dette ikke, at beskyttelsen af deres interesser kan være og i det foreliggende tilfælde faktisk er tilsigtet med disse retsregler; sagsøgtes anbringende om, at retsnormen i forordning nr. 19, artikel 22 ikke tilsigter at beskytte sagsøgernes interesser, må derfor forkastes.

Da Fællesskabet principielt må anses for ansvarligt, skal det undersøges, hvor stor en del af den påståede skade, der er dækket af dette, ansvar.

I så henseende må der sondres mellem 3 skadegrupper:

For det første gennemførte nogle af sagsøgerne — efter afslaget på importlicenser den 3. oktober 1963 — den påtænkte import i løbet af januar og betalte de tyske myndigheder den krævede importafgift for de mængder majs, der var købt den 1. oktober i forventning om tildeling af de ansøgte licenser.

For det andet opsagde nogle af sagsøgerne, som den 1. oktober havde opkøbt majs på det franske marked, de indgåede købekontrakter efter at have modtaget det nævnte afslag.

For det tredje afstod visse af sagsøgerne efter det nævnte afslag fra den påtænkte import, hvis praktiske gennemførelse endnu ikke var påbegyndt, men som kun havde givet anledning til, at der blev indgivet licensansøgninger.

Om den første skadegruppe må bemærkes, at de sagsøgere, der havde købt majs i forventning om at kunne importere til importafgift nul, led tab om følge af, at det blev nødvendigt at gennemføre importen mod erlæggelse af importafgift; imidlertid var afslaget på tildeling af de importlicenser, som skulle dække denne transaktion, til importafgift nul, ulovligt, idet Kommissionens beslutning af 3. oktober blev annulleret ved ovennævnte dom af 1. juli 1965, og den tyske beskyttelsesforanstaltning, som det fremgår af sagsøgernes skriftlige bevisførelse, endvidere er kendt ulovlig af de tyske domstole på grundlag af tysk ret; det fremgår heraf, at opkrævningen af importafgiften, som skete til fordel for Forbundsrepublikken Tyskland og i dennes navn, var stridende mod både fællesskabsretten og tysk ret;

der rejser sig under disse omstændigheder det spørgsmål, om det påståede tab kan erstattes ved tilbagebetaling af de urigtigt erlagte importafgiftsbeløb. Under de mundtlige forhandlinger har sagsøgerne udtrykt tvivl om, hvorvidt der i den foreliggende sag består et krav på en sådan tilbagebetaling; Domstolen kan imidlertid ikke på grundlag af et sådant udsagn statuere, at den påståede skade er definitiv; de pågældende sagsøgere må derfor opfordres til at godtgøre, at de har udtømt samtlige administrative og judicielle retsmidler i national ret med henblik på tilbagebetaling af de urigtigt erlagte importafgiftsbeløb; først efter fremskaffelse af disse beviser er der anledning til at undersøge, om der foreligger et tab, som Fællesskabet eventuelt skal erstatte.

Til ovennævnte skadegruppe 1 hører sagsøgerne i sagerne 5/66, 7/66, 14/66, 15/66, 16/66, 19/66 og 21/66, der den 1. oktober opkøbte majs i forventning om tildeling af de ansøgte licenser og importerede majsen til Forbundsrepublikken Tyskland dels i januar 1964, dels på tidspunkter før og efter men tilstrækkeligt nær denne måned til at berettige den antagelse, at en import i løbet af måneden havde været mulig; der må derfor gives disse sagsøgere adgang til at fremføre det nævnte bevis.

Det må imidlertid straks fastslås, at kun importen af den majs, der blev købt i tillid til bekendtgørelsen om udstedelse af licenser med importafgift nul, kan tages i betragtning vedrørende fastsættelsen af den skade, som Fællesskabet kan hæfte for; de nævnte sagsøgere opfordres derfor til at bevise, at de mængder majs, der blev importeret omkring januar måned 1964, og som de har henvist til, var købt ved kontrakter indgået den 1. oktober.

Under påberåbelse af, at visse købekontrakter først blev afsluttet den 1. oktober 1963 efter kl. 14,15, har den sagsøgte institution gjort gældende, at dens ansvar i disse tilfælde må nedsættes som følge af, at sagsøgerne selv på grund af manglende agtpågivenhed har medvirket til forvoldelsen af den påståede skade; på det angivne tidspunkt meddelte de tyske myndigheder nemlig ved opslag de interesserede, at importafgiften på nul var tilbagekaldt, således at den opmærksomme importør kunne blive klar over, at importforretninger i januar måned var forbundet med risiko; ifølge sagsøgte søgte flere importører i øvrigt gentagne gange oplysning hos de kompetente tyske myndigheder om, hvorvidt importafgiften på nul fortsat var gældende, hvilket beviser, at importørerne var klar over, at situationen var unormal.

Det kan imidlertid ikke udledes af de nævnte henvendelser om oplysning, at det af den opmærksomme importør kunne kræves, at han konstant skulle forhøre sig om situationen; det fremgår både af opbygningen af forordning nr. 19, artikel 17 og af sagsøgtes fremstilling af, hvorledes den fælles markedsordning fungerer, at den ved kontortids begyndelse bekendtgjorte importafgift normalt gælder hele dagen; det ville være at vende bevisbyrden om, dersom importøren under disse omstændigheder dels skulle bevise, at han havde købt majsen den 1. oktober 1963 før kl. 14,15, dels at han ikke havde kunnet kende den i øvrigt ulovlige tilbagekaldelse af importafgiften på nul; da en sådan omlægning af bevisbyrden ikke er berettiget, må der gives sagsøgte lejlighed til i påkommende tilfælde at bevise, at majsen blev købt med kendskab til den nævnte tilbagekaldelse, idet sagsøgerne må forbeholdes ret til at føre modbevis.

I henseende til skadegruppe 2 bemærkes, at visse af sagsøgerne, der opsagde en del af de købekontrakter, som de havde indgået den 1. oktober 1963 i forventning om udstedelse af de ansøgte importlicenser, har gjort gældende, at de har lidt et tab både som følge af omkostningerne i forbindelse med opsigelsen af de nævnte kontrakter og som følge af tabet af fortjeneste med hensyn til de mængder majs, der var købt, men på grund af beskyttelsesforanstaltningen ikke blev importeret.

Den erstatning, som blev betalt på grund af opsigelsen af købekontrakterne, er den direkte følge dels af de pågældende sagsøgeres tillid til en lovmedholdelig anvendelse af forordning nr. 19 og dels af indførelsen af den beskyttelsesforanstaltning, som Kommissionen opretholdt ved beslutningen af 3. oktober 1963; da de nævnte sagsøgere den 1. oktober 1963 købte de omhandlede mængder majs, kunne de med rette gå ud fra den gældende importafgiftsordning ved påtagelsen af kontraktmæssige forpligtelser med henblik på importen til Forbundsrepublikken; de har derfor krav på at blive holdt skadesløse for det fulde tab, de har lidt ved at måtte betale erstatning for opsigelsen, medmindre denne erstatning var højere end nødvendigt.

Der må således gives sagsøgerne i sagerne 5/66, 13/66, 15/66 og 21/66 lejlighed til at bevise, at de opsagte købekontrakter blev indgået den 1. oktober 1963, idet der forbeholdes sagsøgte ret til at bevise, at sagsøgerne handlede med kendskab til tilbagekaldelsen kl. 14, 15.

Det tab. som påberåbes under henvisning til tabt fortjeneste, hviler på et i det væsentlige spekulativt grundlag; først må det nemlig bemærkes, at den hastige indgivelse af et usædvanligt stort antal ansøgninger om importlicenser fra den 1. oktober tyder på, at ansøgerne var klar over, at de den 1. oktober 1963 gældende beslutninger gav mulighed for usædvanlige fordele; for øvrigt måtte licensansøgerne, der kendte det franske marked og det dér herskende reelle prisniveau, indse, at Kommissionen havde begået en fejl ved beslutningen af 27. september 1963 om fastsættelse af franko grænse-priserne;

Det må således antages, at sagsøgerne vidste, at deres køb af majs rummede et spekulationsmoment, der må betegnes som usædvanligt;

da de opgav de påtænkte transaktioner, sørgede de selv for at undgå enhver handelsrisiko i forbindelse med import til Forbundsrepublikken;

det ville derfor være ubegrundet at tilkende dem hele den fortjeneste, som de ville have opnået i tilfælde af en gennemførelse af den påbegyndte transaktion;

denne omstændighed medfører, at tabet som følge af udebleven fortjeneste, som Fællesskabet må antages at være ansvarligt for, ikke efter billighed kan ansættes til mere end 10 % af, hvad de pågældende sagsøgere ville have betalt som importafgift, dersom de havde gennemført de købekontrakter, som de har opsagt.

De sagsøgere, der er omfattet af de ovennævnte skadegrupper 1 og 2, har imidlertid meddelt Domstolen, at deres erstatningskrav er blevet indtalt ved to sagsanlæg, det ene mod Forbundsrepublikken Tyskland ved en tysk ret, det andet mod Fællesskabet ved Domstolen;

det må undgås, at sagsøgerne som følge af forskellige bedømmelser af én og samme skade hos to forskellige retsinstanser, som lægger forskellige retsregler til grund, tilkendes enten for lidt eller for meget i erstatning;

før der træffes afgørelse om størrelsen af den skade, Fællesskabet er ansvarligt for, må der gives den nationale ret mulighed for at udtale sig om Forbundsrepublikken Tysklands eventuelle ansvar;

der kan derfor ikke afsiges endelig dom, før sagsøgerne har fremlagt den nationale rets afgørelse af dette spørgsmål;

denne fremlæggelse kan ske uafhængigt af det bevis, som sagsøgerne efter den første gruppe anmodes om at føre for, at de har udtømt mulighederne for tilbagesøgning af den urigtigt erlagte importafgift;

dersom det blev fastslået, at en sådan tilbagesøgning har været mulig, kunne denne omstændighed for øvrigt få konsekvenser for beregningen af de skader, der henhører under gruppe 2;

de nævnte fremlæggelsers afgørende karakter hindrer dog ikke, at sagsøgerne får lejlighed til i mellemtiden at føre dé øvrige, ovenfor nævnte beviser.

Af hensyn til førelsen af disse beviser må foreningen af de pågældende sager ophæves.

Hvad angår gruppe 3, gav alle sagsøgerne — bortset fra sagsøgerne i sagerne 7/66 og 15/66 — så snart afslaget på tildelingen af de ansøgte importlicenser forelå, enten helt eller delvis, afkald på den påtænkte transaktion;

i disse tilfælde havde man endnu ikke påbegyndt købet af majs på det franske marked.

De pågældende sagsøgere har imidlertid gjort gældende, at de har lidt tab som følge af, at de ikke kunne opnå den fortjeneste, som de forventede af den påtænkte import til importafgift nul;

disse transaktioner blev dog ikke konkretiseret og nåede kun at give anledning til ansøgninger om importlicenser.

Under disse omstændigheder mangler de importforretninger, som blot var planlagt, den konkrete karakter, der er nødvendig for anerkendelsen af et krav på erstatning for tabt fortjeneste.

Der kan derfor ikke gives sagsøgerne medhold i deres påstande, for så vidt som disse udelukkende drejer sig om erstatning for tabt fortjeneste, ved en transaktion, som aldrig blev påbegyndt;

sagsøgerne i sagerne 17/66, 18/66, 20/66, 22/66, 23/66 og 24/66 har blot nedlagt påstand om skadeserstatning for tabt fortjeneste uden at påberåbe sig, at de har købt majs den 1. oktober 1963 ;