–

DIGI Communications NV ved ügyvédek A. Keller og M. Gy. Wellmann,

–

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala ved K. Géczi, A. Kovács og A. Lapsánszky, som befuldmægtigede, samt ved ügyvéd G. Trinn,

–

den ungarske regering ved G. Koós, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved L. Malferrari og K. Talabér-Ritz, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»rammedirektivet«) (EFT 2002, L 108, s. 33), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37), artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»tilladelsesdirektivet«) (EFT 2002, L 108, s. 21), som ændret ved direktiv 2009/140, og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem DIGI Communications NV og Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (den nationale medie- og kommunikationsmyndighed, Ungarn) (herefter »NMHH«) vedrørende en afgørelse truffet af sidstnævnte efter en auktionsprocedure vedrørende tildeling af brugsrettigheder til frekvenser knyttet til støtte for udrulning af 5G og yderligere trådløse bredbåndstjenester (herefter »den omtvistede afgørelse om tildeling«).

3

Rammedirektivets artikel 4, stk. 1, med overskriften »Klageadgang« har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne sikrer, at der på nationalt plan findes effektive mekanismer, ved hjælp af hvilke enhver bruger eller en virksomhed, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester, og som berøres af en national tilsynsmyndigheds afgørelse, kan påklage denne til en klageinstans, som er uafhængig af de involverede parter. Denne instans, som kan være en domstol, skal have den nødvendige ekspertise til at udføre sine funktioner effektivt. Medlemsstaterne sikrer, at der tages behørigt hensyn til sagens omstændigheder, og at der forefindes en effektiv klagemekanisme.

[…]«

4

Direktivets artikel 8 med overskriften »Politiske mål og tilsynsprincipper« foreskriver i stk. 2 og 5:

»2.   De nationale tilsynsmyndigheder fremmer konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved bl.a. at:

[…]

5.   De nationale tilsynsmyndigheder anvender med henblik på opfyldelse af de politiske mål, der henvises til i stk. 2, 3 og 4, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige reguleringsprincipper ved bl.a.:

[…]

[…]«

5

Tilladelsesdirektivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« bestemmer:

»1.   Definitionerne i [rammedirektivets] artikel 2 […] finder anvendelse i dette direktiv.

2.   I dette direktiv forstås endvidere ved:

6

Tilladelsesdirektivets artikel 3, der har overskriften »Generelle tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester«, bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne sikrer fri adgang til at udbyde elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester på de i dette direktiv omhandlede vilkår. I den forbindelse må medlemsstaterne ikke hindre en virksomhed i at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, medmindre dette er nødvendigt under hensyn til traktatens artikel 46, stk. 1.

2.   Udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester kan med forbehold af de særlige forpligtelser, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, eller brugsrettigheder omhandlet i artikel 5, kun gøres betinget af en generel tilladelse. Der kan stilles krav om, at den pågældende virksomhed skal anmelde aktiviteten, men ikke om, at den skal indhente en udtrykkelig afgørelse eller anden administrativ handling fra den nationale tilsynsmyndigheds side, inden den udøver de rettigheder, tilladelsen indebærer. Efter anmeldelse, når en sådan kræves, kan en virksomhed påbegynde sin aktivitet, om nødvendigt med forbehold af bestemmelserne om brugsrettigheder i artikel 5, 6 og 7.

[…]

3.   Den i stk. 2 omhandlede anmeldelsesprocedure må højst kræve, at en juridisk eller fysisk person afgiver erklæring til den nationale tilsynsmyndighed om, at førstnævnte har til hensigt at begynde at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, og indgiver de minimumsoplysninger, som tilsynsmyndigheden skal bruge for at kunne føre register eller fortegnelse over udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. Disse oplysninger skal begrænses til det strengt nødvendige til identifikation af udbyderen, som f.eks. virksomhedens registreringsnumre, og dennes kontaktpersoner, udbyderens adresse, en kort beskrivelse af nettet eller tjenesten samt en skønnet startdato for aktiviteten.«

7

Tilladelsesdirektivets artikel 6 med overskriften »Vilkår knyttet til den generelle tilladelse og brugsretten til radiofrekvenser og numre samt særlige forpligtelser« foreskriver i stk. 1:

»Den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester samt brugsretten til radiofrekvenser og numre kan kun underlægges de i bilaget anførte vilkår. Sådanne vilkår skal være ikke-diskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente, og brugsretten til radiofrekvenser skal være i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2002/21/EF (rammedirektivet).«

8

Tilladelsesdirektivets artikel 7 med overskriften »Procedure for begrænsning af det antal brugsrettigheder til radiofrekvenser, der vil blive tildelt« har følgende ordlyd:

»1.   Hvis en medlemsstat overvejer, om den skal begrænse det antal brugsrettigheder til radiofrekvenser, der skal tildeles, eller om gyldigheden af eksisterende rettigheder skal forlænges på andre vilkår end dem, der er knyttet til rettighederne, skal den bl.a.:

[…]

3.   Hvis det er nødvendigt at begrænse tildelingen af brugsrettigheder til radiofrekvenser, tildeler medlemsstaterne sådanne rettigheder på grundlag af udvælgelseskriterier, som skal være objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpassede. Alle udvælgelseskriterier af denne art skal i fornødent omfang tilgodese opfyldelsen af målene i [rammedirektivets artikel 8] og af kravene i samme direktivs artikel 9.

[…]«

9

Den 18. juli 2019 indledte NMHH en auktionsprocedure med henblik på tildeling af brugsrettigheder til frekvenser til støtte for udrulning af 5G og supplerende trådløse bredbåndstjenester (herefter »den omtvistede auktionsprocedure«) i henhold til de detaljerede regler i en »dokumentation«, der blev offentliggjort samme dag.

10

DIGI Communications, der er et selskab stiftet i Nederlandene, og som ikke er registreret i Ungarn som udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, indgav en ansøgning om at deltage i den omtvistede auktionsprocedure. NMHH var af den opfattelse, at denne ansøgning var formelt ugyldig, idet DIGI Communications ifølge denne myndighed havde misbrugt sin ret til at deltage i denne procedure og udvist en adfærd, der havde til formål at omgå den nævnte procedure ved at forsøge at vildlede myndigheden.

11

Ifølge NMHH havde DIGI Communications nemlig indgivet en ansøgning i stedet for selskabets ungarske datterselskab DIGI Távközlési és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság, som er et selskab, der er registreret i Ungarn, og dér udbyder elektroniske kommunikationstjenester. En eventuel ansøgning fra dette datterselskab blev udelukket fra den omtvistede auktionsprocedure på grund af en udelukkelsesregel, der var fastsat i dokumentationen.

12

NMHH fortsatte den omtvistede auktionsprocedure efter at have besluttet at udelukke DIGI Communications herfra.

13

DIGI Communications anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse om udelukkelse. Søgsmålet blev forkastet i første instans og i anden instans af Kúria (øverste domstol, Ungarn).

14

NMHH vedtog i mellemtiden den omtvistede afgørelse om tildeling, hvorved den tildelte de brugsrettigheder til frekvenser, der var genstand for den omtvistede auktionsprocedure, til tre udbydere af elektroniske kommunikationstjenester på det ungarske marked.

15

Ved et søgsmål anlagt ved Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn), som er den forelæggende ret, har DIGI Communications nedlagt påstand om annullation af den omtvistede afgørelse om tildeling, idet selskabet har støttet sin søgsmålskompetence på selskabets egenskab af »berørt virksomhed« som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1.

16

Den forelæggende ret er i tvivl om fortolkningen af den nævnte bestemmelse, idet den har konstateret, at begrebet »berørt virksomhed« ikke er defineret i rammedirektivet, og idet den bl.a. har henvist til dom af 21. februar 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, EU:C:2008:103), og af 22. januar 2015, T-Mobile Austria (C-282/13, EU:C:2015:24). Den forelæggende ret har nærmere bestemt henvist til de tre betingelser, som Domstolen undersøgte i de sager, der gav anledning til disse domme, med henblik på at fastslå, at en virksomhed er berørt som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1.

17

Ifølge den forelæggende ret består disse betingelser i at fastslå for det første, at den pågældende virksomhed udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester og udgør en konkurrent til adressaten eller adressaterne for den pågældende nationale tilsynsmyndigheds afgørelse, for det andet, at denne afgørelse er truffet inden for rammerne af en procedure, der har til formål at beskytte konkurrencen, og for det tredje, at den nævnte afgørelse kan påvirke denne virksomheds stilling på markedet.

18

På denne baggrund har Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

19

NMHH har i sit indlæg gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål ikke er relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Den forelæggende ret er i det væsentlige af den opfattelse, at spørgsmålet om anvendelsen af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, ikke er relevant i det foreliggende tilfælde, henset til den omstændighed, at den ungarske retsorden fastsætter retsmidler, som står til rådighed for virksomheder, der som DIGI Communications udelukkes fra en auktionsprocedure som den i hovedsagen omhandlede, og som efter at have udnyttet disse retsmidler ikke længere kan anses for at være berørt af en afgørelse, der afslutter en sådan procedure.

20

Ifølge Domstolens faste praksis tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 2.10.2018, Ministerio Fiscal, C-207/16, EU:C:2018:788, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

21

I det foreliggende tilfælde vedrører de forelagte spørgsmål, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, navnlig fortolkningen af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, og tilladelsesdirektivets artikel 7. Endvidere synes den ønskede fortolkning at være nødvendig for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, hvis realitet derudover ikke er bestridt, og den forelæggende ret har i denne afgørelse givet tilstrækkelige faktiske og retlige oplysninger til, at Domstolen kan give en hensigtsmæssig besvarelse af disse spørgsmål. De argumenter, som NMHH har fremført, vedrører i øvrigt i det væsentlige anvendelsesområdet og rækkevidden og dermed fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, som de præjudicielle spørgsmål vedrører. Sådanne argumenter, der vedrører realiteten med hensyn til det forelagte spørgsmål, kan ikke medføre, at spørgsmålet skal afvises fra realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 27.10.2022, Proximus (Offentligt tilgængelige elektroniske telefonnummerfortegnelser), C-129/21, EU:C:2022:833, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).

22

Under disse omstændigheder må det fastslås, at disse spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

23

Det skal bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det denne i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Domstolen kan desuden inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sit spørgsmål (dom af 14.5.2020, T-Systems Magyarország, C-263/19, EU:C:2020:373, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).

24

Med det andet spørgsmål, som skal behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om tilladelsesdirektivets artikel 7 skal fortolkes således, at en udvælgelsesprocedure vedrørende tildeling af brugsrettigheder til frekvenser og den afgørelse om tildeling, som denne udbudsprocedure udmunder i, har til formål at beskytte konkurrencen, og, såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, hvorvidt den omstændighed, at en sådan procedure omfatter en fase, hvori det undersøges, om eventuelle ansøgninger er i overensstemmelse med de tilhørende udbudsbetingelser, som kan føre til endelig udelukkelse af en ansøger fra denne procedure, kan anses for at være i strid med dette formål.

25

Det skal for det første bemærkes, at tilladelsesdirektivets artikel 7, stk. 1, litra a), kræver, at medlemsstaterne ved vurderingen af, om gyldigheden af eksisterende rettigheder skal forlænges på andre vilkår end dem, der er knyttet til rettighederne, skal tage fornødent hensyn til behovet for, at konkurrencen fremmes. For det andet præciserer denne artikels stk. 3, at hvis det er nødvendigt at begrænse tildelingen af brugsrettigheder, tildeler medlemsstaterne sådanne rettigheder på grundlag af udvælgelseskriterier, som skal være objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssigt afpassede, idet udvælgelseskriterierne i fornødent omfang skal tilgodese opfyldelsen af målene i rammedirektivets artikel 8.

26

Domstolen har allerede fastslået, at rammedirektivets artikel 8 pålægger medlemsstaterne pligten til at sikre, at de nationale tilsynsmyndigheder træffer alle rimelige foranstaltninger med henblik på at fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationstjenester ved at sikre, at der i den elektroniske kommunikationssektor hverken hersker konkurrenceforvridning eller begrænsning, og ved at fjerne tilbageværende hindringer for udbud af disse tjenester på EU-plan (dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

27

Desuden er de lovgivningsmæssige rammer, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, bl.a. støttet på målet om en effektiv og ufordrejet konkurrence og har til formål at udvikle denne under overholdelse af især ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet (dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 42).

28

Det følger af det ovenstående, at en procedure som den omtvistede auktionsprocedure og følgelig den afgørelse om tildeling, som denne procedure udmunder i, har til formål at fremme og udvikle en effektiv og ufordrejet konkurrence under overholdelse af ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet.

29

Det skal for det andet bemærkes, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om dette formål om at fremme og udvikle en effektiv og ufordrejet konkurrence skades af den omstændighed, at den pågældende nationale tilsynsmyndighed ved en særskilt afgørelse har afslået at registrere virksomhedens ansøgning, som af denne grund ikke længere er adressat for den afgørelse, der afslutter den pågældende auktionsprocedure.

30

Hvad angår procedurerne for tildeling af radiofrekvenser gør de lovgivningsmæssige rammer, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, det principielt muligt som følge af knaphed på radiofrekvenser og for at sikre en effektiv forvaltning heraf at begrænse antallet af brugsrettigheder til radiofrekvenser, der kan tildeles (dom af 26.7.2017, Europa Way og Persidera, C-560/15, EU:C:2017:593, præmis 73). Medlemsstaterne kan i denne henseende under fuld hensyntagen til de formål og forpligtelser, der er fastsat i den gældende lovgivning, frit vælge mellem at indføre konkurrenceprægede eller sammenlignende procedurer, som kan være vederlagsfrie eller mod vederlag, idet den nationale ret skal efterprøve, om en sådan udvælgelsesprocedure er i overensstemmelse med disse formål og forpligtelser (dom af 26.7.2017, Europa Way et Persidera, C-560/15, EU:C:2017:593, præmis 65 og 66).

31

Det følger heraf, at medlemsstaterne har en skønsmargen for så vidt angår karakteren af og de nærmere regler for de procedurer vedrørende tildeling af frekvenser, som de tilrettelægger, og at der principielt ikke er noget grundlag for at antage, at en sådan procedure ikke kan omfatte et trin, hvor det undersøges, om eventuelle ansøgere opfylder kravene i de udbudsbetingelser, der er fastsat af den nationale tilsynsmyndighed, hvilket i givet fald indebærer, at visse af de ansøgende enheder udelukkes fra denne procedure, forudsat at den nævnte procedure samlet set kan anses for at være i overensstemmelse med de krav og betingelser, der er opstillet i tilladelsesdirektivets artikel 7.

32

Henset til de ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at tilladelsesdirektivets artikel 7 skal fortolkes således, at en udvælgelsesprocedure vedrørende tildeling af brugsrettigheder til frekvenser og den afgørelse om tildeling, som denne udbudsprocedure udmunder i, har til formål at fremme og udvikle en effektiv og ufordrejet konkurrence under overholdelse af ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet. Den omstændighed, at en sådan procedure omfatter en fase, hvori det undersøges, om eventuelle ansøgninger er i overensstemmelse med de tilhørende udbudsbetingelser, er ikke i strid med dette formål, forudsat at den nævnte procedure i sin helhed opfylder de krav og betingelser, der er fastsat i denne artikel 7.

33

Indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at rammedirektivets artikel 4 udspringer af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved chartrets artikel 47, i henhold til hvilket det tilkommer medlemsstaternes domstole at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (dom af 13.10.2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Petrotel, C-231/15, EU:C:2016:769, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

34

I det tilfælde, som er omhandlet i rammedirektivets artikel 4, finder kravet om at skabe en effektiv domstolsbeskyttelse, der ligger til grund for denne artikel, ligeledes anvendelse på brugere og virksomheder, som kan påberåbe sig rettigheder i henhold til Unionens retsorden, bl.a. direktiverne om elektronisk kommunikation, og hvis rettigheder er krænket ved en afgørelse fra en national tilsynsmyndighed (dom af 22.1.2015, T-Mobile Austria, C-282/13, EU:C:2015:24, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).

35

Da de nationale tilsynsmyndigheder, således som nævnt i denne doms præmis 26, i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 8, stk. 2, i øvrigt er forpligtede til at fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved bl.a. at sikre, at der i den elektroniske kommunikationssektor hverken hersker konkurrenceforvridning eller ‑begrænsning, ville en streng fortolkning af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, således at der ikke gives andre end de parter, som afgørelsen fra de nationale tilsynsmyndigheder er rettet til, klageadgang, være vanskeligt forenelig med de politiske mål og tilsynsprincipper for disse myndigheder, der følger af direktivets artikel 8, og især med formålet bestående i at fremme konkurrencen (dom af 22.1.2015, T-Mobile Austria, C-282/13, EU:C:2015:24, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

36

Ifølge fast retspraksis omhandler rammedirektivets artikel 4, stk. 1, således såvel den omhandlede afgørelses adressater som de andre virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, og som kan være konkurrenter til disse adressater, for så vidt som denne afgørelse vil kunne påvirke deres markedsposition (dom af 22.1.2015, T-Mobile Austria, C-282/13, EU:C:2015:24, præmis 37).

37

I modsætning til, hvad den forelæggende ret synes at lægge til grund, og som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 24 i forslaget til afgørelse, kan det imidlertid ikke udledes af denne retspraksis, at anvendelsesområdet for rammedirektivets artikel 4, stk. 1, er begrænset til – ud over disse adressater – alene at omfatte virksomheder, som konkurrerer med sådanne adressater.

38

Det fremgår nemlig af selve ordlyden af denne bestemmelse, at medlemsstaterne er forpligtet til at indrømme enhver bruger eller en virksomhed, der dels »udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester«, og som dels »berøres« af en national tilsynsmyndigheds afgørelse, som den agter at anfægte, en klageadgang, uden at denne ret begrænses til alene at omfatte konkurrenterne til adressaten eller adressaterne for denne afgørelse.

39

Henset til det ovenstående og i betragtning af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 23, skal det fastslås, at den forelæggende ret med det første, det tredje og det fjerde spørgsmål, som skal undersøges samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om rammedirektivets artikel 4, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen giver klageadgang til en virksomhed:

med henblik på at anfægte den efterfølgende afgørelse, hvorved den nævnte nationale tilsynsmyndighed tildelte den kontrakt, som auktionsproceduren vedrørte, til tredjemand.

40

I denne henseende skal det påpeges, at Domstolens fortolkning af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, der, således som det er anført i denne doms præmis 33, udspringer af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved bestemmelserne i chartrets artikel 47, skal tage hensyn til betydningen af denne grundlæggende rettighed, således som den følger af den ordning, som chartret har gennemført i sin helhed. Det bør navnlig tages i betragtning, at selv om chartrets artikel 52, stk. 1, indrømmer begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes heri, kræver denne bestemmelse ikke desto mindre, at enhver begrænsning skal respektere hovedindholdet i den omhandlede grundlæggende rettighed, og at den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet skal være nødvendig og reelt svare til målsætninger af almen interesse, der er anerkendt af Unionen (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 51).

41

Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse i øvrigt ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 22.1.2015, T-Mobile Austria, C-282/13, EU:C:2015:24, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

42

I det foreliggende tilfælde skal det for det første bemærkes, at hverken rammedirektivet eller tilladelsesdirektivet indeholder nogen definition af begrebet »udbyder af elektroniske kommunikationstjenester« (dom af 30.4.2014, UPC DTH, C-475/12, EU:C:2014:285, præmis 55). Med henblik på at præcisere rækkevidden af dette begreb skal der derfor henvises til den retlige ramme, der er indført ved tilladelsesdirektivet, og til de formål, der forfølges med samtlige relevante bestemmelser.

43

Det bemærkes, at medlemsstaterne ifølge tilladelsesdirektivets artikel 3 sikrer fri adgang til at udbyde elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester på de i dette direktiv omhandlede vilkår. Udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester kan i henhold til artikel 3, stk. 2, kun gøres betinget af en generel tilladelse, som ifølge det nævnte direktivs artikel 2, stk. 2, udgør retlige rammer, der i overensstemmelse med samme direktiv er fastsat af medlemsstaten, og som sikrer ret til at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester samt opstiller sektorspecifikke forpligtelser, der kan gælde alle eller specifikke typer elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester.

44

I henhold til tilladelsesdirektivets artikel 6, stk. 1, kan den generelle tilladelse til udbud af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester kun underlægges de i bilaget til dette direktivs anførte vilkår, som skal være ikke-diskriminerende, forholdsmæssigt afpassede og transparente.

45

I medfør af nævnte direktivs artikel 3, stk. 2, andet punktum, kan der endvidere »stilles krav om, at den pågældende virksomhed skal anmelde aktiviteten, men ikke om, at den skal indhente en udtrykkelig afgørelse eller anden administrativ handling fra den nationale tilsynsmyndigheds side, inden den udøver de rettigheder, tilladelsen indebærer«. Denne artikels stk. 3 præciserer i denne henseende, at den i stk. 2 omhandlede anmeldelsesprocedure højst må kræve, at en juridisk eller fysisk person afgiver erklæring til den nationale tilsynsmyndighed om, »at førstnævnte har til hensigt at begynde at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester«.

46

Det fremgår af det ovenstående, at i en medlemsstat, såsom Ungarn, der ifølge de oplysninger, som NMHH fremlagde under retsmødet, pålægger de berørte virksomheder at indgive en anmeldelse som omhandlet i tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, skal disse virksomheder kun indgive denne anmeldelse, inden de påbegynder den faktiske levering af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester. Det kan således ikke udelukkes, at en virksomhed, der påtænker at påbegynde en sådan aktivitet, kan deltage i en procedure som den omtvistede auktionsprocedure, inden den indgiver en sådan anmeldelse til den pågældende nationale tilsynsmyndighed.

47

Henset til denne konstatering svarer den omstændighed, at alene virksomheder, der allerede har indgivet en anmeldelse til den kompetente nationale tilsynsmyndighed, anerkendes som virksomheder, der »udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester« med henblik på anvendelsen af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, principielt til at udelukke enhver ny aktør, der søger at komme ind på markedet – herunder aktører, der ved at indgive en ansøgning har taget initiativ til at deltage i en auktionsprocedure med henblik på faktisk at komme ind på markedet – fra den domstolsbeskyttelse, der er sikret heri. En sådan fortolkning af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, sammenholdt med de ovennævnte bestemmelser fra tilladelsesdirektivet er imidlertid ikke i overensstemmelse med det væsentlige indhold af den grundlæggende ret til effektiv domstolsbeskyttelse, der er fastsat i chartrets artikel 47, eftersom den ville fratage sådanne aktører enhver mulighed for at anfægte en bebyrdende afgørelse og være i strid med de formål, der er anført i denne doms præmis 26, og den retspraksis, der er henvist til i præmis 33-36.

48

For at blive anset for en virksomhed, der »udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester« som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, skal en virksomhed derfor ikke nødvendigvis have indgivet en formel anmeldelse til de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat i de tilfælde, hvor en sådan anmeldelse er påkrævet i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 3, stk. 2, eller mere generelt allerede være til stede på denne medlemsstats marked, forudsat at denne virksomhed opfylder de objektive betingelser, som den generelle tilladelse, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, er underlagt i denne medlemsstat, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

49

De krav, der er nævnt i den foregående præmis, anses således for at være opfyldt af en virksomhed, når denne, selv om den endnu ikke er integreret på markedet, ved at indgive en ansøgning har deltaget i en procedure som den omtvistede auktionsprocedure, på betingelse af, at den opfylder disse objektive betingelser, uanset om den har et datterselskab, som er til stede på markedet.

50

Hvad for det andet angår betingelsen i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, hvorefter en virksomhed skal være »berørt« af en national tilsynsmyndigheds afgørelse, som den agter at anfægte, skal denne betingelse anses for at være opfyldt, for så vidt som denne afgørelse kan påvirke denne virksomheds stilling på markedet, eller når de rettigheder, som virksomheden har i henhold til EU-retten, potentielt påvirkes af den nævnte afgørelse (jf. i denne retning dom af 21.2.2008, Tele2 Telecommunication, C-426/05, EU:C:2008:103, præmis 32 og 39, samt af 22.1.2015, T-Mobile Austria, C-282/13, EU:C:2015:24, præmis 37). Denne betingelse er således opfyldt, hvis den omhandlede virksomheds rettigheder potentielt påvirkes af den pågældende nationale tilsynsmyndigheds afgørelse, dels grundet på dens indhold, dels på grund af den af denne udøvede virksomhed eller dennes ønske om udøvelse af en sådan (jf. i denne retning dom af 24.4.2008, Arcor, C-55/06, EU:C:2008:244, præmis 176).

51

En virksomhed, der ved at indgive en ansøgning har deltaget i en procedure som den omtvistede auktionsprocedure, er følgelig berørt som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1, som fortolket af Domstolen i den retspraksis, der er nævnt i den foregående præmis, af en nationale tilsynsmyndigheds afgørelse truffet efter afslutningen af denne procedure.

52

Et sådant konkret skridt fra en virksomhed, der består i at indgive en ansøgning i forbindelse med en auktionsprocedure med henblik på faktisk at komme ind på det marked, som denne procedure vedrører, er nemlig principielt tilstrækkeligt til at godtgøre, at den afgørelse, hvorved den nationale tilsynsmyndighed afslutter denne procedure ved at tildele de brugsrettigheder til radiofrekvenser, som den pågældende virksomhed ønskede at opnå, til tredjemand, ved sit indhold har en indvirkning på den af samme virksomhed påtænkte aktivitet og følgelig potentielt påvirker dennes rettigheder i denne bestemmelses forstand.

53

Den blotte omstændighed, at en sådan virksomhed er blevet udelukket fra den auktionsprocedure, der førte til den afgørelse om tildeling, hvorved denne procedure blev afsluttet ved en afgørelse, der er blevet endelig, således som det er tilfældet i den foreliggende sag, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, kan ikke fratage den nævnte virksomhed dens egenskab af virksomhed, der er berørt – som omhandlet i rammedirektivets artikel 4, stk. 1 – af den nævnte afgørelse om tildeling.

54

Det skal tilføjes, at Domstolen i forbindelse med offentlige kontrakter, der er omfattet af Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33), ganske vist allerede har fastslået, at en tilbudsgiver, der er blevet udelukket fra en offentlig udbudsprocedure, ikke har retlig interesse i at anlægge sag til prøvelse af afgørelsen om tildeling af denne kontrakt, hvis den pågældende tilbudsgiver eventuelt kunne få tildelt kontrakten, såfremt den ordregivende myndighed efter annullation af denne afgørelse besluttede at iværksætte en ny tildelingsprocedure (kendelse af 17.5.2022, Estaleiros Navais de Peniche, C-787/21, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:414, præmis 27).

55

Dette direktiv bestemmer imidlertid i det væsentlige i artikel 2a, stk. 2, at tilbudsgivere og ansøgere skal have ret til at klage over afgørelsen om tildeling, hvis de er »berørte«, i den forstand, at de »endnu ikke er endeligt udelukket«. I dom af 21. december 2021, Randstad Italia (C-497/20, EU:C:2021:1037, præmis 72 og 75), fastslog Domstolen således, at sådanne tilbudsgivere, der var blevet udelukket under henvisning til denne bestemmelse, ikke havde søgsmålsinteresse.

56

Det må imidlertid konstateres, at rammedirektivet ikke indeholder nogen bestemmelse, der svarer til artikel 2a, stk. 2, i direktiv 89/665. Da der er tale om en bestemmelse, der begrænser den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, og henset til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 40, som fremhæver betydningen af proportionalitetsprincippet i denne sammenhæng, er der ikke anledning til at anvende den samme analogislutning med henblik på fortolkningen af rammedirektivets artikel 4, stk. 1, eftersom lovgiver ikke har fundet det nødvendigt at medtage en sådan bestemmelse i sidstnævnte direktiv.

57

Det skal således fastslås, at i forbindelse med et søgsmål, der i henhold til rammedirektivets artikel 4, stk. 1, er anlagt af en virksomhed med henblik på at anfægte en afgørelse om tildeling, der afslutter den auktionsprocedure, som denne virksomhed ved at indgive en ansøgning har deltaget i, men som virksomheden er blevet udelukket fra ved en tidligere afgørelse, der er blevet endelig, kan denne virksomheds søgsmålsinteresse bl.a. udledes af, at virksomheden eventuelt kan deltage i en ny auktionsprocedure vedrørende tildeling af de samme brugsrettigheder til radiofrekvenser, og i givet fald tildeles disse i tilfælde af, at den ordregivende myndighed som følge af en annullation af den nævnte afgørelse beslutter at iværksætte en sådan procedure.

58

For det tredje skal der ikke desto mindre henvises til den betydning, som princippet om retskraft har både i Unionens retsorden og i de nationale retsordener. Såvel hensynet til at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer som retsplejehensyn gør det nemlig påkrævet, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes (dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 185 og den deri nævnte retspraksis).

59

I det tilfælde, hvor en virksomhed, der er blevet udelukket fra en auktionsprocedure såsom den omtvistede auktionsprocedure ved en afgørelse fra den nationale tilsynsmyndighed, som er blevet endelig som følge af en retsafgørelse, har anlagt et søgsmål i henhold til rammedirektivets artikel 4, stk. 1, med henblik på at anfægte den afgørelse om tildeling, der afslutter denne procedure, må denne klage følgelig ikke tilsidesætte den retskraft, der er knyttet til denne retsafgørelse.

60

Det skal i denne henseende fremhæves, at retskraften ifølge Domstolens praksis vedrører de faktiske og retlige omstændigheder, som en afgørelse rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til (dom af 16.7.2009, Kommissionen mod Schneider Electric, C-440/07 P, EU:C:2009:459, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis). Anvendelsen af princippet om retskraft i den foreliggende sag afhænger således principielt af rækkevidden af det søgsmål, som DIGI Communications har anlagt med henblik på at anfægte den omtvistede afgørelse om tildeling, og dermed af den eventuelle overlapning mellem denne rækkevidde og rækkevidden af den retsafgørelse, hvorved DIGI Communications’ søgsmål til prøvelse af afgørelsen om at udelukke selskabet fra den omtvistede auktionsprocedure endeligt blev forkastet. Mere konkret afhænger den, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 86 i forslaget til afgørelse, af spørgsmålet om, hvorvidt DIGI Communications har anfægtet den omtvistede afgørelse om tildeling med henblik på at rejse tvivl om DIGI Communications’ udelukkelse fra denne auktionsprocedure, idet selskabet hævder at have været genstand for et ugyldigt udelukkelseskriterium, eller om DIGI Communications har rejst tvivl om lovligheden af tildelingen af brugsrettighederne til frekvenser af andre grunde end dem, der lå til grund for selskabets egen udelukkelse fra den nævnte procedure.

61

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første, det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at rammedirektivets artikel 4, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen giver klageadgang til en virksomhed:

med henblik på at anfægte den efterfølgende afgørelse, hvorved den pågældende nationale tilsynsmyndighed tildelte den kontrakt, som auktionsproceduren vedrørte, til tredjemand, forudsat at den af denne virksomhed anlagte sag ikke gør indgreb i den retskraft, der er knyttet til denne retsafgørelse.

62

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret: