Nye rammebestemmelser for elektroniske kommunikationstjenester

1) MÅL

At foretage en revurdering af EU-lovgivningen for teleområdet og foreslå en række hovedelementer til nye rammebestemmelser for kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester.

2) DOKUMENT

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 10. november 1999. Fastlæggelse af nye rammebestemmelser for elektronisk kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester. Revurdering af kommunikationslovgivningen i 1999 [KOM(1999) 539 endelig udg. af 10.11.1999 - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

3) RESUMÉ

Liberaliseringen af Europas telekommunikationsmarked kulminerede den 1. januar 1998, hvor næsten alle EU's medlemsstater havde gennemført en komplet liberalisering af samtlige telenet og -tjenester. Den teknologiske udvikling, innovation i tjenesteudbudet, forbedrede kvalitet og de lavere priser, som indførelsen af fri konkurrence har medført, har banet vejen for, at Europa kan gå ind i informationssamfundet. Konvergensen mellem tele-, radio/tv- og IT-sektorerne vender op og ned på kommunikationsmarkedet, bl.a. via større sammenfald mellem kommunikation via fastnet, mobilnet, jord- og satellitbaserede systemer og sammenfald mellem kommunikations- og positionerings/lokaliseringssystemer. Denne konvergens betyder i forbindelse med kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester, at den traditionelle skelnen mellem lovfunktionerne for disse sektorer i stigende grad bliver utidssvarende, og der er brug for sammenhængende og konsekvent lovgivning.

I den sammenhæng er denne meddelelse startskuddet til en revurdering af de nuværende rammebestemmelser for teleområdet, der skal opfylde behovet for en mere horisontal indfaldsvinkel til reguleringen af kommunikationsinfrastruktur, som blev efterlyst i forbindelse med høringen om konvergens. Kommissionen har også inddraget hovedbudskaberne af eksempelvis høringen i forbindelse med grønbogen om radiospektrum, rapporten om udviklingen på markedet for digital-tv i Den Europæiske Union og den femte rapport om gennemførelsen af lovpakken for telesektoren.

De nye rammebestemmelser vil tage udgangspunkt i fem principper, som skal ligge til grund for lovgivningstiltag på EU- og medlemsstatsplan. De fastslår, at fremtidige bestemmelser:

• skal være baseret på klart definerede politiske målsætninger;
• ikke skal være mere omfattende, end det er nødvendigt, for at opfylde disse målsætninger (ved eksempelvis at indføre ordninger, som sigter mod yderligere at reducere lovrammen, når konkurrencen i sig selv kan sikre de politiske målsætninger);
• skal styrke retssikkerheden på et dynamisk marked;
• skal tilstræbe teknologisk neutralitet, (de ikke må foreskrive eller favorisere brugen af en bestemt type teknologi, men skal sikre, at lovgivningen for en tjeneste gælder på samme måde, uanset hvordan tjenesten fremføres);
• skal håndhæves så tæt som muligt på de aktiviteter, lovgivningen gælder (uanset om bestemmelserne er fastlagt på globalt, regionalt eller nationalt plan).

Under hensyn til disse fem principper har Kommissionen tænkt sig at strukturere de nye rammebestemmelser som følger:

• En sektorspecifik EU-lovgivning rettet mod konvergerende sektorer. Den vil bestå af et rammedirektiv med angivelse af generelle og specifikke politiske målsætninger samt fire direktiver om licenser og tilladelser, netadgang og samtrafik, forsyningspligtydelser, beskyttelse af personoplysninger og privatlivets fred (dette betyder en betydelig forenkling af de nuværende bestemmelser, idet antallet af retsakter reduceres fra tyve til seks);
• ikke-bindende ledsageforanstaltninger;
• konkurrenceregler: der skal i højere grad gøres brug af de generelle konkurrenceregler, så de kan erstatte en stor del af sektorlovgivningen, efterhånden som der bliver reel konkurrence.

Parallelt hermed skal de direktiver, som følger af EF-traktatens artikel 86, kodificeres og forenkles i én samlet retsakt.

På grundlag af disse generelle principper angiver denne meddelelse Kommissionens foreløbige indstilling til hvert lovgivningspolitisk område, og alle interesserede parter opfordres til at tilkendegive deres holdning til forslagene senest den 15. februar 2000. På grundlag af de modtagne kommentarer udarbejder Kommissionen i løbet af første halvdel af år 2000 forslag til tilpasninger af de nuværende rammebestemmelser.

For så vidt angår bindende sektorspecifikke forskrifter vil der i forbindelse med de fremtidige rammebestemmelser blive udarbejdet et nyt rammedirektiv, som bl.a.:

• fastlægger specifikke politiske målsætninger for medlemsstaterne;
• sikrer forbrugernes rettigheder (f.eks. procedurer til bilæggelse af tvister, alarmopkaldsnumre, øget åbenhed og gennemsigtighed, adgang til information o.s.v.);
• sikrer en passende grad af interoperabilitet mellem kommunikationstjenester og -udstyr;
• fastslå de nationale myndighedsorganers rettigheder og ansvar samt de beføjelser og procedurer, der gælder for beslutningsprocessen;
• oprette og fastlægge reglerne for det nye kommunikationsudvalg og kommunikationsgruppen på højt niveau.

Rammedirektivet vil blive ledsaget af fire særdirektiver på grundlag af traktatens artikel 95:

• direktiv om tilladelser og licenser (es de en fr) (bl.a. med regler om effektiv forvaltning af og adgang til knappe ressourcer);
• direktiv om forsyningspligtydelser (es de en fr) med elementer fra bl.a. de nuværende direktiver om taletelefoni og samtrafik;
• direktiv om netadgang og samtrafik (es de en fr) (baseret på de nuværende direktiver om samtrafik og tv-standarder);
• direktiv om beskyttelse af personoplysninger og privatlivets fred i telesektoren, som skal ajourføres og tydeliggøres for at tage højde for den tekniske udvikling.

Konkurrencelovgivning vil få stadig større betydning på området og med tiden afløse størstedelen af sektorlovgivningen, når konkurrencen slår endeligt igennem på markedet.

I meddelelsen foreslås ligeledes lovændringer, som skal tage højde for de langsigtede hensyn af relevans for de nye rammebestemmelser. Disse ændringer berører følgende aspekter:

Licenser og tilladelser

Kommissionen fremhæver, at det er nødvendigt at begrænse de administrative hindringer for markedsadgangen for at fremme et konkurrencedygtigt europæisk marked for teletjenester.

Den foreslår navnlig:

• at generelle tilladelser skal bruges som grundlag for tilladelser til kommunikationsnet og -tjenester, mens særskilte tilladelser kun må bruges i forbindelse med tildeling af radiofrekvenser og numre;
• at indføre bredt dækkende og konsekvente politiske rammebestemmelser for kommunikationsinfrastruktur, herunder sendenet;
• at sikre, at gebyrer for tilladelser kun kræves til dækning af velbegrundede og relevante administrationsomkostninger;
• at tilladelser til kommunikationstjenester via Internettet fortsat skal gives på samme vilkår, som gælder for andre kommunikationstjenester (d.v.s. ingen særlig lovgivning for Internettet).

Netadgang og samtrafik

I EU-lovgivningen er "netadgang" er generelt begreb, som omfatter alle former for adgang til offentlige net og tjenester, mens samtrafik henviser til de fysiske og logiske forbindelser mellem net. Reglerne for netadgang og samtrafik sikrer interoperabiliteten og er af afgørende betydning for at der kan etableres konkurrence. Kommissionen er klar over, at netadgang og samtrafiktjenester har afgørende betydning, og foreslår derfor:

• at videreføre de særlige EU-forskrifter om både netadgang og samtrafik med udgangspunkt i de nye principper i samtrafikdirektivet og tv-standarddirektivet;
• at overdrage - hvad angår adgang til netinfrastrukturer - medlemstaternes nationale myndighedsorganer ansvaret for at tage stilling til specifikke spørgsmål vedrørende netadgang; at infrastrukturejere med stærk markedsposition pålægges at forhandle på almindelige kommercielle vilkår, når andre selskaber anmoder om netadgang; at de nationale myndighedsorganer fortsat skal have mulighed for at gribe ind for at mægle, når det ikke er muligt at nå frem til en aftale;
• for samtrafikkens vedkommende at bibeholde direktivernes krav om omkostningsægte samtrafik (dvs. den "hårde" lovgivning), men at fortolke begrebet via henstillinger fra Kommissionen;
• at der, hvor det er hensigtsmæssigt, udarbejdes henstillinger om netadgang; at overveje en henstilling til medlemsstaterne om de tekniske og økonomiske aspekter ved særskilt udbud af abonnentkredsløb (abonnentkredsløbet er forbindelsen mellem kundens hjemsted og et telenet). Efter Kommissionens mening vil fri adgang til abonnentkredsløbet medføre større konkurrence, ligesom det kan fremme indførelsen af Internet-tjenester. Kommissionen har i den forbindelse (den 24. november 1999) vedtaget en henstilling om samtrafik mellem faste kredsløb, hvor medlemsstaterne bl.a. opfordres til at træffe tiltag (f.eks. vedrørende særskilt udbud af abonnentkredsløb samt godkendelse af trådløse abonnentlinjer) som øger konkurrencen på abonnenttilslutninger;
• at udvide de gældende standardiseringsrammer for teleområdet til at omfatte alle former for kommunikationsinfrastruktur og tilhørende tjenester;
• at give mobilbrugere mulighed for operatørvalg (en form for netadgang, som foreskrives i de gældende rammebestemmelser for samtrafik) ved at pålægge mobiloperatører med stærk markedsposition pligt til at udbyde dette.

Forvaltning af radiospektrum

Den store efterspørgsel på radiospektrum (es de en fr) i flere sektorer - navnlig i telekommunikationssektoren, men også til transport, offentlig sikkerhed, radio/tv og F&U - har sat fokus på manglerne i de nuværende frekvens- og licenstildelingsmetoder. Radiospektrum er vigtigt for udviklingen af kommunikationstjenester, og eftersom der kun er et begrænset radiospektrum til rådighed, vurderer Kommissionen, at:

• administrativ prisfastsættelse og udlodning af radiospektrum via auktion kan være et middel til at sikre, at spektret anvendes effektivt;
• bestemmelserne i det nuværende licensdirektiv bør ændres, så medlemsstaterne får lov til at tillade sekundær handel med radiospektrum for at tilskynde til, at det anvendes effektivt.

Forsyningspligtydelser

I henhold til de nuværende rammebestemmelser skal de nationale myndighedsorganer pålægge netoperatører forpligtelser, som sikrer, at et forud fastlagt sæt tjenester af en bestemt kvalitet er til rådighed for alle til en rimelig pris - uanset geografisk placering. Forsyningspligtydelser omfatter i EU-lovgivningen i dag tilrådighedsstillelse af taletelefoni, fax og datatransmission via modem tilsluttet lokalnettet (dvs. adgang til Internettet). Kommissionen er klar over, at forsyningspligten spiller en vigtig rolle, og den foreslår bl.a., at:

• videreføre forsyningspligtens nuværende definition og omfang (det foreslås dog at opstille kriterier for en eventuel udvidelse af forsyningspligtens omfang, samt bestemmelser om løbende revurdering);
• der opstilles prisfastsættelsesprincipper på EU-plan for at sikre et rimeligt prisniveau på forsyningspligtydelser.

Brugernes og forbrugernes interesser

De nuværende rammebestemmelser indeholder en række bestemmelser, som skal beskytte brugernes og forbrugernes interesse i almindelighed. Desuden findes der horisontale direktiver på EU-plan om forbrugerbeskyttelse, som gælder for alle sektorer, også telesektoren. På dette område foreslår Kommissionen:

• at direktivet om beskyttelse af personoplysninger ajourføres og tydeliggøres for at tage højde for den tekniske udvikling;
• at indførelsen af det fælleseuropæiske alarmnummer 112 gøres obligatorisk;
• at videreføre og udbygge de eksisterende forpligtelser vedrørende klagemuligheder og mæglingsordninger;
• at oplysningerne til forbrugerne (bl.a. om takster) gøres mere gennemskuelige;
• at udbyderne pålægges at informere deres kunder om tjenestekvalitet;
• at direktivet om faste kredsløb (92/44/EF) ophæves, når alle brugere kan vælge mellem et passende udvalg af faste kredsløb og priserne herfor er konkurrencebaserede.

Forvaltning af numre, navne og adresser

Den nuværende EU-lovgivning fastlægger forskellige elementer i en harmoniseret tilgang til brug af numre, navne og adresser, og giver udtryk for, at det er vigtigt at sikre Europa-dækkende punkt-til-punkt-forbindelse mellem brugerne og interoperabilitet mellem tjenesterne. På dette område foreslår Kommissionen navnlig:

• at man på nuværende tidspunkt ikke træffer specifikke lovgivningstiltag vedrørende internetnavne og -adresser;
• at mobilbrugernes muligheder for nummerportabilitet udvides, men at man ikke på nuværende tidspunkt foreskriver nummerportabilitet mellem fast- og mobilnetoperatører.

Specifikke, konkurrencerelaterede spørgsmål

Sektorspecifikke regler og anvendelsen af konkurrencereglerne letter markedsadgangen i de tilfælde, hvor det tidligere monopolselskab fortsat har en stærk position, og er med til at sikre, at nye selskaber får reel mulighed for at konkurrere. Det vigtigste er derfor at ramme den rette balance mellem sektorspecifik lovgivning og konkurrencereglerne. Det vil være hensigtsmæssigt, hvis den sektorspecifikke lovgivning i højere grad gør brug af de begreber, der anvendes i konkurrencelovgivningen som f.eks. den dominerende stilling, jf. traktatens artikel 82, i spørgsmål om f.eks. omkostningsægthed og ikke-diskriminering.

Institutionelle spørgsmål

Modellen for tilsynsarbejdet, som forelægges i denne meddelelse, indebærer tydeligvis en forøget uddelegering af beslutningstagningen til de nationale myndighedsorganer, så denne ramme kan gennemføres så tæt på medlemsstaternes markeder som muligt. Modellen kræver også en udligningsordning i form af en øget samordning på EU-niveau af de nationale myndighedsorganers beslutninger og holdning.

I den forbindelse foreslår Kommissionen:

• at de to eksisterende udvalg for teleområdet udskiftes med et nyt kommunikationsudvalg, der med udgangspunkt i erfaringen i en ny kommunikationsgruppe på højt niveau bestående af Kommissionen og de nationale myndighedsorganer skal være med til at sikre, at EU-lovgivningen gennemføres konsekvent, og at de nationale foranstaltninger gennemføres så ensartet som muligt;
• at de eksisterende lovbestemmelser tages op til revision for at styrke de nationale myndighedsorganers uafhængige stilling; at sikre en effektiv ansvarsfordeling mellem forskellige institutioner på nationalt plan; forbedre samarbejdet mellem sektorspecifikke myndigheder og overordnede konkurrencemyndigheder; at kræve gennemsigtighed i de nationale beslutningsprocedurer.

Seneste ajourføring: 02.12.2003