FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 26. juni 2003 (1)

Sag C-396/01

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Irland

»Tilsidesættelse af Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget – kortlægning af vand, der er eller kan blive berørt af forurening – udarbejdelse af handlingsprogrammer«

I –    Indledning

1.        Kommissionen har indledt denne traktatbrudssag, da Irland ikke inden for de fastsatte frister har truffet de nødvendige foranstaltninger til fuldt ud at efterkomme forpligtelserne i artikel 3, 4, 5 og 6 i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (2) (herefter »direktivet«). Nærmere bestemt har Irland ikke foretaget en fuldstændig kortlægning af vand, der er eller kan blive berørt af forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, og har ikke givet Kommissionen meddelelse herom, har ikke udpeget sårbare zoner, har ikke udarbejdet handlingsprogrammer og har ikke gennemført kontroller af vandtilstanden.

2.        Den irske regering har kun delvist bestridt den af Kommissionen anførte tilsidesættelse af de nævnte forpligtelser. Tvisten vedrører navnlig spørgsmålet om, hvorvidt de af regeringen trufne foranstaltninger kan anses for handlingsprogrammer i den i direktivets artikel 5 omhandlede forstand. Såfremt disse foranstaltninger kan anses for sådanne handlingsprogrammer, er Irland i medfør af direktivets artikel 3, stk. 5, fritaget for pligten til at angive sårbare zoner. Kommissionen bestrider, at Irland har vedtaget de i direktivet omhandlede handlingsprogrammer.

3.        Dette er kernen i retstvisten mellem Kommissionen og Irland. Eftersom Kommissionens øvrige klagepunkter vedrører faktiske omstændigheder, som ikke bestrides af den irske regering, vil dette forslag være begrænset til en kort behandling af retstvisten.

II – Retsforskrifter

4.        Ifølge artikel 1 har direktivet til formål at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og at forebygge yderligere forurening af denne art.

5.        Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer følgende:

»1. Vand, der er berørt af forurening, og vand, der kan blive berørt af forurening, hvis der ikke træffes foranstaltninger i henhold til artikel 5, skal kortlægges af medlemsstaterne i overensstemmelse med kriterierne i bilag I.«

6.        Artikel 3, stk. 2 og 4, indeholder følgende forpligtelser for medlemsstaterne:

»2. Medlemsstaterne udpeger inden to år efter meddelelsen af dette direktiv som sårbare zoner alle kendte jordområder på deres område, som bidrager til forureningen, og hvorfra der er afstrømning til vand, der er kortlagt i overensstemmelse med stk. 1. De underretter Kommissionen om denne oprindelige udpegelse inden seks måneder.

3.      [...]

4. Medlemsstaterne skal efter behov og mindst hvert fjerde år tage listen over udpegede sårbare zoner op til fornyet overvejelse og om nødvendigt ændre eller supplere den for at tage hensyn til forandringer og faktorer, der ikke kunne forudses ved den tidligere udpegelse. De meddeler Kommissionen enhver ændring af eller tilføjelse til udpegelserne inden seks måneder.«

7.        Artikel 3, stk. 5, fastsætter følgende undtagelse fra forpligtelsen:

»5. Medlemsstaterne er fritaget for pligten til at kortlægge specifikke sårbare zoner, hvis de udarbejder og anvender de i artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer i overensstemmelse med dette direktiv på hele deres nationale område.«

8.        Direktivets artikel 5 forpligter medlemsstaterne til inden for fastsatte frister med henblik på gennemførelse af de i direktivets artikel 1 definerede målsætninger at udarbejde handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner. Handlingsprogrammerne skal tage hensyn til de foreliggende videnskabelige og tekniske data samt miljøbetingelserne i de pågældende områder. Bestemmelsen stiller desuden krav til indholdet af handlingsprogrammerne. På den ene side skal de bestå af de i bilag III til direktivet definerede bindende foranstaltninger (artikel 5, stk. 4). På den anden side er det i artikel 5, stk. 5, fastsat, at medlemsstaterne træffer de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødvendige, hvis det viser sig, at de i direktivet foreskrevne foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at nå målene i artikel 1.

9.        Ifølge artikel 12 skulle medlemsstaterne senest to år efter direktivets meddelelse have truffet de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet. Fristen udløb den 19. december 1993.

III – Proceduren

10.      Forud for denne traktatbrudssag er gået en omfattende administrativ procedure. Den blev indledt af Kommissionen den 29. maj 1995 ved fremsendelsen af en officiel åbningsskrivelse, da Irland ikke inden for den fastsatte frist havde givet Kommissionen meddelelse om de love og administrative bestemmelser, som det havde truffet til gennemførelse af direktivet, da det havde undladt at udpege de sårbare zoner, og da det tillige havde undladt at udarbejde en kodeks eller kodekser for godt landmandskab. Efter en række supplerende åbningsskrivelser og den irske regerings efterfølgende svar herpå tilstillede Kommissionen endelig den 9. februar 2001 Irland en begrundet udtalelse vedrørende den manglende overholdelse af de nævnte forpligtelser. Kommissionen anførte ligeledes, at Irland havde tilsidesat artikel 10 EF, idet det ikke inden for den fastsatte frist havde fremsendt de krævede oplysninger. Da Kommissionen var af den opfattelse, at de af Irland meddelte foranstaltninger og tilstillede oplysninger var utilstrækkelige, anlagde den nærværende sag ved Domstolen den 2. oktober 2001.

11.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

─      Det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet det ikke inden for den i direktivet fastsatte frist i henhold til artikel 3, stk. 1, har foretaget en fuldstændig kortlægning af vand i overensstemmelse med kriterierne i bilag I og underrettet Kommissionen herom, idet det ikke har udpeget sårbare zoner i henhold til artikel 3, stk. 2, og/eller artikel 3, stk. 4, idet det ikke har udarbejdet handlingsprogrammer i overensstemmelse med artikel 5, og idet det ikke på korrekt og fuldstændig måde har foretaget overvågning og fornyede undersøgelser af vand i henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), b) og c).

─      Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger.

12.      Der har ikke fundet mundtlige forhandlinger sted i denne sag.

IV – Stillingtagen

13.      Som nævnt i indledningen bestrider Irland kun delvist den af Kommissionen påberåbte tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til direktivet. Tvisten vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de af Irland trufne foranstaltninger til nedbringelse eller forebyggelse af forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, samlet set kan anses for handlingsprogrammer i den i direktivets artikel 5 omhandlede forstand. Hvis dette er tilfældet, kan Irland påberåbe sig undtagelsen i artikel 3, stk. 5, hvorefter medlemsstaterne er fritaget for pligten til at kortlægge specifikke sårbare zoner, hvis de udarbejder og anvender de i artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer på hele deres nationale område.

14.      Det bemærkes herved, at den irske regerings påberåbelse af undtagelsen i artikel 3, stk. 5, svækkes af, at den for så vidt angår den påståede tilsidesættelse af artikel 5 har erkendt, at de trufne foranstaltninger ikke fuldstændigt opfylder kravene i denne bestemmelse. Det bør ikke desto mindre undersøges, hvilke krav direktivet stiller til medlemsstaternes udarbejdelse af handlingsprogrammer, og om de irske foranstaltninger opfylder disse.

15.      Der skal i denne forbindelse henvises til, at selv om en række medlemsstaters overholdelse af direktivets artikel 5 allerede har været genstand for adskillige traktatbrudssøgsmål ved Domstolen, er Domstolen i dommene ikke nærmere kommet ind på de krav, som et handlingsprogram i den i bestemmelsen anvendte forstand skal opfylde (3). Med henblik på at efterprøve, om forpligtelserne i henhold til denne bestemmelse er blevet overholdt, vil det imidlertid være hensigtsmæssigt at belyse dette punkt.

16.      Direktivet giver hverken i artikel 2 (begrebsdefinitioner) eller i artikel 5 (handlingsprogrammer) en definition af begrebet »handlingsprogram«. Der stilles heller ikke udtrykkelige krav til formen af de handlingsprogrammer, som medlemsstaterne skal udarbejde. Dette skyldes muligvis, at det til en vis grad er åbenbart, hvad der skal forstås herved. Normalt tænkes der på et dokument, der tjener som en overordnet ramme for en række foranstaltninger, der er blevet truffet med henblik på gennemførelse af en fastsat målsætning i henhold til en fastsat tidsplan. Begrebet handlingsprogram forudsætter, at disse foranstaltninger er egnede til at nå målet, og at de er fuldstændigt kohærente.

17.      Et handlingsprogram er med andre ord et selvstændigt politisk instrument, som almindeligvis udarbejdes, inden der træffes foranstaltninger til gennemførelse af den pågældende politiske målsætning. Desuden udelukker kronologien ikke, at også bestående foranstaltninger kan indgå i et sådan program. Det væsentlige er, at et handlingsprogram udgør en selvstændig og genkendelig ramme for en samling foranstaltninger, der skal nå et politisk mål. Det følger heraf, at et handlingsprogram ikke blot kan ligge implicit i en række foranstaltninger, der er blevet fastsat for et bestemt mål.

18.      Begrebet handlingsprogram i direktivets artikel 5 skal forstås på denne måde. Det fremgår ligeledes af bestemmelsens ordlyd og opbygning, at et handlingsprogram er mere omfattende end en række foranstaltninger. Selv om det er korrekt, at visse sproglige versioner af artikel 5, stk. 4 kan læses således, at et handlingsprogram kan sidestilles med de foranstaltninger, der skal træffes (»bestaan uit [...] maatregelen«, »consist of [...] measures«, »consisterán en [...] medidas«), fremgår det af andre sprogversioner, at handlingsprogrammet reelt er mere omfattende (»contiennent les mesures [...]«, »enthalten [...] Maßnahmen«, »comprendono le misure [...]«). At det er den sidste fortolkning, der er den korrekte, bekræftes af artikel 5, stk. 5, hvori det – i alle sprogversioner – bestemmes, at medlemsstaterne under visse omstændigheder og »inden for rammerne af handlingsprogrammerne« træffer supplerende eller skærpede foranstaltninger.

19.      Artikel 5 sammenholdt med bilag III til direktivet stiller desuden en række krav, som de nationale handlingsprogrammer skal opfylde. De skal være rettet mod gennemførelsen af direktivets dobbelte målsætning, nemlig nedbringelse og forebyggelse af vandforurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (stk. 1). For så vidt angår deres territoriale udstrækning kan de vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område eller bestemte sårbare zoner eller dele af zoner (stk. 2). Med hensyn til handlingsprogrammernes kvalitet gælder, at de skal være fastsat under hensyntagen til de foreliggende videnskabelige og tekniske data og til de bestående lokale miljøbetingelser (stk. 3). Med hensyn til deres indhold skal de omfatte et antal opregnede bindende foranstaltninger (stk. 4 sammenholdt med bilag III), og medlemsstaterne skal træffe supplerende eller skærpede foranstaltninger, hvis det viser sig, at de i direktivet foreskrevne foranstaltninger ikke er tilstrækkelige (stk. 5). Endelig skal de hver gang fastsættes for en periode på fire år [stk. 7 sammenholdt med bilag III, punkt 2, litra a) og b)] (4).

20.      I lyset af ovenstående skal det vurderes, om den irske regering kan påberåbe sig artikel 3, stk. 5.

21.      Til støtte for sin påberåbelse af artikel 3, stk. 5, har den irske regering henvist til en række foranstaltninger, som er blevet truffet såvel af regeringen selv som af en række lokale myndigheder til gennemførelse af direktivet. Der er for det første tale om bekendtgørelser (»bye-laws«), som er blevet udstedt af fire grevskaber, og som i regeringens svarskrift er blevet betegnet som »lokale handlingsprogrammer«. Disse bekendtgørelser varierer afhængigt af de geografiske og miljømæssige betingelser i hvert enkelt grevskab. For så vidt angår disse bekendtgørelser har den irske regering anført, at Kommissionen har erkendt, at disse indholdsmæssigt afspejler det, der er fastsat i direktivets bilag III. Regeringen har omvendt erkendt, at Kommissionen med rette har påpeget, at disse bekendtgørelser ikke finder anvendelse på bestemte intensive landbrugsbedrifter. Disse bedrifter er underlagt en særlig tilladelsesordning.

22.      Dernæst har regeringen under »nationale handlingsprogrammer« henvist til en informationsbrochure (»information booklet«), hvori godt landmandskab er fastsat, til en plan for håndtering af brugen af gødningsstoffer, til lokale myndigheders forslag om at gennemføre undersøgelser i landbrugsbedrifter med henblik på at identificere miljørisici (hvilket kan føre til en eventuel advarselsskrivelse) og til en ordning til beskyttelse af miljøet i landområder (Rural Environmental Protection Scheme, herefter »REPS«).

23.      Den irske regering er af den opfattelse, at disse foranstaltninger samlet set indholdsmæssigt skal anses for et handlingsprogram i den i direktivets artikel 5 anvendte forstand. Regeringen har dog erkendt, at den ikke havde truffet alle foranstaltninger til gennemførelse af artikel 5, da den begrundede udtalelse blev fremsendt. Den har ligeledes erkendt, at visse af de trufne foranstaltninger skulle have været bindende for at opfylde kravene i bilag III til direktivet fuldstændigt. Den har imidlertid fremført, at eftersom visse foranstaltninger er knyttet til ydelsen af støtte, har Kommissionen med urette fastslået, at disse foranstaltninger er frivillige.

24.      Kommissionen er af den opfattelse, at de af den irske regering trufne foranstaltninger hverken enkeltvis eller samlet kan anses for et handlingsprogram i den i direktivets artikel 5 omhandlede forstand. Disse foranstaltninger er i øvrigt heller aldrig blevet meddelt Kommissionen som foranstaltninger til gennemførelse af bestemmelsen. For så vidt angår de af grevskaberne trufne foranstaltninger gælder, at de tilsammen alene har en begrænset territorial udstrækning. Indholdsmæssigt er de trufne foranstaltninger på forskellige punkter heller ikke i overensstemmelse med kravene i artikel 5 og bilag III. Direktivets artikel 5 giver således ikke mulighed for en undtagelse ved deltagelse i en ordning som REPS eller ved intensivt landbrug. Hvad angår sidstnævnte sektor er der ingen garanti for, at direktivets krav finder anvendelse ved den tilladelsesordning, som denne sektor er underlagt. Deltagelsen i REPS er desuden frivillig og opfylder dermed ikke kravene i direktivets artikel 5. Det forholder sig også således for så vidt angår fremme af godt landmandskab. Med hensyn til de lokale myndigheders beføjelser til at pålægge landbrugsbedrifter at udarbejde planer for håndtering af gødningsstoffer har Kommissionen bemærket, at der endnu ikke er gjort brug heraf. Muligheden for at gennemføre undersøgelser med henblik på at identificere risiciene, eventuelt efterfulgt af en advarselsskrivelse, kan ikke træde i stedet for de specifikke foranstaltninger, der er fastsat i bilag III.

25.      Som allerede anført er det centrale retsspørgsmål i denne sag, om den irske regering har udarbejdet et handlingsprogram i den i direktivets artikel 5 omhandlede forstand. Besvarelsen af dette spørgsmål kan i lyset af foranstående bemærkninger vedrørende det instrument, som et handlingsprogram udgør, gøres kort.

26.      For det første er det åbenbart, at de af den irske regering anførte foranstaltninger ikke udgør en del af en generel politisk ramme til gennemførelse af en veldefineret målsætning, således som det kræves i direktivets artikel 5, stk. 1. Desuden er disse foranstaltninger for spredte til, at de, selv implicit, kan anses for et handlingsprogram. Endvidere mangler der en klar tidsplan til opnåelse af et forud defineret mål. Endelig opfylder de irske foranstaltninger, under hensyn til deres ikke-bindende karakter, heller ikke indholdsmæssigt de krav, der er opstillet i artikel 5, stk. 4, sammenholdt med bilag III.

27.      Den irske regering har i øvrigt anført, at den ikke har villet foregive, at den fuldstændigt har opfyldt kravene i direktivets artikel 5. Den er imidlertid af den opfattelse, at de beskrevne foranstaltninger skal anses for dele af et handlingsprogram.

28.      Som allerede anført ovenfor skal der foretages en tydelig sondring mellem et handlingsprogram og foranstaltninger, der er truffet inden for rammerne af et sådant. Foranstaltninger, som træffes uden for denne ramme, kan, selv om de betragtes som indbyrdes forbundne, ikke træde i stedet for de handlingsprogrammer, som kræves i henhold til direktivets artikel 5.

29.      Under disse omstændigheder og i betragtning af, at den irske regering ikke har bestridt Kommissionens klagepunkter, finder jeg, at den irske regering har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, 2 og 4, artikel 5 og artikel 6, stk. 1, litra a), b) og c).

V –    Forslag til afgørelse

30.      Jeg foreslår derfor Domstolen at fastslå, at:

–        Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 91/676/EØF om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, idet det ikke inden for den i direktivet fastsatte frist i henhold til artikel 3, stk. 1, har foretaget en fuldstændig kortlægning af vand i overensstemmelse med kriterierne i bilag I og underrettet Kommissionen herom, idet det ikke har udpeget sårbare zoner i henhold til artikel 3, stk. 2, og/eller artikel 3, stk. 4, idet det ikke har udarbejdet handlingsprogrammer i overensstemmelse med artikel 5, og idet det ikke på korrekt og fuldstændig måde har foretaget overvågning og fornyede undersøgelser af vand i henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), b) og c).

–        Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger.

---

1 – Originalsprog: nederlandsk.

---

2  – EFT L 375, s. 1.

---

3  – Dom af 13.4.2000, sag C-274/98, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 2823, af 7.12.2000, sag C-69/99, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 10979, af 8.3.2001, sag C-266/00, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 2073, af 8.11.2001, sag C-127/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 8035, og af 14.3.2002, sag C-161/00, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2753.

---

4  – Det skal for fuldstændighedens skyld bemærkes, at artikel 5 desuden fastsætter to forpligtelser, som ikke er normative, og som vedrører handlingsprogrammerne som sådan. Der er tale om en forpligtelse til at udarbejde overvågningsprogrammer til vurdering af effektiviteten af handlingsprogrammerne (stk. 6) og om regelmæssig revision af handlingsprogrammerne (stk. 7).