Sag T-359/04

British Aggregates Association m.fl.

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – miljøafgift på granulater i Det Forenede Kongerige – fritagelse for Nordirland – Kommissionens beslutning om ikke at gøre indsigelse – alvorlige vanskeligheder – EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse«

Sammendrag af dom

1.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – begreb – alvorlige vanskeligheder – objektiv karakter

(Art. 88, stk. 2 og 3, EF)

2.      Retspleje – stævning – formkrav

[Statutten for Domstolen, art. 21; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]

3.      Retspleje – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser

(Rettens procesreglement, art. 48, stk. 2, første afsnit)

4.      Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet – skøn – sikring af sammenhængen mellem artikel 87 EF og 88 EF og andre af traktatens bestemmelser, som tilsigter at forhindre, at konkurrencen inden for fællesmarkedet fordrejes

(Art. 87 EF og88 EF)

5.      Statsstøtte – påtænkte støtteforanstaltninger – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet – vanskeligheder ved bedømmelsen – Kommissionens forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske fase – fritagelsesordning, der udgør en mulig forskelsbehandling mellem nationale produkter og importerede produkter – den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af undersøgelsen – indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder

(Art. 23 EF, art. 25 EF, art. 88, stk. 2 og 3, EF og art. 90 EF)

1.      Den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF er ifølge fast retspraksis uundværlig, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen kan således kun begrænse sig til den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 88, stk. 3, EF i forbindelse med en godkendelse af en støtte, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at støtten er forenelig med fællesmarkedet. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid ikke kan overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF.

Begrebet alvorlige vanskeligheder skal fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med fællesmarkedet. Det følger heraf, at den legalitetskontrol, Retten foretager af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, i sagens natur er mere vidtgående end at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn.

I tilfælde af sådanne vanskeligheder kan en beslutning fra Kommissionen om ikke at gøre indsigelse i øvrigt alene af denne årsag annulleres, fordi der ikke er foretaget den kontradiktoriske og uddybende undersøgelse, der er fastsat i traktaten, uanset om det ikke er godtgjort, at Kommissionens grundlæggende vurderinger var behæftet med retlige eller faktiske fejl.

(jf. præmis 55, 56 og 58)

2.      Ifølge artikel 21 i statutten for Domstolen og artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement skal stævningen indeholde søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, eventuelt kortfattet, men dog på en sammenhængende og forståelig måde, fremgår af selve stævningen.

(jf. præmis 81)

3.      Et nyt anbringende må ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre det er støttet på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, jf. artikel 48, stk. 2, første afsnit, i Rettens procesreglement. Et anbringende, som udgør en udvidelse af et anbringende, som tidligere er fremført direkte eller indirekte i stævningen, og er nært forbundet med dette, kan derimod fremsættes under sagens behandling.

(jf. præmis 87)

4.      Selv om den i artikel 87 EF og 88 EF fastsatte procedure overlader et betydeligt skøn til Kommissionen med henblik på vurderingen af, om en statsstøtteordning kan forenes med fællesmarkedets krav, følger det dog af traktatens almindelige opbygning, at denne procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser. Denne forpligtelse for Kommissionen til at tage fornødent hensyn til sammenhængen mellem på den ene side artikel 87 EF og 88 EF og på den anden side andre af traktatens bestemmelser gælder specielt i tilfælde, hvor de andre bestemmelser også tilsigter at forhindre, at konkurrencen inden for fællesmarkedet fordrejes. Når Kommissionen vedtager en beslutning om, hvorvidt en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan den således ikke se bort fra, at der er fare for, at individuelle erhvervsdrivende griber ind i konkurrencen inden for fællesmarkedet.

Derfor kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger tilsidesætter andre af EF-traktatens bestemmelser, forenelig med fællesmarkedet. Endvidere skal den, når den afgør, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet, tage hensyn til markedsvilkårene, herunder afgiftsniveauet. Det følger heraf, at en støtte ifølge traktatens system ikke kan indføres eller tillades i form af afgiftsmæssig forskelsbehandling foretaget af en medlemsstat over for produkter fra andre medlemsstater.

(jf. præmis 91 og 92)

5.      Såfremt den første undersøgelse af en støtte i den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 88, stk. 3, EF ikke gør det muligt at overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, skal Kommissionen indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF. Den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder.

I tilfælde af en fritagelsesordning for en miljøafgift, der i sig selv udgør en statsstøtte, rejser en forskelsbehandling mellem nationale produkter og de fra en anden medlemsstat importerede produkter i strid med artikel 23 EF og 25 EF eller artikel 90 EF, som den kan føre til, således spørgsmål om sammenhængen mellem de nævnte artikler og artikel 87 EF og 88 EF. Den omstændighed, at Kommissionen ikke undersøger det nævnte spørgsmål i beslutningen om ikke at gøre indsigelse efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure, er et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, der gør det nødvendigt at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.

(jf. præmis 55, 57, 90, 94-98 og 102)

RETTENS DOM (Femte Afdeling)

9. september 2010 (*)

»Statsstøtte – miljøafgift på granulater i Det Forenede Kongerige – fritagelse for Nordirland – Kommissionens beslutning om ikke at gøre indsigelse – alvorlige vanskeligheder – EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse«

I sag T-359/04,

British Aggregates Association, Lanark (Det Forenede Kongerige),

Healy Bros. Ltd, Middleton (Irland),

David K. Trotter & Sons Ltd, Manorhamilton (Irland),

ved solicitor C. Pouncey og avocat L. Van den Hende,

sagsøgere,

mod

Europa-Kommissionen ved J. Flett og T. Scharf, som befuldmægtigede,

sagsøgt,

støttet af:

Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, først ved M. Bethell, derefter ved E. Jenkinson og I. Rao, og endelig ved S. Ossowski, som befuldmægtigede, bistået af barristers M. Hall og G. Facenna,

intervenient,

angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2004) 1614 endelig af 7. maj 2004 om ikke at gøre indsigelse mod ændringen af fritagelsen i Nordirland for afgiften på granulater i Det Forenede Kongerige,

har

RETTEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, M Vilaras, og dommerne M. Prek og V.M. Ciucă (refererende dommer),

justitssekretær: fuldmægtig C. Kantza,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. juni 2009,

afsagt følgende

Dom

 Sagens faktiske omstændigheder

1        Den første sagsøger, British Aggregates Association (herefter »BAA«), er en sammenslutning af mindre uafhængige virksomheder, der udnytter stenbrud i Det Forenede Kongerige. Sammenslutningen har 55 medlemmer, der udnytter mere end 100 stenbrud. De fleste af medlemmerne udnytter stenbrud i Storbritannien (og følgelig med undtagelse af Nordirland). BAA handler i den foreliggende sag på vegne af sine medlemmer, der udnytter stenbrud i Storbritannien.

2        Den anden sagsøger, Healy Bros. Ltd, og den tredje sagsøger, David K. Trotter & Sons Ltd (herefter »DK Trotter«), er granulatproducenter, der er beliggende i Irland.

3        Den foreliggende sag vedrører den fritagelse for en miljøafgift, der er tildelt i Nordirland, som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i beslutning K(2004) 1614 endelig af 7. maj 2004, rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (støtte N2/04 – afgift på aggregater – Nordirland) (herefter »den anfægtede beslutning«), anså for at være støtte forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF efter den indledende fase af undersøgelsen. En kort meddelelse om denne beslutning blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 2. april 2005 (C 81, s. 4). Ifølge Kommissionen er EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (EFT 2001 C 37, s. 3, herefter »rammebestemmelserne«) blevet opfyldt.

 Den almindelige AGL-ordning

4        Den almindelige ordning for denne miljøafgift med betegnelsen »[e]tapevis indførelse af en afgift på granulater i Nordirland« (»Aggregates Levy«, herefter »AGL«) blev indført i Det Forenede Kongerige ved Section 16-49 i anden del af Finance Act 2001 (finanslov for 2001) og dens bilag 4-10.

5        De bestemmelser, der fastsætter gennemførelsen af AGL, trådte i henhold til gennemførelsesbekendtgørelsen til Finance Act 2001 i kraft den 1. april 2002.

6        Finance Act 2001 blev ændret ved Section 129-133 og bilag 38 i Finance Act 2002 (finanslov for 2002). Der er i de således ændrede bestemmelser bl.a. indføjet en overgangsperiode for indførelsen af afgiften i Nordirland.

7        AGL opkræves med 1,60 engelske pund (GBP) for hvert ton granulater, der udnyttes kommercielt (Section 16, stk. 4, i finansloven for 2001).

8        Det er i Section 16, stk. 2, i Finance Act 2001, som ændret, fastsat, at AGL fra nævnte lovs ikrafttræden skal betales, så snart en mængde granulater, der er omfattet af afgiften, udnyttes kommercielt i Det Forenede Kongerige. Loven vedrører derfor såvel granulater, der er importeret til, som dem, der er udvundet i Det Forenede Kongerige.

9        AGL blev ved beslutning K(2002) 1478 endelig af 24. april 2002 (støtte N863/01 – afgift på aggregater) (herefter »beslutningen fra 2002«) godkendt af Kommissionen. En kort meddelelse om denne beslutning blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende af 5. juni 2002 (C 133, s. 11).

10      Kommissionen havde i beslutningen fra 2002 besluttet ikke at gøre indsigelser mod AGL, idet den var af den opfattelse, at anvendelsesområdet for AGL var berettiget af den pågældende afgiftsordnings opbygning og karakter, og at AGL følgelig på forhånd faldt uden for kvalifikationen som støtte efter artikel 87 EF.

11      AGL er en miljøafgift, der pålægges granulaterne med henblik på at nedsætte og rationalisere udvindingen af mineralske stoffer, der sædvanligvis anvendes som granulater, ved at begunstige udskiftningen af dem med genbrugsmaterialer eller fritagne rå materialer og således bidrage til beskyttelsen af miljøet.

12      AGL finder anvendelse på den erhvervsmæssige udnyttelse af sten, af sand og af grus, der anvendes som granulater, men berører ikke disse materialer, når de anvendes til andre formål. AGL opkræves dog kun for rågranulater. Den opkræves derimod hverken for granulater, der er udvundet som biprodukter eller affald fra andre fremstillingsprocesser, eller for genbrugsgranulater.

13      For så vidt angår Nordirland fastsatte finansloven for 2001 en degressiv ordning for fritagelse for AGL, der strækker sig over fem år. Det første år fastsatte en afgiftssats, der skulle betales, på 0% for AGL. Den afgiftssats, der skulle betales, blev forhøjet med 20% pr. år for endeligt at nå 100% efter fem år. Omkostningen ved foranstaltningen, nemlig tabet af skatteindtægter for Det Forenede Kongerige, blev vurderet til 45 mio. GBP for disse fem år.

14      Det Forenede Kongerige begrundede denne særbehandling af Nordirland med et ønske om at forhindre den midlertidige risiko for forringelse af konkurrenceevnen på internationalt plan for virksomheder, der beskæftigede sig med udvinding og behandling af rågranulater i Nordirland, hvilket følger af områdets særlige situation inden for Det Forenede Kongerige, idet Nordirland deler en landegrænse med en anden medlemsstat. Importen og eksporten af granulater og forarbejdede produkter til og fra Nordirland er således lettere end for andre regioner i Det Forenede Kongerige.

15      Kommissionen erklærede følgelig i sin beslutning fra 2002 den degressive ordning for fritagelse vedrørende Nordirland forenelig med fællesmarkedet og åbnede ikke den formelle procedure, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, EF.

16      Beslutningen fra 2002 blev derefter genstand for et delvist annullationssøgsmål anlagt af BAA ved Retten (Rettens dom af 13.9.2006, sag T-210/02, British Aggregates mod Kommissionen, Sml. II, s. 2789). I denne sag havde BAA ikke bestridt Kommissionens konklusion, der bekræfter, at den progressive indførelse af AGL i Nordirland var en støtte forenelig med fællesmarkedet, men Kommissionens vurdering af, at AGL ikke udgjorde en statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF.

17      Ved dommen af 13. september 2006, British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 16 ovenfor, frifandt Retten Kommissionen. Retten fastslog i sin dom, at Kommissionen ikke have begået en åbenbar fejl i vurderingen af anvendelsesområdet for afgiften på granulater, og at AGL dermed ikke udgjorde en statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF. BAA indgav den 27. november 2006 appel til prøvelse af denne dom.

18      Ved dom af 22. december 2008, British Aggregates mod Kommissionen (sag C-487/06 P, Sml. I, s. 10505), ophævede Domstolen dommen af 13. september 2006, British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 16 ovenfor, og hjemviste sagen til Retten.

 Ændringer af AGL vedrørende den fritagelse, der er tildelt Nordirland

19      Efter at have bemærket, at de tilstræbte formål med den progressive indførelse af AGL i Nordirland ikke blev virkeliggjort som forudset, besluttede Det Forenede Kongerige at erstatte den degressive fritagelse for granulaterne i Nordirland med en ny fritagelsesordning.

20      Selv efter den progressive indførelse af AGL blev der konstateret en forhøjelse af udeklareret import af granulater med oprindelse i Irland til Nordirland, for hvilke AGL ikke var blevet betalt, hvilket medførte forekomsten af en væsentlig risiko for forringelse af konkurrenceevnen for granulatindustrien i Nordirland. Endvidere blev de forventede miljømæssige fordele ikke realiseret som forventet i Nordirland. Denne situation blev tilskrevet den begrænsede adgang i Nordirland til genbrugs- og substitutionsmaterialer, der ikke var underlagt afgiften, og den næsten ikke-eksisterende infrastruktur for indsamling og behandling af disse materialer. Følgelig gav den progressive indførelse af AGL ifølge myndighederne i Det Forenede Kongerige ikke industrien for forarbejdede produkter i Nordirland tilstrækkelig tid til at tilpasse sig denne udvikling hvad angår genbrugs- eller substitutionsmaterialer.

21      Af disse grunde udskiftede Det Forenede Kongerige den degressive fritagelsesordning i Nordirland med en ny fritagelsesordning. I henhold til denne nye ordning indgik de erhvervsdrivende, der er beliggende i Nordirland, med henblik på – på en effektiv måde – at nå de miljømæssige mål, der forfølges, en miljøaftale med myndighederne i Det Forenede Kongerige om mellem den 1. april 2004 og den 31. marts 2011 kun at betale 20% af AGL og blev dermed omfattet af en sats for fritagelse for AGL på 80%. Denne fritagelse er dog underlagt den betingelse, at de virksomheder, der har til hensigt at blive omfattet heraf, påtager sig udtrykkelige forpligtelser og overholder de aftaler, der er indgået med regeringen i Det Forenede Kongerige, i henhold til hvilke de forpligter sig til at deltage i et program til opnåelse af resultater og forbedringer af miljømæssig karakter i løbet af fritagelsens varighed.

 Proceduren for Kommissionen

22      Den 5. januar 2004 underrettede Det Forenede Kongerige Kommissionen om denne nye fritagelsesordning.

23      Ved skrivelse af 9. februar 2004 indgav BAA en klage over den nye fritagelsesordning til Kommissionen, i hvilken sammenslutningen bl.a. anmodede Kommissionen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

24      Den 12. februar 2004 tilstillede Kommissionen intervenienten en anmodning om suppelerende oplysninger.

25      Det Forenede Kongerige svarede på denne anmodning i skrivelser af 11. marts og 2. april 2004.

 Den anfægtede beslutning

26      Den 7. maj 2004 vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning, i hvilken den nye fritagelsesordning blev anset for statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF, men forenelig med fællesmarkedet i overensstemmelse med artikel 87, stk. 3, litra c), EF. Kommissionen afviste således BAA’s klage uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

27      Kommissionen angav i den anfægtede beslutning først, at den – for så vidt angår den ordning, der fandtes for afgifter for Nordirland – i beslutningen fra 2002 havde fastslået, at den udskudte indførelse af AGL i Nordirland var forenelig med bestemmelserne i rammebestemmelsernes punkt E.3.2. Det var i den forbindelse blevet vurderet, at AGL satte industrien i Nordirland i en situation, hvor den risikerede at få forringet sin konkurrenceevne på internationalt plan, navnlig i forhold til granulatproducenterne i Irland.

28      Angående den nye fritagelsesordning bemærkede Kommissionen endvidere, at myndighederne i Det Forenede Kongerige siden ordningens progressive indførelse i 2002 har anført, at AGL satte granulatindustrien i Nordirland i en endnu vanskeligere konkurrencemæssig stilling end den, der oprindeligt var forudset. Efter nævnte indførelse blev der, som det er nævnt i præmis 20 ovenfor, konstateret en forhøjelse af ulovlig udvinding og udeklareret import af granulater med oprindelse i Irland til Nordirland, idet AGL i begge disse tilfælde ikke var blevet betalt. De virksomheder, der beskæftigede sig med udvinding, som normalt betalte AGL, var følgelig genstand for dumping på grund af disse ulovlige afgiftsfrie forsyninger og mistede salg til de virksomheder, der handler på denne måde.

29      Kommissionen tilføjede i den anfægtede beslutning, at skønt AGL ifølge Det Forenede Kongerige har haft en påviselig positiv virkning for så vidt angår beskyttelse af miljøet i Storbritannien, har AGL ikke haft de ønskede resultater i Nordirland, hvor adgangen til genbrugs- eller substitutionsmaterialer, der er fritaget for afgifter, er meget begrænset og lokal, og hvor infrastrukturen for indsamling og behandling af sådanne materialer er næsten ikke-eksisterende. Ifølge myndighederne i Det Forenede Kongerige betyder dette, at den fritagelsesordning, der følger af finansloven for 2001, ikke har givet producenterne af forarbejdede produkter i Nordirland tilstrækkelig tid til at tilpasse sig indførelsen af AGL ved en omstilling i retning af genbrugs- eller substitutionsmaterialer.

30      Kommissionen anførte, at Det Forenede Kongeriges regering med henblik på at opnå de miljømæssige mål, der forfølges, på en effektiv måde, sådan som det er blevet nævnt i præmis 21 ovenfor, herefter har fastlagt, at fritagelsen underlægges den betingelse, at de virksomheder, der har til hensigt at blive omfattet heraf, påtager sig udtrykkelige forpligtelser og overholder de aftaler, der er indgået med nævnte regering, i henhold til hvilke de forpligter sig til at deltage i et program til opnåelse af resultater og forbedringer af miljømæssig karakter i løbet af fritagelsens varighed.

31      Med henblik på at give industrien for forarbejdede produkter (dvs. de virksomheder, der erhvervsmæssigt udnytter rågranulaterne) mere tid til at tilpasse sig og opnå de ønskede miljømæssige virkninger blev det bestemt, at den eksisterede fritagelsesordning skulle erstattes med en ny AGL-overgangsfritagelsesordning, der finder anvendelse på alle typer af granulater, og kun pålægger dem, der er omfattet, at betale 20% af den AGL, der normalt skal betales. Denne nye ordning trådte i kraft den 1. april 2004 og afsluttes den 31. marts 2011 (dvs. ni år efter afgiftens begyndelse den 1.4.2002).

32      Kommissionen konkluderede efter at have fastslået, at fritagelsen for AGL blev ydet ved hjælp af statsmidler i form af en afgiftsfritagelse til virksomheder beliggende i Nordirland og stillede disse bedre ved at sænke de omkostninger, som de normalt ville have haft, at der var tale om støtte ydet af en medlemsstat, før den undersøgte støtten i henhold til rammebestemmelserne.

33      Kommissionen fremhævede i den forbindelse for det første, at eftersom AGL allerede var blevet gennemført i hele Det Forenede Kongerige (herunder Nordirland) fra april 2002, skulle AGL anses for en eksisterende afgift.

34      Kommissionen bemærkede for det andet, at denne afgift blev opkrævet af miljøbeskyttelsesgrunde, og at den tilsigter at nå dette mål ved at bidrage til at mindske udvindingen af rågranulater og ved at opfordre til anvendelsen af substitutionsmaterialer. Kommissionen tilføjede i den forbindelse, som det er anført i præmis 29 ovenfor, at selv om AGL ifølge de empiriske oplysninger, der er fremlagt af myndighederne i Det Forenede Kongerige, ikke har haft de ønskede resultater i Nordirland, har den ikke desto mindre haft en påviselig positiv virkning for så vidt angår beskyttelse af miljøet i Storbritannien. Myndighederne i Det Forenede Kongerige har i den forbindelse erklæret, at omfanget af rå materialer udvundet i Storbritannien var blevet betydeligt formindsket i 2002 (nemlig – 5,7% i forhold til gennemsnittet for de foregående år), at omkostningerne til granulater, der var omfattet af afgiften, var blevet betydeligt højere end dem til granulater, der ikke var omfattet heraf, hvilket tydede på, at de miljømæssige omkostninger ved granulatforsyningen blev væltet over på forbrugerne (ved at internalisere de negative virkninger på miljøet for udvindelsen af granulater i produktionsomkostningerne for disse), og at salget af genbrugs- og substitutionsmaterialer (såsom skifer og kaolin) var blevet højere, samt at nye genbrugsfabrikker var blevet åbnet.

35      Kommissionen bemærkede for det tredje, at den principielle beslutning om at fritage bestemte virksomheder i Nordirland fra AGL allerede var blevet truffet, da denne afgift blev indført den 1. april 2002.

36      Kommissionen fastholdt på denne baggrund, at de betingelser, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 51.2, var opfyldt.

37      For så vidt angår de betingelser, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 51.1, litra b), andet led, bemærkede Kommissionen, at ordningens varighed er begrænset til syv år, og at lempelsen vedrører en national afgift, samt at der ikke findes en EF-afgift på området. Kommissionen fandt således, at afgiften på 20%, som de virksomheder, der er omfattet af fritagelsen, ikke desto mindre skal betale, udgjorde en betydelig del af den nationale afgift.

38      Kommissionen vurderede dermed, at de betingelser, der stilles af rammebestemmelserne, var fuldstændigt opfyldt. Den anså følgelig fritagelsesordningen for at være forenelig med fællesmarkedet i overensstemmelse med artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

39      Kommissionen fastholdt således foreneligheden af den ændrede AGL-fritagelsesordning for Nordirland med EF-traktatens bestemmelser og besluttede ikke at gøre indsigelser.

 Retsforhandlinger

40      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. august 2004 har sagsøgerne anlagt denne sag.

41      Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 5. januar 2005 har Det Forenede Kongerige fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i denne sag til støtte for Kommissionen. Ved kendelse af 4. marts 2005 tog formanden for Rettens Anden Afdeling denne begæring til følge. Intervenienten har indgivet sit skriftlige indlæg, og de øvrige parter har afgivet deres bemærkninger vedrørende dette inden for de fastsatte frister.

42      Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Femte Afdeling, hvorfor sagen er blevet henvist til denne afdeling.

43      Sagsøgerne har med stævningen på baggrund af artikel 64, stk. 4, og artikel 68 og 70 i Rettens procesreglement indleveret en anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der tager sigte på, at Kommissionen tilpligtes at fremlægge den skrivelse, som indeholder de »empiriske oplysninger«, der er fremlagt af Det Forenede Kongerige i løbet af undersøgelsesproceduren, og som der henvises til i brevet fra generaldirektøren for Kommissionens Generaldirektorat (GD) for Konkurrence, der er dateret den 20. juli 2004 og adresseret til BAA’s juridiske repræsentant.

44      Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Femte Afdeling den 24. september 2008 er den foreliggende sag, efter at parterne er blevet hørt, blevet udsat i henhold til artikel 77, litra a), i procesreglementet og artikel 54, stk. 3, i statutten for Domstolen indtil Domstolens afgørelse i sag C-487/06 P.

45      Den 22. december 2008 afsagde Domstolen dom i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 18 ovenfor. Herefter blev proceduren i den foreliggende sag genoptaget.

46      Parterne indgav efter anmodning fra Retten deres bemærkninger vedrørende betydningen af dommen af 22. december 2008 i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 18 ovenfor, for den foreliggende sag.

47      Kommissionen har i sine bemærkninger herom erklæret at give afkald på at indgive en formalitetsindsigelse i den foreliggende sag.

48      På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Femte Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet den 3. juni 2009.

49      Sagsøgerne har under retsmødet erklæret at give afkald på deres anmodning på baggrund af artikel 64, stk. 4, og artikel 68 og 70 i procesreglementet om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse (jf. præmis 43 ovenfor).

50      Under retsmødet har intervenienten ligeledes – som følge af dommen af 22. december 2008 i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 18 ovenfor – erklæret at give afkald på at indgive en formalitetsindsigelse i den foreliggende sag.

 Parternes påstande

51      Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

–        Den anfægtede beslutning annulleres.

–        Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

52      Kommissionen, støttet at intervenienten, har nedlagt følgende påstande:

–        Frifindelse.

–        Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.

 Retlige bemærkninger

 Indledende bemærkninger

53      Sagsøgerne har til støtte for deres søgsmål påberåbt sig tre annullationsanbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 23 EF og 25 EF eller af artikel 90 EF, det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af rammebestemmelserne, og det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af Kommissionens processuelle forpligtelser, navnlig tilsidesættelsen af artikel 88, stk. 2, EF. Sagsøgerne har i forbindelse med det tredje anbringende ligeledes kritiseret Kommissionen for at have behæftet den anfægtede beslutning med en begrundelsesmangel og således med en tilsidesættelse af artikel 253 EF samt med en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler den i løbet af den indledende fase.

54      I forbindelse med deres anbringende vedrørende tilsidesættelsen af artikel 88, stk. 2, EF, har sagsøgerne i det væsentlige anført, at Kommissionen ved alene i henhold til den foreløbige undersøgelse at tillade den omtvistede støtteordning har tilsidesat artikel 88, stk. 2, EF og artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [88 EF] (EFT L 83, s. 1), der pålægger institutionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, så snart en anmeldt foranstaltning giver anledning til alvorlige vanskeligheder hvad angår dens forenelighed med fællesmarkedet. De argumenter og de beviser, som BAA har fremlagt til støtte for sin klage, har imidlertid påvist tilstedeværelsen af alvorlige tvivl hvad angår dels den omstændighed, at den nye fritagelsesordning ikke er forenelig med fællesmarkedet og navnlig artikel 23 EF og 25 EF eller 90 EF (første anbringende), og dels, at de betingelser, der er fastsat i rammebestemmelserne, ikke er opfyldt (andet anbringende).

55      Den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF er ifølge fast retspraksis uundværlig, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 88, stk. 3, EF i forbindelse med en godkendelse af en støtte, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at støtten er forenelig med fællesmarkedet. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF (Domstolens dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, præmis 13, af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, præmis 29, af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 33, og af 2.4.2009, sag C-431/07 P, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, Sml. I, s. 2665, præmis 61; jf. ligeledes Rettens dom af 18.9.1995, sag T-49/93, SIDE mod Kommissionen, Sml. II, s. 2501, præmis 58).

56      Begrebet alvorlige vanskeligheder skal fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med fællesmarkedet (dommen i sagen Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 63, og i sagen SIDE mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 60). Det følger heraf, at den legalitetskontrol, Retten foretager af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, i sagens natur er mere vidtgående end at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn (jf. i denne retning dommen i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 31-38, og i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 34-39, samt Rettens dom af 15.3.2001, sag T-73/98, Prayon-Rupel mod Kommissionen, Sml. II, s. 867, præmis 47).

57      Det fremgår også af retspraksis, at den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. i denne retning Domstolens dom i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 37, og dom af 3.5.2001, sag C-204/97, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 3175, præmis 46-49, samt dommen i sagen Prayon-Rupel mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, præmis 108).

58      Eftersom den anfægtede beslutning er blevet vedtaget, uden at der er indledt en formel undersøgelsesfase, kunne Kommissionen således kun vedtage beslutningen lovligt, dersom den indledende undersøgelse ikke frembød alvorlige vanskeligheder. Såfremt der forelå sådanne vanskeligheder, kan nævnte beslutning nemlig alene af denne årsag annulleres, fordi der ikke er foretaget den kontradiktoriske og uddybende undersøgelse, der er fastsat i EF-traktaten, uanset om det ikke var godtgjort, at Kommissionens grundlæggende vurderinger var behæftet med retlige eller faktiske fejl.

59      Det følger heraf, at samtlige de anbringender, som sagsøgerne har gjort gældende over for den anfægtede beslutning, må undersøges med henblik på at vurdere, om de gør det muligt at påvise en alvorlig vanskelighed, der gør, at Kommissionen ville have været forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF (jf. i denne retning Rettens dom af 13.1.2004, sag T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 91, og af 20.9.2007, sag T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 67 og 77). I den forbindelse er det hensigtsmæssigt først at behandle det første anbringende vedrørende tilsidesættelsen af artikel 23 EF og 25 EF eller af artikel 90 EF.

 Det første anbringende vedrørende tilsidesættelsen af artikel 23 EF og 25 EF eller af artikel 90 EF

 Parternes argumenter

60      Ifølge sagsøgerne er en følge af den nye AGL-fritagelsesordning, at de granulater, der importeres fra Irland, pålægges den fulde AGL-afgift (1,60 GBP pr. ton), mens identiske produkter, der fremstilles i Nordirland, alene pålægges en afgift på 0,32 GBP pr. ton, hvilket blot er 20% af den fulde AGL-afgift. De producenter, der er beliggende i Irland, har endvidere i modsætning til de producenter, der er beliggende i Nordirland, ikke muligheden for at påtage sig miljømæssige forpligtelser med henblik på at blive omfattet af fritagelsesordningen. Heraf følger en afgiftsmæssig forskelsbehandling, som overtræder bestemmelserne i artikel 23 EF og 25 EF eller bestemmelsen i artikel 90 EF, der tager sigte på det samme mål, nemlig en konkurrence på fællesmarkedet, der ikke er fordrejet.

61      For sagsøgerne er den omstændighed, at Kommissionen har godkendt den nye fritagelsesordning, så meget desto mere overraskende, som Kommissionen udtrykkeligt i den anfægtede beslutning har fastslået, at formålet med denne ordning var at beskytte den nordirske industris konkurrenceevne over for de irske producenter, og det på trods af Domstolens praksis, i henhold til hvilken Kommissionen ikke kan erklære en støtte, der overtræder EF-traktatens øvrige bestemmelser, forenelig med fællesmarkedet, navnlig hvis disse bestemmelser, såsom artikel 23 EF og 25 EF eller artikel 90 EF i den foreliggende sag, ligeledes tager sigter på målsætningen om, at konkurrencen inden for fællesmarkedet ikke må fordrejes. Følgelig består der alvorlige tvivl med hensyn til den nye fritagelsesordnings forenelighed med fællesmarkedet.

62      Sagsøgerne har i replikken præciseret, at EF-traktatens bestemmelser, der forbyder told samt alle afgifter med tilsvarende virkning som told (artikel 23 EF og 25 EF) og interne afgifter, der virker diskriminerende på samhandelen (artikel 90 EF), ikke kan anvendes kumulativt. Disse bestemmelser supplerer dog hinanden, for så vidt som formålet med artikel 90 EF navnlig er at undgå, at forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkning omgås ved fastsættelsen af interne afgifter. Den nøjagtige definition af afgrænsningen mellem anvendelsesområdet for dels artikel 23 EF og 25 EF og dels artikel 90 EF er følgelig ikke altid klar. AGL’s diskriminerende art bevirker under alle omstændigheder, at den ifølge de kriterier, der belyses af Domstolens praksis, falder inden for en af disse bestemmelsers anvendelsesområde. Sagsøgerne har under retsmødet præciseret, at de i overensstemmelse med denne retspraksis i forbindelse med deres første anbringende for det første har påberåbt sig tilsidesættelsen af artikel 23 EF og 25 EF og derefter subsidiært tilsidesættelsen af artikel 90 EF.

63      For så vidt angår tilsidesættelsen af artikel 23 EF og 25 EF har sagsøgerne anført, at nævnte artikler forbyder enhver afgift på importerede produkter, undtagen hvis disse afgifter er et led i et almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier, eller udgør et vederlag for en til importøren faktisk erlagt tjenesteydelse. For at det kan antages, at den afgift, der pålægges et importeret produkt, er et led i et almindeligt internt afgiftssystem, har Domstolen fastslået, at den skal ramme et indenlandsk produkt og et tilsvarende importeret produkt med samme sats på samme stadium i omsætningen, og at også grundlaget for afgiftskravets stiftelse skal være det samme for de to produkter.

64      I Nordirland bliver AGL imidlertid ikke alene anvendte med forskellige satser (0,32 GBP i forhold til 1,60 GBP), men ligeledes på forskellige stadier i omsætningen og er således ikke et led i et almindeligt internt afgiftssystem. Dette indebærer en forskelsbehandling, eftersom de importerede granulater grundet deres art altid pålægges en afgift ud fra en afgiftsudløsende begivenhed, der er forskellig fra den, der gælder for de indenlandske granulater. Det følger nemlig ifølge sagsøgerne af retspraksis, at artikel 23 EF og 25 EF er tilsidesat, når forskellige afgiftsudløsende begivenheder er blevet anvendt på indenlandske produkter og på importerede produkter, og dette uanset, at den afgift, der pålægges de importerede produkter, i virkeligheden er mindre end den, der pålægges de indenlandske produkter. Dermed udgør AGL, idet den på en særlig måde pålignes de importerede produkter, en afgift med tilsvarende virkning som told.

65      Endvidere udgør AGL en afgift med tilsvarende virkning som told, fordi den er særligt udformet til at ramme de importerede produkter i modsætning til de nationale produkter. Inden for Det Forenede Kongerige pålægges AGL visse granulatproducenter, der ikke er forpligtede til at vælte AGL over på forbrugerne, men kan afskrive den helt eller delvist som driftsomkostninger. Idet Det Forenede Kongerige ikke har muligheden for at opkræve afgifter fra de producenter, der er beliggende uden for Det Forenede Kongeriges område, opkræver det derfor afgifter af de importerende produkter.

66      Såfremt Retten måtte finde, at anvendelsen af AGL på import til Nordirland »er et led i et generelt, internt afgiftssystem« og grundet dette ikke falder ind under betegnelsen afgift med tilsvarende virkning som told, har sagsøgerne anført, at AGL tilsidesætter artikel 90 EF.

67      Sagsøgerne har i den forbindelse gjort gældende, at de producenter, der er beliggende uden for Nordirland, ikke har muligheden for at indgå miljøaftaler for at blive omfattet af satsen på 20% af AGL. For så vidt som de pågældende produkter er identiske, er denne forskelsbehandling, idet den beskytter producenterne i Nordirland mod konkurrence, i strid med artikel 90, stk. 1, EF.

68      Dette er ikke i overensstemmelse med fast retspraksis, i henhold til hvilken medlemsstaterne kun ville være bemyndiget til at indføre en differentieret afgiftsordning for visse produkter, såfremt denne differentiering var forenelig med fællesskabsretten. Den pågældende støtteordning overholder ikke denne retspraksis, eftersom kriteriet for fastlæggelsen af en lavere afgift pr. definition alene finder anvendelse på indenlandske produkter.

69      Kommissionen har for det første anført, at sagsøgerne ikke klart har defineret grundlaget for deres sagsanlæg. Det er ikke let at afgøre, om søgsmålet er baseret på en overtrædelse af artikel 23 EF og 25 EF eller artikel 90 EF eller alle disse bestemmelser. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at påstå, at disse bestemmelser er relevante i den foreliggende sag, uden at begrunde, hvorledes de hver især kan komme i betragtning.

70      Kommissionen har i den forbindelse bl.a. fremhævet, at de påberåbte artikler vedrører forskellige områder, idet artikel 23 EF og 25 EF omhandler forbuddet mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, og artikel 90 EF vedrører den afgiftsmæssige forskelsbehandling til skade for produkter fra en anden medlemsstat. Ifølge fast retspraksis kan bestemmelserne vedrørende afgifter med tilsvarende virkning som told og bestemmelserne vedrørende diskriminerende interne afgifter ikke anvendes kumulativt, hvorfor én og samme afgift ikke samtidigt kan henhøre under de to grupper. Da det påhviler sagsøgerne at præcisere de bestemmelser, som de finder er tilsidesat, har Kommissionen således anført, at denne form for anbringende, der er vagt og selvmodsigende, ikke bør kunne udtrykkes i replikken – navnlig ikke med så deltaljerede argumenter som dem, der er fremsat af sagsøgerne. Af denne ene grund bør anbringendet i henhold til artikel 44 i procesreglementet afvises.

71      Kommissionen har i duplikken yderligere gjort gældende, at sagsøgernes argument om, at AGL er en afgift med tilsvarende virkning som told som omhandlet i artikel 25 EF, er nyt og følgelig fremsat under tilsidesættelse af procesreglementets artikel 48, stk. 2.

72      Såfremt Retten måtte træffe afgørelse om ikke at afvise anbringendet, har Kommissionen for det første fremhævet, at artikel 23 EF og 25 EF ikke synes at komme i betragtning, henset til at den anfægtede beslutning ikke omhandler en told ved import af granulater med oprindelse i Irland. For Kommissionen er AGL ikke en økonomisk byrde, der pålægges importerede produkter, men en afgift, der – som afgift på granulaterne – pålægges en sektor. Henset til at producenterne i Nordirland i denne sag betaler mindst 20% af AGL, men ikke modtager noget til gengæld, stemmer omstændighederne hverken overens med artikel 23 EF eller 25 EF eller med den af sagsøgerne påberåbte retspraksis.

73      For så vidt angår artikel 90 EF er Kommissionen desuden af den opfattelse, at den anklage om forskelsbehandling, der er fremsat af sagsøgerne, er ubegrundet. Den har fremhævet, at der kun er tale om forskelsbehandling, når der på sammenlignelige situationer anvendes forskellige bestemmelser. I den foreliggende sag er der imidlertid ikke tale om forskelsbehandling, hverken direkte eller indirekte.

74      I afgiftsmæssig sammenhæng betyder dette, at en afgiftsmæssig fordel, som ikke indrømmes en ikke-hjemmehørende, kan udgøre en forskelsbehandling af de to kategorier af afgiftspligtige og således en forskelsbehandling i EF-traktatens forstand, når situationen for de to kategorier ikke adskiller sig objektivt på en sådan måde, at det kan begrunde, at de på dette punkt behandles forskelligt. I den foreliggende sag er der imidlertid objektive grunde, der findes i de pågældende produkters art, i den pågældende industris lokale karakter og i den særlige situation i Nordirland.

75      Subsidiært har Kommissionen bemærket, at en differentiering mellem virksomheder på afgiftsområdet kan være berettiget i den pågældende ordnings almindelige karakter og opbygning. Henset til at fritagelsesordningen er særligt udformet til at afhjælpe den nordirske granulatindustris vanskeligheder, ligger det i selve karakteren af det system, der er fastlagt ved fritagelsesordningen, at alene virksomheder, der er beliggende i Nordirland, kan påtage sig en miljømæssig forpligtelse i forhold til Det Forenede Kongeriges myndigheder.

76      Kommissionen er følgelig af den opfattelse, at den ikke har været ude for alvorlige vanskeligheder, men at den derimod befandt sig i en situation, hvor den ved afslutningen af den indledende fase var i stand til at fastslå, at den meddelte støtte var forenelig med fællesmarkedet.

77      Intervenienten har tilsluttet sig Kommissionens bemærkninger, idet det anføres, at det første anbringende ikke er tilstrækkeligt præcist og har vist sig at være ubegrundet. I den foreliggende sag drejer det sig hverken om told eller en afgift med tilsvarende virkning eller om en diskriminerende intern afgift.

78      Intervenienten har tilføjet, at de virksomheder, der er beliggende i Nordirland, ikke alle er omfattet at den delvise fritagelse på 80%. Denne finder kun anvendelse på virksomheder, der formelt underskriver de aftaler, hvis formål er at gennemføre forbedringer forbundet med miljømæssige mål, og som efterkommer sådanne aftaler. Overholdelsen af de miljømæssige aftaler indebærer nemlig høje omkostninger til gennemførelse, der opvejes af fritagelsen, mens erhvervsdrivende, der er beliggende uden for Nordirland, ikke er forpligtet til at påtage sig sådanne omkostninger.

79      Endvidere finder den almindelige, interne afgiftsordning, der er gennemført i Det Forenede Kongerige, anvendelse på samme måde på nationale produkter og på importerede produkter. De virksomheder, der er beliggende i Irland, bliver dermed ikke behandlet forskelligt i forhold til de virksomheder, der er beliggende i Det Forenede Kongerige, som ikke må påtage sig de omkostninger, der er forbundet med de miljømæssige forbedringer, og som ikke er omfattet af en kompensation gennem den delvise fritagelse for AGL.

 Rettens bemærkninger

–       Formaliteten vedrørende det første anbringende

80      Kommissionen og intervenienten har for det første anført, at det første anbringende, idet det er for vagt og selvmodsigende, i henhold til artikel 44 i procesreglementet bør afvises. Spørgsmålet om, hvilke bestemmelser sagsøgerne lægger til grund for søgsmålet, er ikke klart.

81      Det skal i den forbindelse bemærkes, at ifølge artikel 21 i statutten for Domstolen og artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet skal stævningen indeholde søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen. Af retssikkerheds- og retsplejehensyn er det en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, eventuelt kortfattet, men dog på en sammenhængende og forståelig måde, fremgår af selve stævningen (Rettens kendelse af 25.7.2000, sag T-110/98, RJB Mining mod Kommissionen, Sml. II, s. 2971, præmis 23, Rettens dom af 3.2.2005, sag T-19/01, Chiquita Brands m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315, præmis 64).

82      Det må fastslås, at anvendelsen af ordet »eller« i stævningen klart viser, at sagsøgerne på alternativ vis gør tilsidesættelsen af bestemmelserne dels i artikel 23 EF og 25 EF og dels i artikel 90 EF gældende.

83      Disse angivelser, der er indeholdt i stævningen, var tilstrækkeligt klare og præcise som foreskrevet i procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), til, at Kommissionen har kunnet tilrettelægge sit forsvar.

84      Sagsøgerne har under retsmødet præciseret, at de med deres første anbringende har til hensigt for det første at gøre tilsidesættelsen af artikel 23 EF og 25 EF gældende og subsidiært tilsidesættelsen af artikel 90 EF.

85      Under disse omstændigheder skal det første anbringende anses for at være tilstrækkeligt klart og præcist i henhold til artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet.

86      Kommissionen har for det andet gjort gældende, at sagsøgernes argument om, at AGL er en afgift med tilsvarende virkning som told som omhandlet i artikel 25 EF, er blevet fremsat for første gang i replikken. Det er således nyt og følgelig fremsat under tilsidesættelse af procesreglementets artikel 48, stk. 2.

87      Ifølge retspraksis må et nyt anbringende ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre det er støttet på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, jf. procesreglementets artikel 48, stk. 2, første afsnit (kendelsen i sagen RJB Mining mod Kommissionen, nævnt i præmis 81 ovenfor, præmis 24). Et anbringende, som udgør en udvidelse af et anbringende, som tidligere er fremført direkte eller indirekte i stævningen, og er nært forbundet med dette, kan derimod fremsættes under sagens behandling (jf. Rettens dom af 9.3.1999, sag T-212/97, Hubert mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 41, og II, s. 185, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis, samt kendelsen i sagen RJB Mining mod Kommissionen, nævnt i præmis 81 ovenfor, præmis 24).

88      Det må i det foreliggende tilfælde fastslås, at artikel 25 EF ikke er blevet påberåbt direkte i stævningen. Det fremgår ikke desto mindre, at sagsøgerne i stævningen har gjort en tilsidesættelse af artikel 23 EF gældende, for så vidt som en afgiftsmæssig forskelsbehandling følger af den nye fritagelsesordning. Det skal imidlertid bemærkes, at det følger af artikel 23, stk. 1, EF, at Fællesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling. Denne union består dels af et forbud mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, dels af indførelsen af en fælles toldtarif for samhandelen mellem medlemsstaterne og tredjelande (Domstolens dom af 21.6.2007, sag C-173/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4917, præmis 27).

89      Artikel 23 EF, der forbyder told, og artikel 25 EF, der forbyder afgifter med tilsvarende virkning som told, udgør følgelig samlet set nødvendige elementer, hvis resultat er et generelt forbud (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.12.1962, forenede sager 2/62 og 3/62, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml. 1954-1964, s. 339, org.ref.: Rec. s. 813, dommen i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt i præmis 88 ovenfor, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 8.11.2007, sag C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten og Gemeindebetriebe Frohnleiten, Sml. I, s. 9643, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis). Dette argument udgør dermed en udvidelse af et anbringende, som tidligere er fremført, og kan antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 48, stk. 2, første afsnit, i procesreglementet.

–       Spørgsmålet, om det første anbringende er begrundet

90      Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 57 ovenfor, at den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder.

91      Det følger ligeledes af fast retspraksis, at selv om den i artikel 87 EF og 88 EF fastsatte procedure overlader et betydeligt skøn til Kommissionen med henblik på vurderingen af, om en statsstøtteordning kan forenes med fællesmarkedets krav, følger det dog af EF-traktatens almindelige opbygning, at denne procedure aldrig må føre til resultater, der er i strid med EF-traktatens særlige bestemmelser (jf. i denne retning Domstolens dom af 21.5.1980, sag 73/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1533, præmis 11, af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 78, og Rettens dom af 31.1.2001, forenede sager T-197/97 og T-198/97, Weyl Beef Products m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 303, præmis 75). Denne forpligtelse for Kommissionen til at tage fornødent hensyn til sammenhængen mellem på den ene side artikel 87 EF og 88 EF og på den anden side andre af EF-traktatens bestemmelser gælder specielt i tilfælde, hvor de andre bestemmelser også tilsigter at forhindre, at konkurrencen inden for fællesmarkedet fordrejes, som i den foreliggende sag dels artikel 23 EF og 25 EF og dels artikel 90 EF, der tilsigter at beskytte varernes frie bevægelighed og konkurrencen mellem nationale produkter og importerede produkter. Når Kommissionen vedtager en beslutning om, hvorvidt en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan den således ikke se bort fra, at der er fare for, at individuelle erhvervsdrivende griber ind i konkurrencen inden for fællesmarkedet (dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 55 ovenfor, præmis 42 og 43).

92      Derfor kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger tilsidesætter andre af EF-traktatens bestemmelser, forenelig med fællesmarkedet (dommen af 19.9.2000 i sagen Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 91 ovenfor, præmis 78, og dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 41). Endvidere skal den, når den afgør, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet, tage hensyn til markedsvilkårene, herunder afgiftsniveauet (jf. i denne retning dommen af 21.5.1980 i sagen Kommissionen mod Italien, nævnt i præmis 91 ovenfor, præmis 11, og dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 57 ovenfor, præmis 42). Det følger heraf, at en støtte ifølge EF-traktatens system ikke kan indføres eller tillades i form af afgiftsmæssig forskelsbehandling foretaget af en medlemsstat over for produkter fra andre medlemsstater (jf. i denne retning Domstolens dom af 27.5.1981, forenede sager 142/80 og 143/80, Essevi og Salengo, Sml. s. 1413, præmis 28).

93      Ifølge Domstolens praksis er retmæssigheden af visse afgiftsfritagelser eller ‑nedsættelser, navnlig når de har som mål at gøre det muligt at opretholde produktionsformer eller virksomheder, som uden disse særlige afgiftsmæssige begunstigelser på grund af fremstillingsomkostningernes højde ikke længere ville være rentable, betinget af, at de medlemsstater, der udnytter disse muligheder, uden forskel og uden at beskytte indenlandske produkter lader begunstigelsen gælde også for indførte produkter, der befinder sig i samme situation (jf. i denne retning Domstolens dom af 27.2.1980, sag 168/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 347, præmis 16, af 30.10.1980, sag 26/80, Schneider-Import, Sml. s. 3469, præmis 9, og af 18.4.1991, sag C-230/89, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 1909, præmis 12).

94      Sagsøgerne har i det væsentlige anført, at virkningerne af den nye AGL-fritagelsesordning for Nordirland, sådan som den er godkendt af Kommissionen i den anfægtede beslutning, medfører en afgiftsmæssig forskelsbehandling, der udgør en krænkelse af artikel 23 EF og 25 EF eller af artikel 90 EF, hvilket skaber en situation med alvorlige vanskeligheder.

95      Det tilkommer dermed Retten at undersøge, om den påståede afgiftsmæssige forskelsbehandling udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder, ved at efterprøve, om Kommissionen i forbindelse med vurderingen af den pågældende støtteordnings forenelighed var forpligtet til at indlede den i artikel 88, stk. 2, EF omhandlede procedure for at undersøge sammenhængen mellem artikel 87 EF og 88 EF og enten artikel 23 EF og 25 EF eller artikel 90 EF.

96      Det skal i den forbindelse for det første bemærkes, hvilket ingen af parterne i øvrigt bestrider, at den nye AGL-fritagelsesordning, der er godkendt i den anfægtede beslutning, som fritagelse for en afgift udgør statsstøtte efter artikel 87 EF.

97      Det skal desuden fastslås, at Kommissionen i den anfægtede beslutning på dette grundlag har undersøgt AGL-fritagelsen i forhold til rammebestemmelserne. I denne sammenhæng har Kommissionen fastslået, at AGL udgjorde en eksisterende afgift, og at de betingelser, der er beskrevet i rammebestemmelsernes punkt 51.2, for anvendeligheden af de bestemmelser, der er omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 51.1, på en sådan afgift, var opfyldte. Kommissionen fandt derefter, at de betingelser, der er fastsat i rammebestemmelserne, bl.a. betingelsen vedrørende fritagelsesmodtagernes betaling af en væsentlig del af afgiften, var opfyldt. På denne baggrund drog Kommissionen sin konklusion om AGL-fritagelsens forenelighed med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

98      Endelig skal det bemærkes, hvilket i øvrigt er lige så ubestridt, at spørgsmålet om den påståede afgiftsmæssige forskelsbehandling som følge af den angivelige tilsidesættelse af artikel 23 EF og 25 EF eller af artikel 90 EF ikke er blevet behandlet i den anfægtede beslutning, der ikke henviser til anvendelsen af den ene eller den anden af disse bestemmelser.

99      Det er imidlertid ubestrideligt, at den nye fritagelsesordning, der er indført i Nordirland og godkendt i den anfægtede beslutning, indebærer, at de rågranulater, der udvindes i Nordirland af producenter, som har indgået en miljøaftale, pålægges 20% af AGL-afgiften (0,32 GBP pr. ton), mens identiske produkter, der importeres fra Irland, pålægges den fulde AGL-afgift (1,60 GBP pr. ton). Det fremgår dermed af den almindelige AGL-ordning samt af fritagelsesordningen for Nordirland, der er godkendt i den anfægtede beslutning, at identiske produkter rammes forskelligt.

100    Det skal ligeledes bemærkes, at de granulatproducenter, der er beliggende i Irland, ifølge Det Forenede Kongeriges lovgivning ikke kan underskrive en miljøaftale, således som Kommissionen og Det Forenede Kongerige har præciseret under retsmødet. De irske granulatproducenter har heller ikke andre muligheder for at blive omfattet af AGL-fritagelsesordningen, f.eks. ved at påvise, at deres aktiviteter er i overensstemmelse med de miljøaftaler, som de nordirske granulatproducenter kan underskrive.

101    Det skal i øvrigt fremhæves, at BAA i sin klage havde anført, at den pågældende støtteordning alene tilsigtede at beskytte de nordirske granulatproducenters konkurrenceevne. BAA havde ligeledes fremhævet, at den nye fritagelsesordning var i stand til at fordreje og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i betydeligt omfang, og at den ikke på nogen måde kunne være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF.

102    Henset til ovenstående skal det bemærkes, at Kommissionen, idet den ikke i den anfægtede beslutning har undersøgt spørgsmålet om en mulig afgiftsmæssig forskelsbehandling mellem de pågældende nationale produkter og de fra Irland importerede produkter, ikke på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 med føje og lovligt kunne vedtage beslutningen om ikke at gøre indsigelser mod den AGL-fritagelse, der var blevet meddelt af myndighederne i Det Forenede Kongerige.

103    Under disse omstændigheder skal den anfægtede beslutning annulleres, uden at det er nødvendigt at behandle sagsøgernes øvrige anbringender.

 Sagens omkostninger

104    Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør den pålægges at betale sagsøgernes omkostninger i overensstemmelse med disses påstand.

105    I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag som intervenienter, deres egne omkostninger. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer følgelig sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

RETTEN (Femte Afdeling):

1)      Kommissionens beslutning K(2004) 1614 endelig af 7. maj 2004 om ikke at gøre indsigelse mod ændringen af fritagelsen i Nordirland for afgiften på granulater i Det Forenede Kongerige annulleres.

2)      Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler omkostningerne afholdt af British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd og David K. Trotter & Sons Ltd.

3)      Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer sine egne omkostninger.

Vilaras

Prek

Ciucă

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. september 2010.

Underskrifter

---

* Processprog: engelsk.